政府公共部门绩效考核体系初探——以安泽县北门小学为例

魏 欣

自十八大召开以来，习近平总书记提倡反腐倡廉，要求中国政府工作人员做到坚持勤俭做一切事，防止争权夺利，坚决反对讲排场比阔气，坚决抵制享乐主义和奢靡之风。同时，他要求各地区各部门不折不扣执行改进工作作风相关规定，以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，防止虎头蛇尾，让全党全体人民来监督，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。在我国政府机构进行绩效考核制度势在必行。目前，我国的政府工作现状相对而言成本是高昂的、效率是消沉的。我国最近总是层出不穷的出现民告“官”，“官”不作为等问题的出现，这归根结底是中国政府机构缺乏活力缺乏工作积极性的表现。同时存在得问题还有政府机关所做的工程相较企业来说成本是成倍的，这也从侧面表现出中国官员相对积极性很低，对于国家利益问题认识还不够明确，缺少降低成本的激励机制，以保证每一个社会“经济人”能够以集体利益，国家利益为主体，积极贯彻从中央到地方的政策方针。公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率过低，政府的活动达不到预期的目的。

在国外政府交考核制度的大规模实施是在20世纪70年代初，美国尼克松总统于1973年在美国政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，目的是为了使政府机构的绩效考核系统化、经常化、规范化。1974年福特总统成立了对所有政府部门的主要工作进行成本收益分的专门机构。由于水门事件的发生，政府无法持续支持绩效考核制度，直到1992年，由美国副总统戈尔为主的研究小组提出的《国家绩效评鉴报告》，成为了克林顿政府行政改革的总的领导方针。1993年美国国会通过了《政府绩效和结果法》，1994年颁布了《政府绩效和责任法》20世纪80年代以来在“新公共管理”模式影响下，政府绩效考核成为了焦点，英国率先进行多方面的工作，同时绩效考核制度在丹麦、挪威、新西兰、芬兰、加拿大等国家也都受到重视。

自改革开放以来，我国为达到“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的目标，进行了行政管理体系的持续改革，既变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式的同时，借鉴引进国外新的管理机制、管理技术和工具，进而提高政府的效能。由此中国绩效考核管理走向实践。

一、公共部门绩效考核的必要性

(1)通过对政府失败论的理解，找到政府工作低效率，资源成本浪费的根本原因，从而从根本上解决政府资源浪费问题，在现实中找到如何解决问题的办法，从而改善绩效考核制度在政府部门的实施现状，做到积极进行绩效考核评估，提升组织的活力，减少政府部门资源浪费，在工作人员中树立起以国家、组织利益为首要条件的工作作风。

(2)通过绩效考核知识的合理应用，建立并且完善政府各部门的绩效考核制度体系，改善政府公共部门的工作现状，目前出现的懈怠的工作现状很大程度是因为政府部门绩效考核不够科学，考核的导向作用不够明显，不够有效而引起的。那么建立并完善有效的、科学合理的绩效考核制度是改善中国政府部门工作现状的首要任务。

(3)政府部门的绩效考核制度是改善政府与人民之间存在问题的最有效快捷的方法。从态度到工作业绩给人民群众一个满意的答复，政府是人民的公仆，建立有效全面科学的绩效考核制度，是减少公共服务资源浪费，提高政府与人民之间的期许，不论是从数量还是质量都达到人民的满意程度，促进政府公共部门改进政府行为，提升政府的公信力。

(4)科学全面的绩效考核制度有助于人民和社会各界对政府行为进行监督和评估，减少政府的“寻租”行为，增强政府部门内部工作人员的工作积极性和，工作热情，提高组织活力，激发组织积极性。

二、研究内容、方法及创新点

1.研究内容。通过对布坎南政府失败学说的现象分析，以临汾市安泽县个别中心小学为实例进行分析研究，讲分析结果扩展到政府公共部门的绩效考核体系的完善与制定当中去。对改善政府工作现状，提高政府公共服务的质量和数量，降低公共成本，增强政府的公信力进行对策分析。

2.相关概念。

(1)绩效考核:绩效考核就是对企业人员完成目标情况的一个跟踪、记录、考评。其核心是促进企业获利能力的提高及综合实力的增强，其实质是做到人尽其才，使人力资源作用发挥到极致。

(2)政府失败:政府失败，指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率过低，政府的活动达不到预期的目的的这样一些情况。

(3)布坎南政府失败学说:美国学者布坎南在经济人分析理论中演变出政府失败理论为政府绩效理论考奠定了基础，是西方政府绩效考核理论引进的创始人。他提出:(1)政府工作机构的低效率(2)政策的失败(3)政府的内部性扩张(4)政府的寻租行为。

3.研究方法。通过对安泽县北门小学20位工作在一线的教师进行访谈，从而找到北门小学在绩效考制度中的缺陷，为完善和建立合理科学的绩效考核体系提供实时依据。

本文的视角是以政府失败学说的角度，从政府失败论衍生到如何改善现状，在进行对策分析，重点到某一个案例，精细到某一处规划，相比较于前人的研究，更注重于细节，更对症下药，不笼统的纯理论性质的进行分析和研究，而是借前车之鉴，补充细节，做到更科学更合理更有效。

三、北门小学绩效考核案例

1.北门小学的绩效考核制度。2013年安泽县北门小学相续出台了《绩效工资考核细则》，涵盖了教学成绩、工作量、教研成果、出勤率、安全、师德师风和后勤管理等内容，每项内容都有相应的具体要求;《班主任考核细则》涵盖了班级卫生、班级安全、学生行为、班级纪律、计划、总结、课间操、大型活动、主题班会等内容。《后勤管理细则》涵盖了学校公共财物的运用和管理责任，并建立了公共财物检查、使用和领取登记表，在年终考核中根据消耗及使用情况和绩效工资挂钩，从很大程度上避免无谓的浪费;为提高门卫、校警和临时代教的工作积极性，还出台了《门卫、校警考核细则》、《临时代教考核细则》等，并建立了各种检查登记表，使教师工作更具体、更细致，并且和绩效工资、评模评优、晋升职称挂钩，大大提高了教师的工作效率，但是在经过学校一些老师的反映情况可以发现在北门小学的绩效考核细则中还存在很大问题。

在教师绩效工资考核暂行细则中，总分值为150分，基础分为50分，在此基础上加、减各项考核分。考核内容分为教学成绩(40分)、工作量及教学目标(20分)、教研成果奖(4分)、出勤率(10分)、师德师风(5分)、后勤管理(5分)、一票否决制(10分)、安全(6分)。

2.访谈资料。对于北门小学绩效考核制度的效果分析，我在北门小学的教师中进行了访谈，本次访谈的对象是安泽县北门小学20名在一线工作小学教师组成。以下是一部分访谈记录:

问:您对北门小学开始实行绩效考核后的工作成绩满意吗?

李老师:就自己而言，还好，就是没有很大的创造积极性

韩老师:很忙碌，按部就班

张老师:每天按照要求完成工作量就好，不需要费太多的精力

成老师:和以前一样，一直也是这样工作的

张老师:以前干与不干一个样，干好干坏一个样，现在有了考核制度，自己的付出能够得到回报，也是一件很好的事。

问:您认为实行绩效考核制度以来有什么成效吗?

王老师:对老师都起到了一定的约束作用，尤其在纪律方面，不敢迟到早退，有时候有事或者生病了还要考虑要不要请假的问题。

侯老师:在教育教学方面成果显著，因为教学质量是考核中的重要指标之一，所以考试成绩是很多老师的督促重点，这个学期以来学校的总体成绩比起上一学期有很大的进步。

吴老师:约束了很大一部分总请假，总调课的老师，规整的教育教学秩序，可能对于学校领导来说减少了管理压力。

问:您认为北门小学绩效考制度暂行条例的实施过程中有什么不合理的地方吗?

赵老师:不够全面吧，就是说有些东西我觉得自己做得很好了，而且也确实是下了功夫，用心做了的，但是这根本就不在考核的范围内，有些也有但是，所占的比例很小和我付出的不成正比，我挺不服的

陈老师:我身体很不好，在岗上班就已经很勉强了，我还经常需要去看病复查之类的，我都快50了。干了一辈子的教育工作了，我现在请假也不行，你说我也不能把自己的身体丢了啊，可是又要扣绩效工资又要扣带教费，本来就不高的工资，又要看病又要吃药，再一扣你说我这一辈干教育我什么也没有了，哎，我很不满意啊。人很人都有不同的情况，学校的考核制度应该视情况而定啊。

3.对北门小学的绩效考核制度的分析。经过了解，对其绩效考核制度的分析如下:

第一，经过了解，在北门小学的绩效考核细则中教学成绩和工作量由分管教学的副校长负责考核，安全、德育由分管安全的副校长负责考核，办公室、班级公共财务管理和出勤率由分管后勤的副校长考核，各考核结果报校长做最后裁定。北门小学的绩效评估制定的视角不够全面，单方面的是由上级评估教师。

在绩效考核过程中，应当能够全面对被考核者进行多角度，多方面的评估，做到公平及有效。从考核角度来看，上级评估，同事评估，学生评估，家长评估，及自我评估等等，多方面全视角的考核在合理的绩效考核办法中是不可缺少的。而北门小学在这一方面很明显存在不足，需要进行调整。

第二，在日常教育教学的过程中，北门小学作为安泽县府城镇很重要的中心校，将教育教学成绩作为学校工作的首要任务，单纯以教学成绩作为绩效考核的主要依据，不够全面不够公平，不够全面。有一些老师或许更注重于学生身心与学业的平衡发展，在成绩方面也许不是很优秀，但是老师们对于在学生身心教育方面也很认真严谨。在工作量中也占有很大比重，但是在北门小学现有的绩效考核细则中很难得到相应的评估，这就使很大一部分工作积极认真的教师在得不到相应评估的情况下而产生消极怠慢的态度，在某种程度上讲并不能利于学校积极进步，全面提高老师工作积极性，达到预期的目的，反而会存在一些负面情绪，造成不稳定因素的存在。

第三，北门小学作为全县最大的中心小学具有学生人数多，生源分布广，教师缺编，教师平均年龄老龄化等诸多增加学校管理难度的因素存在，而根据访谈结果来看，对于个体差异，科目差异，北门小学并没做到设置公平的指标，对于一些存在个体差异或者职位差异的教师，设置相同的指标，反而对于一些教师来说加重了额外负担，从而失去了考核的意义，在工作量的部分表现最为明显，除了学校规定的基本任务之外，特别说明多加一节课就会增加相应的考核分，就会存在很多老师盲目的追求增加课时，在教学质量上达不到相应的标准。从而于绩效考核的目标背道而驰。

第四，在考核成绩的分配方面，没有进行合理的划分，由于绩效考核制度的不够科学，考核结果的不合理性，在学校，在教师之间难以形成“比、学、赶、帮、超”的积极氛围。同时，由于学校过于盲目地追求教学成绩，忽视了无论从学生还是从教师的全面发展与提升，就直接导致死板教学、学生潜力开发受限、提升空间缩小、教学方法刻板守旧。例如，应该科学的对教学成绩，出勤率，教研成果，工作量等部分进行模块划分，并制定出科学合理的百分比制。这样更有助于教学成果的全方位提高，同时增强教师积极性，无论从哪方面提高学校作为一个集体而言都会伴随着提高，也能够充分展现出绩效考体系建立的效果所在。

四、对策

1.北门小学对策分析

第一，北门小学的绩效考核制度局限于上级考核下属的角度，不能够充分做到绩效考核的合理性，上级评估下属所看到的只是成果问题，而不能够从有利学校发展的长远角度来看，无论从团结校园气氛，培养优秀品质学生，还是对还是教师自我发展的角度，都存在很大的局限性，要想改变北门小学在绩效考核制度上存在的问题，就应该在原有的考核视角问题上增加新的视角，将上级考核与学生考核，同事考核相结合，合理的进行绩效评估问题，做到促进教师全面发展建设稳定和谐校园。

第二，根据个体差异不同，职责范围不同，对考核办法进行划分，改变原有的绝对制度，做到合情合理，让被考核者对考核结果心服口服，营造出教师之间积极学习共同进步的氛围。

第三，在评估模块的划分，百分比的设置，应该做到德智体美劳全面发展，而针对北门小学存在的问题，单一项教育教学的学生成绩占到了90分，考核比例失调，应该做到从教学成绩，教师教研成果与学生素质的考核按照合理的科学比例进行考核。做到组织与教师共同进步，提升组活力，改善组织积极性，真正达到建设绩效考核制度的目标。

第四，增加考核回馈体系，及时的与教师沟通，听取教师们意见，对教师们提出的意见做出正确的评估，及时的找到原有绩效考核体系的问题所在，并加以修正。应该积极鼓励教师反馈，旅行教师的权力。

2.政府部门的绩效考核制度的完善及建立

第一，政府公共部门绩效考的任务。建立并完善绩效考核制度是使当今中国政府现状进步的必然趋势，布坎南认为，政府工作低效率是因为政府部门的政策选择有问题即“政策失败”问题，在公共选择理论中，政府政策的失败导致政府失败的首要原因，在失败的政策过程中，不合理的资源浪费问题，导致政府行为成本高昂，因为没有建立合理的激励机制，而导致工作人员工作懈怠问题严重，同时布坎南提出，人是以经济人的形式存在于社会中，每个经济人都会追求自身利益最大化，都是以自身利益为主观意志，而在现实社会，往往出现个人利益交换，政府领导者往往本着经济人的社会形态完成某种利益交换，而存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，把更大部分的国民收入装进私人腰包。它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费，加大政府行为成本，因此首先设立合理的激励机制，减少政府行为的资源浪费，同时出现这样的现象，布坎南认为是缺乏一种制约机制来制约政府的行为。因此，对于政府公共部门绩效考核的对策分析势在必行。

第二，360度绩效考核体系。在360度绩效考核体系中，评价者不仅仅包括被评价者的上级，还包括其他与之密切接触的人，包括:同时、下属、客户等，同时包括被评价者的自评。具全方位多角度、分类考评等特点有助于进行全方位的评估，加强部门之间的沟通，有助于团队的建设，促进员工自我发展，增强员工特别是管理者的自我发展意识，同时考评结果误差也较小。但是容易出现非正式组织的存在，影响评估结果公正性，同时也存在评估成本高，耗时长、执行困难等缺点，因此只有合理的运用的才能够发挥其最大的作用。

3.对政府公共部门的对策分析

第一，注意建立合理激励机制，促使公共部门工作人员节约政府行为成本。

第二，改变以单一评估者为主体的评估体系，做到全方位，多角度，尽量减少误差的绩效考核制度。

第三，根据不同岗位对工作人员的要求定制合理的绩效考核制度。做到因岗位而异实现公平公正。

第四，适当使用多元化考核办法，改善单一考核的局限性，做到科学考核，积极实现考核目标。

第五，注意考核反馈，适时的做考核反馈调查，不断改进考核体系，使个人与组织一同进步。