“特岗计划”政策执行的理想化目标与模糊性现实——以山西X县为例

范晓东，冯晓丽

(1.北京大学 教育学院，北京 100091； 2.山西师范大学 体育学院，山西 临汾 041000)

一、“特岗计划”政策的理想化目标

2004年至今的十年间，国家前所未有地以中央财政为主，以省级财政为辅，制定和实施了一系列的农村教师补充政策，包括“硕师计划”、“特岗计划”、“免费师范生”和“顶岗支教”、“国培计划”等。其中最引人注目的当属“特岗计划”政策。“特岗计划”是“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的简称，是中央实施的对西部地区农村义务教育的一项特殊政策。该计划实行公开招聘，聘期3年，合同管理，所需资金中央和地方财政共同承担，以中央财政为主。

“特岗计划”政策的理想目标有四项：一是创新教师补充机制，吸引高学历人才从事农村义务教育；二是扩大高校毕业生就业渠道；三是巩固“两基”攻坚成果，完善农村义务教育保障机制；四是提高农村教育质量，促进社会主义新农村建设。[1]2013年9月3日，教育部召开教师队伍建设新闻发布会，会议材料显示了七年来“特岗计划”政策取得的效果：“在农村特岗计划方面。2006年以来，中央财政累计投入近200亿元，共招聘35.6万余名特岗教师。覆盖中西部地区1000多个县、3万多所农村学校。2009年以来服务期满特岗教师的留任比例连续四年达到87%以上。”[2]

2012年和2013年，笔者在X县调查期间，无论是县教育局、人社局、编办的官员，还是中小学的校长们，都一致认为县里从2009年开始招聘特岗教师以后，师资队伍数量、质量和结构有了很大的改善。2009年至2011年分别招聘到70名、 50名和285名特岗教师。2012年第一批特岗教师3年期满后有61人继续留在农村任教，2013年有43人留校任教，留任比达到86.7%。

从以上教育部公布和X县调查的数字看，新时期的农村教师补充政策实施以来，中央财政投入金额最多、补充人数最多、农村覆盖面最广的政策——“特岗计划”政策实现了政府的“政策期望”。这一观点不仅官方予以认可，各新闻媒体和众多学者在宣传报道和研究中也予以承认。

本研究的主旨并不是直接评判“特岗计划”政策的成功或失败，而是重点关注一个具有代表性的贫困县“特岗计划”政策执行的实践性现实，对事实的政策过程进行深入考察。这本身就是评估研究与执行研究的区别，正如帕森斯所言，评估是考量“公共政策及执行它的人如何被鉴定、审核、评价和控制”，执行研究是关于“政策如何被贯彻到行动和实际中”[3]18。

本文选择国家级贫困县——山西X县作为研究对象，运用个案研究方法对该县“特岗计划”的政策执行进行研究。目的性抽样，就是根据研究的目的选择有可能为研究的问题提供最大信息量的样本。选择X县的主要原因是2009年山西省开始实施“特岗计划”以来，该县作为国家级贫困县，特岗教师招募的数量在所属市各贫困县位居第一，具有一定的典型性。

二、“特岗计划”政策执行中的模糊性现实

(一)超编问题中既存在现实需求矛盾，也存在基层政府的“共谋”行为

X县教育局提供的《X县师资情况一览表》显示，在2008年底(招募特岗教师前)，X县有中小学公办教师总数为1488人，2012年教师总数为1625人，其中中学教师874人，小学教师751人。换算成生师比后，特岗教师进入前，2008年中学的生师比为6.85∶1，小学的生师比为12∶1。特岗教师进入后2012年中学的生师比为6.45∶1，小学的生师比为10.67∶1。而我国现行的中小学教师编制标准规定：城市、县镇和农村的小学生师比分别为19∶1、21∶1和23∶1，初中生师比为13.5∶1、16∶1和18∶1。

因此，X县在“特岗计划”执行前与执行后，教师总量一直处于超编状态。而《教育部、财政部、人事部、中央编办关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》(教师[2006]2号)提出：通过公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县县以下农村义务教育阶段学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作，逐步解决农村师资总量不足和结构不合理等问题，提高农村教师队伍的整体素质。《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》(2006)规定：“纳入计划的县(市)，必须是教师总体缺编、结构性矛盾突出，财力比较困难，但工作基础好、积极性高的县(市)。”与国家政策相比照，该县政策实施的前提条件实际上是不符合国家要求的，不应该被纳入实施范围。

为什么超编？教育局G科长解释：

2008年时，师资总量确实是超编的，超编一是因为上世纪末民办教师转正后，占用了一大部分编制，这些教师大多是不能上讲台的教师，他们年龄结构老化，女50岁以上、男55岁以上的教师，占全县教师队伍的近三分之一；且学历层次低，民办教师转正的，第一学历不达标，他们的知识能力已经跟不上教材的变化，上不了讲台。说句不好听的，让这些教师上课就是误人子弟。二是因为县里从2001年至2008年，以县为主的财政和大学生就业政策的改变，使得八年中就没有补充过教师。教师队伍已经到了青黄不接的地步。

X县违背政策条件，超编再补的确是它们的现实需求，如果不及时补充教师就会严重影响教育教学质量。那么超编这个现实，省、市上级政府对此情况了解吗？

事实上，超编的问题在周边山区各县是普遍存在的，这里既有历史原因：也有现实原因，历史原因就是民办教师问题，现实原因就是国家编制标准本身不科学不合理。每年都要上报教师数量和学生数量，师资队伍情况市教育局是非常清楚的。我们把特岗教师的需求报上去，市教育局审查后就批准了——G科长很严肃地告诉我。

这样看来，作为上级部门的市教育局对县里超编再补的事实是非常清楚的，他们明知县里不符合政策的条件，允许或默许县里的行为，联手“共谋”应对政策要求，导致了政策执行过程中偏离政策初衷的结果。在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。这种共谋行为是基层政府所处制度环境的产物，因此有着广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑。[4]X县“特岗计划”的制度环境就是大量的民办教师不能满足现实需求、以县为主的财政导致贫困县无法补充师资，这也就是该县执行政策的合法性基础和特定的制度逻辑。

(二)学历与流失率呈正相关,专科生更容易留下来

国家规定“特岗计划”招聘对象包括应届毕业生和往届毕业生两类，应届本科毕业生不限毕业院校，应届专科毕业生仅限于师范类专业院校。往届本科毕业生还要获得教师资格证，且年龄在30岁以下。调查中，笔者发现三年中流失的特岗教师均为本科学历，专科学历的教师基本没有流失。

X县第二小学曹校长告诉我们说，该校2009年没有补充特岗教师，2010年进了3个，2011年进了14个，共17个，全部是专科学历的，目前都很稳定。

“小学教师国家要求必须是全日制师范类专科以上，我认为专科学历教小学完全足够了，因为小学对知识性的要求较低，知识内容简单，专科生在知识结构上没有问题，关键在是否爱岗敬业，是否干一行爱一行，是否肯钻研业务。小学教育重在热情和认真的态度，而教学方法和技能是可以逐步提高的”，“到了X县以后干劲大，热情高，很稳定，还听话，爱学习”。这是曹校长对她们学校特岗教师的评价。

是不是会因为县城条件好，特岗教师才能留下来呢？是否还有其他原因？乡镇的特岗教师情况如何？

黄土中心校原先是乡镇教办，一个中心校有本部和几个数量不等的教学点，本部有1—6年级，教学点主要是1—3年级。黄土中心校现在有9所小学，包括4个完全小学，5个教学点。该校近三年补充了28名特岗教师，校长骄傲地告诉我们无一流失。我们见到了几位特岗教师，他们都是专科毕业的，全部是山西省内专科师范院校毕业，很多都不是本地人。访谈中，笔者询问她们三年聘期结束后有何打算，她们如是说：

我已经结婚了，老公找的是本地的，他在县城工作，等我入编后再想办法往县城调吧。家乡是回不去了。

回家乡虽然也能找到工作，但入编吃财政肯定不行，因为我们家没有社会关系，还不如这里有编制和工作保证。

我们专科生不比本科生，现在城市里无论是招教师还是公务员，都要逢进必考，并且还有学历限制，不仅要求是本科以上，还要看第一学历等等，我们不符合招聘条件，肯定不行。

走一步看一步吧，先把编制给入了再说。

国家政策中规定特岗教师招聘中“以高等师范院校和其他全日制普通高校应届本科毕业生为主，可招少量应届师范类专业专科毕业生”。虽然全国初中学校专任教师中，高中及以下学历的教师总量还有47，566 人，小学专任教师中高中及以下学历的教师总量还有1，219，716 人，他们绝大多数都在农村中小学，农村师资队伍结构性改善还任重道远。[5]但从农村教师队伍的稳定性来看，专科学历的大学生应该是农村小学教育的最佳选择，国家政策应在招聘重点上向专科生倾斜。因为个人从理性选择角度出发，每个人都是理性人。行动者、资本、利益、社会规范是理性选择理论的四个关键词，假设行动者是理性人，即“对于行动者来说，不同的行动具有不同的效益，而行动者的行动原则可以理解为最大限度地获取效益”[6]2。也就是说行动者在行动之前认真考虑，对行动的过程和结果有着较为清晰的认知。专科生的学历可以被看作是其行动基础，他们正是通过对资本控制和利用来追逐和实现个人利益最大化。为谋求最大的利益——编制，这是专科生选择留任的目的和根本动机。

(三)生源地成了影响特岗教师稳定的重要因素

特岗教师在招聘报名时，对生源地是不予以限制的。山西省《关于做好2010年农村义务教育学校特设岗位教师招聘工作的通知》(晋教人[2010]24号)规定：“应聘人员报名时，限报一个县一所农村学校的一个岗位。报名期间，应聘人员可以修改所报特设岗位及个人信息，各设岗县资格审查工作结束后，应聘人员所报特设岗位及个人信息不得更改。”X县特岗教师的选拔范围是面对全国，2009年留下的61名特岗教师当中陕西省有1名，外市有19名，临汾本市的41名教师当中，本县的只有15名。就是说生源地是X县以外的特岗教师的比例占到了四分之三。对于X县本地人来说，相对于外面的就业压力，回家乡工作无疑是比较好的选择。但对于外地生源来说，对X县是完全陌生的，哪所学校位于哪个乡镇？这个乡镇的地理、经济是什么样的？学校是什么样的？生活条件如何？完全是未知数。网上报名时间紧，根本不可能实地考察，根本不知道将来所要面对的学校状况。一些教师如是说：

对我来说，当初选择这所学校，主要是看它的名字，名字好听就报上了。

感觉当初网上报名与到农村学校报到时，就像封建社会时的一对新婚夫妇，一开始完全是媒妁之言，结婚之前一面也没有见过，只是凭想象，只有洞房时挑起盖头的那一刹那才知道你的未来。我九月份到学校报到时，坐了好长时间的车，山路绕啊绕，到处都是山。终于到了学校，校园还可以，可是住的是一孔窑洞，黑乎乎的，第一感觉不是很好受，后来习惯了也就没什么了。

2009年的61名特岗教师当中，男教师有10人，51人是女教师。我们在调查中，无论是政府官员，还是学校的校长，大家一致认为，在外地生源特岗教师占四分之三情况下，影响留任与稳定的最大问题是婚姻与家庭生活。四中Q校长表达了他的担忧：

稳定这个问题，不是国家政策不好或者说是待遇不好的问题，而是作为人的最基本的需求得不到满足，恋爱、婚姻、生存、夫妻两地，是影响特岗教师稳定性的最关键的问题。主要是外县的，X县本地的倒还没有这些问题。

特岗教师的学历在当地属于高学历，要在小县城找到同等学历的合适对象确属不易。男老师在这方面问题不是很大，女老师则让校领导、家长和本人备感头疼。一方面，小县城的优秀男生寥寥可数，X县近几年行政事业单位进的人很少。另一方面，外地女教师在这里举目无亲，信息不通畅，能够介绍对象的很少，所以这些教师的婚姻压力比较大。同时工作量大，任务重，没时间也是找不到对象的原因之一。如：

我每周将近三十节课，每天要上四五节课，课后还要备课、批改作业，吃饭就在食堂吃，基本足不出校，根本没有时间去搞对象。

两地分居问题也是一个大问题。还有一些特岗教师在来X县的时候就已经结婚了，丈夫或妻子在外地，或者双方虽在一个县，但两所学校相隔甚远，形成了新时期的“牛郎织女”。如：

我来这里之前已经结婚了，考特岗主要是为了编制，现在丈夫和孩子在F县，孩子5岁了，我已经半年没见过孩子。

我和我媳妇是大学同学，一起考的特岗，想的就是能在一起，现在虽在一个县，但两所学校一个在西北角，一个在东南角，每周末我们才能相聚一次，孩子由老人带着。有时候想，报纸上常说农村的年轻人出去打工后孩子成了留守儿童，我们当特岗老师的，孩子现在实际上也是留守儿童。

国家政策的目标之一是“引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作”，就是要想方设法使他们在农村扎根，长期从教。马斯洛理论把需求分成生理需求、安全需求、爱和归属感、尊重和自我实现五类，依次由较低层次到较高层次排列。也就是说，一种需求的出现以另一种更优先的需求已得到满足为基础。如果说政策要求或希望特岗教师扎根农村，那生理、安全、爱和归属感的需求是其自我实现的基本前提条件。如果基本需求得不到满足，则政策的目的也就无法实现。因此，国家政策应在生源地问题上或者三年后岗位调换等方面进行政策的再调整。

三、讨论

政府常常用一大堆的数字来证明特岗政策产出了“理想化的结果”。我们在调研中，无论是教育局官员、人社局官员还是广大中小学校长等利益相关者，都异口同声地强调特岗计划政策确实无论是计划招募人数还是最后留任人数都达到了政策期望，为目前农村教育解决了当下最难解决的燃眉之急——师资供求矛盾，但在执行过程中利益相关者之间也确实发生了上述“模糊的现实”。

(一)“治理”应成为农村教师队伍补充与稳定的关键

政策执行研究中最难驾驭的问题之一就是如何衡量“成功执行”，拒绝把政策执行简单地看作“成功”或“失败”的两分法概念。有时候“成功”与“结果”，“成功”与“影响”并不完全配套，或者“成功”是所期望的，但“结果”和“影响”却并非所愿。比如说，一台非常复杂的手术成功了，但病人却没能延续生命。手术成功是说明医生技术上的成功，病人没治好却是一个现实的结果。正如德莱昂对政策执行所下定义：政策执行就是在政策期望与所感知的政策结果之间发生的活动。常规基础上的“事情”的确得以执行和实现，执行中的主要问题在于“现实的事情”与“理想化的事情”之间的差异，这可能是一个漫长、艰难而又不确定的过程。[3]194迈克·希尔和彼得·休普发展了德莱昂关于政策执行的概念，认为政策执行就是在国家援助供给体制中各个层面之间的合作关系，他们还认为：政策执行是指治理中涉及公共职责的并遵从对之所进行的合法性的指导性决策的那部分活动。[3]263

国内外关于政策执行研究已经取得了显著成就，已经从第一代政策执行研究演化到了第三代政策执行研究，第三代政策执行研究强调政府机关间的网络关系与执行力的表现，既强调层级政府与府际关系的垂直体系，也强调政府部门和民间部门间伙伴关系的水平体系。在第三个千年，“公共政策的执行”出现多种形式，但它们都可归于与治理的操作部分相关。简而言之，执行也可以被视为运行治理。[3]263

治理已经成为国家改革与发展的关键词。十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“在加快转变政府职能中要创新行政管理方式，加强有效的政府治理，建设法治政府和服务型政府”。农村治理是国家治理的重点，农村教师队伍的治理则是农村教育治理的重点。因此，治理理念应是“特岗计划”政策下一步修订与执行中的关键。

(二)“合作”应成为“特岗计划”政策执行与治理的关键

斯托克重点强调，“治理”是自上而下的权威式和自下而上的交易式途径之外的第三种选择，治理是劝导“不情愿的伙伴”去合作的活动。马特兰德认为，政策执行不需要更多的变量，而需要结构体系，他还对执行背景的冲突与模糊对执行过程的影响进行了分析，提出当一个政策还没有清晰的目标时，对成功标准的选择就变得非常困难，更多的是社会普遍的规范和价值发挥作用。基科特等基于网络分析提出政策过程是不同参与者之间相互合作的相互作用，而不是由政府从中心位置进行支配和控制。政策网络中，合作是获得令人满意结果的必然条件。[3]82—115

可以说当前的“特岗计划”政策是在“政府局部失灵”和“市场局部失灵”环境下的农村教育治理新举措。政府既要给农村有效补充师资，但又不能强制大学生下农村。在就业市场方面，农村教育面对的是一个不完善的市场，是一种畸形的市场，是不按市场机制运作的市场，因而在这个市场下的运作有时是有限介入的问题，更多是介入无效的问题，农村教育市场无法、无力吸引大学生，很难用市场理论解释教育市场问题。所以政府采用这种契约式、合作式的教师补充政策，即是一种政府与个人的合作，是一种学校与个人的合作。

十六大以来，和谐社会、科学发展、服务型政府等全新的政府管理理念的提出，使政府管理的价值导向发生了深刻的变化，政府管理由控制导向向服务导向转变、由效率导向向公正导向转变。同时社会转型中，目标群体成员之间的利益差别也逐渐扩大，不同目标群体成员在同一项政策中的表现也越来越呈现多样化，参与—合作—协商应是目前特岗计划政策的主旨。

治理理论中合作的根本特征是复合性。复合性体现在合作主体、模式、治理工具等三方面。在合作主体中，治理中的合作始终面临处理政府与其合作者以及其他各种利益相关者之间关系的问题，这些关系可能是原生的或次生的，直接的或间接的，单一的或多重的，水平的或垂直的，互惠的或冲突的。在合作模式中，不仅有不同管理层面的复合，也有不同管理领域的复合。在治理的合作工具中，契约、奖酬、交换、价格、风俗、道义、爱、信任、信仰、传统、价值、党派归属感等工具需要协同发挥作用。

从前文中可以看出，中央政府、基层政府、中小学校、特岗教师的目标与工具并不十分一致。中央政府为了解决农村师资队伍数量与质量问题，采取了事-权分离，使用省级统筹的办法，限制甚至剥夺了贫困县自主补充教师的权力，有效治理了“有编不补”、“无编乱补”的现象，阶段性为农村补充了师资；贫困县基层政府为了补充师资、提高教学质量，不得不超编补充，可以“免费三年”拥有高质量的师资；特岗教师为了编制与工资，基于有限理性，较为公平公正地获得身份认同。尽管利益相关者的目标与工具不同，但“合作治理”应成为下一步政策制定与执行的关键。

[1] 教育部、财政部、人事部、中央编办《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》(教师[2006]2号)[Z].中华人民共和国教育部公报，2006.

[2] 2013年9月3日教育部新闻发布会[EB/01].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7590/201309/156704.html，2013-09-03.

[3] (英)迈克·希尔，(荷)彼得·休普著.执行公共政策[M].黄健荣译.北京：商务印书馆，2011.

[4] 周雪光.基层政府间的“共谋现象”[J].开放时代，2009，(12).

[5] 苏尚锋.专家谈特岗[J].教育旬刊，2013，(1)上.

[6] (美)詹姆斯·科尔曼著.社会理论的基础[M].邓方译.北京: 社会科学文献出版社，1990.