内审转型背景下深化人民银行离任审计的构想

杨胜基+严弘宇

在审计实践中进一步强化并努力加以运用“风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加价值”的理念，是内审转型发展的要求。深化领导干部离任审计的基本思路，是离任审计突出经济责任，同时兼顾相关领域的内部控制。内审转型发展对人民银行离任审计提出了更高的要求，如何在内审转型背景下深化人民银行离任审计，值得我们思考。

一、当前人民银行离任审计存在的问题

1.领导干部离任后才审计。《审计制度》明确规定，除了特殊情况外，领导干部离任应先审计后离任，这是领导干部离任时必须经过的程序。领导干部离任，就是因提升、调动工作、离退休、辞职（辞去职务或辞去公职）等情况离开原任岗位和职务，一般来讲都是有足够的时间先审计后离任，只有当有的单位出现重大混乱局面或重大风险时，需要紧急从别单位或下级调入“能人”时，或者领导干部突然提出辞去公职，或者人民银行进行重大体制改革，领导干部需大变动等特殊情况时，领导干部才可先离任后审计。但是，在实际工作中，往往无任何特殊情况，领导干部都是先离任后审计，既违反了《审计制度》规定，又给工作带来了被动，尤其是领导干部离任提升，假如离任审计中发现已离任提升的干部有重大问题，虽然可以根据审计情况对其进行公正、客观处理，但给单位工作和上级行威信都会带来不利影响。

2.离任审计与人事、纪检部门考核、考察结合不够。领导干部离任，尤其是领导干部提升和调动工作，在领导干部离任前，人事和纪委监察部门就会对领导干部任职期间贯彻执行法律法规和金融方针政策，重大事项的决策能力，领导、组织、管理、协调能力，勤政廉政及廉洁自律，执行财经纪律，干部任用等情况进行认真考察、考核，考察、考核的范围基本在离任审计的范围之中。但在实际工作中，离任审计与人事、纪检部门的考察、考核往往脱节，结合得不够好，人事、纪检考察、考核一般在领导干部离任前进行，离任审计一般在领导干部离任后进行，因而容易出现重复审计、考核，离任审计结论的作用被冲淡，对领导干部进行全面、客观、公正评价也会受到影响。

3.离任审计与全面审计脱节。全面审计是对一个单位的各项工作进行一次全面的检查和评价，离任审计的内容一般不会超出全面审计的范围。在基层人民银行，全面审计一般每年安排1/3的单位，也就是说所有单位三年就可轮审一遍，县（市）支行比较少的，每两年就对其全面轮审一遍。通过全面审计，基本上可以对一个单位当然也包括领导干部作出全面、客观、公正的评价。但在基层行，离任审计往往与全面审计脱节，即使是上一年或刚刚对单位进行过全面审计，也不能作为领导干部离任审计的依据，还得重新安排离任审计，离任审计也不能代替全面审计，离任审计后不久又得安排全面审计。两者结合得不够好，容易造成重复审计，增加了被审计单位的工作压力，影响了正常的工作。

4.离任审计重点不够突出。《审计制度》规定，领导干部离任审计的对象包括中国人民银行分支机构的正副行长、重要业务部门、（包括资金、财务、金融监管等部门）的主要负责人等；离任审计的内容包括人权、财权、物权、党风廉政建设、执行法律法规和金融方针政策、重大事项决策处置等情况，包揽了人事和纪检部门对离任领导干部考核、考察的内容，概括了人民银行的货币政策、金融监管、金融服务、内部管理、党建工作等全部工作，因而离任审计重点不够突出。

5.离任审计无详细的评价标准。领导干部离任审计后，应该对领导干部在任期间作出一次全面、客观、公正的评价。《审计制度》规定，派出行提交审计报告，报告内容包括：审计对象履行职责的基本情况，审计中发现的问题及审计对象应承担的责任；处理意见及建议。《审计制度》没有对离任审计评价标准作出详细规定，因而基层人民银行在对领导干部离任审计后，难于对审计对象作出全面、客观、公正的评价。

6.审计质量不高。目前我国正处于经济转型时期，在社会经济活动不规范、机关内部监督制约机制不完善的前提下，对领导干部任职期间的财务情况审计就很难达到预期效果。这是因为对财务活动的审计还只停留在对会计凭证、帐表要素的合规性、正确性的审计上，而目前的会计凭证一般都是经过多部门审核把关过的，尤其是目前实行会计核算四集中以后，县级支行的财务支出一般要经过本级支行把关，中心支行审核，在经过两级审核后的会计凭证上很难再查出有问题的票据，因此，作为财务审计不能仅仅停留在评价财务控制是否符合法律、规定等合法、合规的层面上，而应从评价基层人民银行财务运行效果及成效上来审计，以达到预期的审计监督效果。审计内容和审计形式的局限性，影响到审计工作的质量。

7.离任审计成果应用滞后。审计成果是审计作用发挥的具体体现，但在具体运做时，审计成果的发挥却严重滞后，和我国目前的人事制度还不能衔接。比如，我国干部任用程序是：人事组织部门首先做出决定后，干部很快就能够到位，或是提升或是同级调动，而离任审计要有一个过程，因此，离任审计普遍是先离任后审计，造成监督的滞后性，对于廉洁清正的干部来说，这样不会有什么大的关系，而对于那些平调、尤其是提职的干部，一旦审计出其在工作中有严重的失职、渎职现象，甚至是有腐败问题的，而被审计者又被提职，就会在群众中造成极坏的影响，给干部的提拔使用造成负面影响，使审计工作流于形式。

8.审计评价很难准确。审计评价是审计工作的中心内容，审计评价的好会对干部的提拔和使用起到促进作用，审计评价不好会对一个干部今后的工作蒙上阴影，但是在审计结论上很难把握，尤其是我们人民银行系统，无论是上级行对下级行的审计还是同级横向间的交叉审计，由于互相之间比较熟悉，在审计结论上“人情关”这一关不好过，造成审计结论或是含糊其辞、模棱两可，或是避重就轻、浮皮潦草，或是大事化小、小事化了。甚至是一笔带过，造成审计结论不准确。

二、深化人民银行离任审计的对策思考

1.坚持先审计后离任。如果不是特别紧急情况的需要和遇重大体制改革，必须严格执行《审计制度》规定，基层人民银行领导干部离任审计均应坚持先审计后离任。因为，从客观上来讲，除特殊情况外，是有足够的时间和力量做到先审计后离任，也可避免领导干部岗位变动尤其是领导干部提升后带来的负面影响发生。

2.离任审计与人事、纪检部门考核及全面审计相结合。基层人民银行领导干部离任审计，应与人事、纪检部门考核及全面审计相结合。领导干部调动工作、提升，上级党委事前会有研究决定，在指派人事、纪检部门对其进行考察和考核的同时，组织内审组对其单位进行审计，人事、纪检、内审积极协调配合，通过个别谈话、开座谈会、民主测评，以及查账、调阅会议记录、查看有关制度规定及资料等，全面了解单位及领导干部的相关情况。离任审计与人事、纪检部门考核相结合，能够避免重复劳动，能更加客观、真实、全面地反映离任干部及单位的情况。

3.离任审计应突出重点。离任审计时不应像全面审计那样面面俱到，应突出重点，最主要的是能够对领导干部在职时作出全面、客观、公正的评价。关于离任审计的对象，重点应放在单位“一把手”上。

4.离任审计应建立科学的评价标准。为了使离任审计后能对领导干部有一个全面、客观、公正的评价，离任审计应建立一个比较详细、便于操作、科学的评价标准。评价标准可根据审计的内容和重点，分一、二、三级或优秀、合格、差三个等级标准，凡执行法律法规好，监管有力，工作无失误，作出了突出成效等的评为一级（或优秀）；凡执行法规制度较好，工作有成效，无重大失误等的评为二级（或合格）；凡执行法规制度不好，工作成效不佳，造成较大损失等的评为三级（或差）。如离任审计与人事、纪检部门考核相结合作出评价的，可重点对其工作创新、工作能力、工作成效、工作失误及行使人权、财权、物权等情况进行综合评价。

5.提高离任审计工作质量。离任审计工作质量的好坏直接关系到对离任领导干部作出的评价是否全面、客观、公正。因此，必须从多方面考虑提高离任审计工作质量。一是选派事业心、责任心特别强，作风正派、公正，业务熟练，有较高分析能力和文字功底的内审人员进行离任审计。二是采取多种方法相结合进行审计，不仅是查账簿、资料，还要个别谈话、召开座谈会、进行民主测评全面了解情况；不仅是查账簿，还要查阅会议记录、工作总结、监管报告、制度规定等。三是“平战”结合，注意平时审计资料的积累和情况掌握，离任审计时对重点问题、重点情况进行重点审计。四是突出重点，切忌面面俱到。五是处理好各种关系。

6.讲究审计方法，提高审计质量。审计方法是顺利完成审计工作的关键，审计质量是审计工作的生命线，在审计过程中，要针对不同的审计，选择不同的审计方法，要采取多种办法，力求审计全面、准确，如在审计财务支出情况时要与调查和座谈相结合，要跳出就帐审帐、就凭证审凭证的圈子，通过个别谈话、问卷调查、向有关部门或是来往密切的联系单位了解情况等多种形式了解其在任职期间的财务管理状况。同时，内审部门要加强管理，规范运作，内审人员要树立开拓创新意识，积极探索在新形势下内审工作的规律，与时俱进，创新思维，创造性的开展工作，以提高审计质量。

7.坚持客观、公正，做好审计结论。离任审计结论是对干部一段时间来工作的总体评价，关系到干部的荣辱得失和一辈子的名声，更重要的是对上级行正确使用干部提供客观、可靠的依据，还可以为被审计的干部下一步的工作提出警示，起到鞭策和激励的作用。因此对审计结论要把握好两个原则：一是客观性原则。做到实事求是，客观公正，既不拔高、也不贬低，以事实为基础。二是全面性原则。每个人都有成绩、有失误。审计结论要把成绩充分的肯定，把问题说的清楚，既看成绩又看缺点、看廉洁；既看整体又看局部，既看大事又看小节；既看业务水平又看业务能力。

8.发挥监督职能，重视审计结论的运用。审计的目的在于纠正错误，查找不足，最终是运用审计结果，内审部门要建立完善的审计档案，并及时向纪检、人事部门反馈审计信息，作为考核干部、使用干部的依据，对于审计出有问题的要按照干部管理权限，该向哪一级报告的向哪一级报告。（作者单位：中国人民银行抚州市中

心支行、中国人民银行南丰县支行）