房地产开发项目国土出让金及税费专项审计的几点体会

吴峰

对房地产开发项目国土出让金及税费进行专项审计是具有十分重要的意义。主要体现在：一是为政府理财，赌塞“跑、冒、滴、漏”。二是规范房地产市场秩序，促进执法与守法。三是健全监督机制，保障房地产市场健康持续地发展。

我局近几年较为集中地对市本级和各县（区）房地产开发项目的国土出让金及税费进行了专项审计。通过审计，发现房地产开发项目存在欠（缓）交国土出让金、超容积率造成漏交国土出让金、超容积率造成漏交建设规费、降低绿地率减少绿地面积、擅自变更规划设计、擅自改变土地挂牌出让公告中确定的建筑密度、超出规划用地红线违规建设、工程项目竣工综合验收不规范等问题。以下就是笔者对如何做好房地产开发项目国土出让金及税费专项审计的几点体会。

一、合理选定审计范围，做到事半功倍

根据笔者的经验，对该类项目进行审计，不宜全面开花，面面俱到，应该抓住重点，有的放矢。选择具体的审计项目，只针对审计期间该项目已经全面竣工或主体工程竣工进行审计；对未完工程，不进行审计。

理由是：房地产项目已经全面竣工或主体工程竣工可准确地计算出该项目的实际总建筑面积，从而能确定实际建筑容积率，与规划容积率进行比较可分辨出项目是否超容积率。由于项目小区基本完成，界址清晰，实际用地面积也可通过专业测绘机构实地测量后绘出详细平面图与规划用地图进行比较是否有多占国有土地的现象。建筑密度是否改变可通过实地测量得到验证。项目小区绿地率可聘请有资质的园林绿化测绘机构进行实地复测，出具绿地率检测成果，更客观的反映房地产项目绿地率是否达标情况。而未完工程达不到上述审计条件，从而不能真实反映各职能部门征管工作中存在的问题。

根据我们的审计实践，超容积率的问题在房地产开发项目中是普遍存在的，而超容积率的后果会导致开发商漏交国土出让金及建设规费，造成国有资产的大量流失，也给滋生腐败问题留下温床。

二、从外围相关单位入手，确保审计工作顺利进行

进行审计时，应尽可能从外围相关单位入手，不宜和开发商正面接触。外围相关单位有国税局、地税局、财政局、国土资源局、建设局、规划局、园林局、房管局等。要求这些单位提供房地产项目相关的土地出让、规划审批、开工报建、预售许可证发放、各项税款缴纳等资料。为日后审计奠定坚实的准备条件。

各相关单位须提供的资料主要是：

1.国土资源管理局。房地产开发项目土地招拍挂文件，土地出让合同及土地使用权证书，国土出让金缴交情况，土地闲置费缴交情况等。

2.规划局。建设规划用地审批情况，建设规划许可审批情况，专家评委会对项目规划评审情况等。

3.建设局。房地产开发项目房屋施工许可证审批及发放情况，建筑规费缴交及减免情况，房屋竣工验收备案情况，房屋竣工图（建筑部分），房屋建筑工程施工招投标资料，房屋竣工面积汇总情况等。

4.园林局。房地产项目绿地规划审批情况，绿地率不足处罚情况，出具的绿地率验收证明资料等。

5.房管局。房屋预售许可审批及证书发放情况，房屋预售面积测绘情况，房屋产权面积测绘情况，房屋销售收入情况等。

6.国税局与地税局。契税缴交情况，房屋销售税金缴交情况，防洪保安基金缴交情况，清算期内的土地增值税、所得税缴交情况等。

三、重点审计“容积率”，突显审计成效

容积率，是指一个小区的地上总建筑面积与用地面积的比率。对于开发商，容积率决定地价成本在房屋中占的比例；而对于业主，容积率直接涉及到居住的舒适度。在宗地面积一定的情况下，建设项目的容积率越高，建筑物总面积就越大，土地利用率就越高，地价也就越高，土地使用权人应缴纳的国土出让金也就越高。

由于容积率的提高对国有土地使用权的出让价格有着实质性的影响，开发商在较低的容积率的标准下取得国有土地使用权，在开发过程中又通过种种手段提高容积率。容积率的提高，造成国土出让金大量流失，同时也严重地侵犯了业主的权益。实际过程中，我们发现一些规划等部门，在开发过程中借故违规批准提高容积率，事后开发商故意不缴纳国土出让金及建设规费，对该问题的监管流于形式。

开发商作弊的手法主要有：

1.打着送飘台、飘板、入户花园及屋顶阁楼等名誉，在规划审批和监管时打擦边球，变相增加容积率来提高房屋销售单价。

2.将规划中的“架空层”（不计容积率）改做储藏间、车库进行出售，致使超容积率。

3.将规划设计的储藏间、车库室内地面标高抬高，有意保持层高不变，待实际交房后由业主将原室内地面降低，实质上增加了层高。根据中华人民共和国建设部公告第326号《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353——2005）：“第3.0.3条：多层建筑物首层应按其外墙勒脚以上结构外围水平面积计算；…层高在2.20m及以上者应计算全面积；层高不足2.20m者应计算1/2面积”的规定，实际上变相提高了容积率。

4.屋顶阁楼层规划设计时有意不加以利用，实际施工时将通往阁楼层楼面板上预留好楼梯孔洞，阁楼层安装好了门窗等围护结构，实质上是设计加以利用。根据《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353——2005）：“一、第3.0.4条：多层建筑坡屋顶内…，当设计加以利用时净高超过2.10m的部位应计算全面积；净高在1.20m至2.10m的部位应计算1/2面积”的规定，阁楼层要计算容积率；而开发商在规划报批时，没有计算容积率。

针对上述问题，我局下达了审计决定对开发商漏交的国土出让金及建设规费进行了补缴，并建议出台了《关于规范建筑工程建筑面积及容积率的实施细则》，从制度上杜绝该类问题的发生，也使监管部门做到有法可依。

四、密切关注“绿地率”，保障业主权益

绿地率是指居住区用地范围内各类绿地的总和占居住区总用地的百分比。它是衡量居住环境的一个非常重要的硬性指标。

居住区绿地种植植物基本配置要求是：绿地种植应因地制宜，采取以植物群落为主，乔木、灌木和草坪地被植物相结合的多种植物配置形式。明确要求合理确定常绿植物和落叶植物的种植比例。其中，常绿乔木与落叶乔木种植数量的比例应控制在1：3-1：4之间。在绿地中，乔木、灌木的种植比例一般应控制在70%，非林木草坪、地被植物种植面积比例宜控制在30%左右。可现实中普遍存在绿地率不达标的问题，主要表现以下三种形式：

1.开发项目严重占用绿地。开发商在申报规划部门审批的时候，绿地率都是符合标准的。但是在实施过程中，为了经济效益的最大化，往往是存在争地、抢地、占地的行为。

2.房屋建筑底层挤占了绿地。在容积率不变的前提下，开发商为了经济效益的最大化，采取扩大底层建筑面积、减少建筑层数、提高建筑密度等组合拳。而底层建筑物往往是商业价值高的商铺。由于房屋建设密度高或实际建设密度超标，导致绿化无地可搞或绿地缩水。如“某小区”项目，实际房屋建设密度已超过规定指标达到近50%，按此密度建房，当然“无地可绿”。

3.开发商虚报绿地率指标。如“某小区”项目，向园林部门申报绿地率为32%，园林部门验收时绿地率为20%，审计实地测量仅为15%。

由于绿地率属于“公益性”指标，很容易被虚化，也容易被业主忽视。即使被园林绿化管理部门发现，也往往存在以罚代建的现象，更需要审计部门通过实地测量进行量化，对绿地率不达标的项目，责成当地政府督促园林绿化部门对开发商采取措施，严格按规划绿地设计要求进行整改。整改后仍不符合要求的，不予核发建设工程规划竣工验收合格证。在体制机制上防范降低绿地率的风险，切实保障业主的合法权益。（作者单位：抚州市审计局）