资源型县域发展规划执行力评价研究

杨晓慧

“十二五”时期既是重要战略机遇期，也是矛盾凸显期，资源型地区经历了长期的粗放型经济增长方式的发展，环境容量已达到极限，由煤炭经济造成的产业结构畸形、生态破坏、环境污染、资源浪费、耕地塌陷等问题长期困扰着资源型地区居民的生存与发展，这些问题的存在很大程度上是由于经济社会发展规划执行力不足导致的。本文以“综改试点”某典型县域为例，对该县域的产业规划执行情况与山西省经济结构调整政策目标进行对比分析，依据山西省“以煤为基、多元发展”的产业结构调整政策内容，某县“一煤独大”特征突出，长期受粗放型经济发展导向的影响，地方政府对能源利用效率、生态环境保护等方面重视程度明显不足，经历了三个五年规划之后，资源型县域经济结构重型化特征突出的问题尚未得到明显改善，仍然与省级层面的经济结构调整政策存在较大偏差。

一、县域产业规划实施偏差的具体表现

1.产业规划内容制定分析。某县“十一五”规划确定“努力壮大六大优势产业、积极培育新兴产业”的发展目标，其中六大优势产业分别为煤炭产业、焦炭产业、化工产业、冶金产业、建材产业、电力产业，并对主要企业的产能产量指标做出明确规划，而在“积极培育新兴产业”的发展目标方面，较为宏观的提出“重点发展旅游服务、食品加工、文化制品、服装、房地产及以信息、生物、环保为主导的高新技术产业”等内容;该县“十二五”规划提出“做大做强煤炭产业，加速发展铝工业、风电、光伏发电、汽车配件、机械制造、建材、冶金等新的支柱产业，积极培育新型高端产业”的发展目标，着重强调了“加快煤、焦、电、冶、建材等传统产业的改造升级，实现增产增效”;从上述两个五年发展规划内容上看，呈现出“传统产业发展路径明确、新兴产业发展路径模糊”的特征，规划内容不足以对企业转型形成合理引导，尽管国家煤炭行业“十二五”规划中提出了以“减产、整合”为主题的目标，但地方政府仍然希望通过煤炭产量的突破性增加实现经济增长。

2.产业项目投资分析。某县“十五”以及“十一五”时期产业项目投资情况看，存在对能源重工业依赖性强、产业链延伸链条短、新兴产业发展不足等问题。从产业项目选择上看，煤矿改扩建工程、选洗煤项目、机焦项目是产业项目投资重点，尽管在提高煤炭附加值方面做了不少尝试，但这些产业项目投资占经济总量比重较小，对区域经济增长带动能力弱;从产业项目的投资规模及技术含量上看，部分符合产业调整政策目标的产业项目呈现出规模小、技术含量低等特征。“十二五”时期产业项目投资情况较以往相比，产业项目趋于规模扩大化、多样化，更加注重资源的深加工利用以及非煤产业项目的投资，但转型项目之间的产业关联性不强。

3.资源型经济主体变化趋势。资源型地区经济主体的变化趋势是产业规划实施成效的重要反映之一，某县从事于重工业的企业数量呈现出持续增长的状态，尤其是受煤价上涨的影响，2003年到2004年间从事于重工业的企业数量增加达50个。从国家产业结构调整政策要求看，煤炭开采和洗选行业属于落后产能行业，山西省政府在“十二五”发展规划明确指出“加快发展新兴产业和高新技术产业，从严控制一般性传统产业项目，不再布局煤炭、焦炭、冶金、化工、水泥等项目，对现有高耗能、高污染、资源型项目要逐步关停淘汰或搬迁改造”，2011年煤炭开采和洗选企业数量再次呈现出增加趋势，这种发展模式不利于防范资源开发所带来的风险和病态，甚至会加剧城乡矛盾。

4.固定资产投资分析。产业结构调整取决于既定宏观调控政策下的固定资产投资流向，矫正产业结构必须从调整投资入手，以增量投资扩大与存量投资调整为手段，及时而有效的政府调控，能够使得产业结构由不平衡向平衡状态演变。依据《某县统计年鉴》的相关数据计算得出，第一产业占固定资产投资的比重呈现出持续上升趋势，由5.87%增至13.22%，与第二产业相比，所占比重仍然很小;从2006年以来，采矿业成为行业固定资产投资中比重最大的行业，于2011年达到峰值状态，制造业占固定资产投资比重整体上呈现下降趋势，电力、热力供应业投资呈现出一定的波动性，与此相比，文化体育和娱乐业在固定资产投资中的比重较小，由此表明，新兴产业增量投资增长缓慢，传统产业存量投资增长过快，地方政府对市场主体投资行为的调控力度明显不足，出于完成政绩考核目标的需要，甚至可能通过放松监管职责换取更多的企业产值。2004年教育行业投资占固定资产投资比重达到峰值，仅占固定资产投的比重为4.22%，之后处于下降趋势，科学研究投资状况也不容乐观，多数年份出现投资为零的情况。从突破路径依赖的角度看，主要是通过技术创新打破原来的发展机制，资源红利使得资源型企业形成了认知性锁定。

二、基于经济指标的评价

县域发展规划中确定了经济发展、社会发展、资源环境等目标，并以相关指标量化其发展目标，本文运用规划完成程度评价法，将计划指标与完成指标进行对比，对县域发展规划执行力进行客观评价;着重选取“十一五”时期以及“十二五”时期的前两年时间的数据;为了便于观察指标计划完成程度的分布特征，将执行偏差分为五个区间:10%以内、10%-20%、20%-30%，30%-50%和50%以上，以便对指标完成程度作进一步的分析和比较研究。

1.“十一五”规划主要经济社会指标执行情况分析。从某县“十一五”规划目标执行情况看，GDP年均增长率、固定资产投资年均增长率、城镇基本社会保险覆盖率、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、森林覆盖率、万元GDP综合能耗下降等指标均未达到计划指标值，其中，GDP年均增长率仍高达12.76%，高于山西省整体的增长目标，固定资产投资年均增长率执行偏落在30-50%之间，尽管未实现51.1%的计划目标，也已高达29.55%，高于山西省固定资产投资增长率的平均水平，其他五项未完成指标主要集中在社会民生、资源环境等方面，且执行偏差较大;财政收入、第三产业增加值占GDP比重、新型农村合作医疗覆盖率等超出计划指标值，其中，财政收入指标执行偏差落在50%以上区间内。

2.2011-2012年主要经济社会指标执行情况分析。从某县2011年执行情况看，主要经济指标均得以完成，执行偏差区间较为理想，但GDP增长率高于山西省整体水平;从某县2012年执行情况看，GDP增长率、固定资产投资、财政收入等指标均未完成，执行偏差均为负值，固定资产投资和财政收入等指标执行偏差幅度较大。某县由经济增长引发的生态环境代价问题尤为突出，主要污染物排放量能够完成上级政府下达的指标任务，但境内主要河道为劣Ⅴ类水质，处于重度污染状态，2011年环境空气质量二级以上天数达到358天，其中一级天数实现142天，2012年二级以上天数达360天，其中一级以上天数达146天，与“十一五”时期相比，空气质量尽管有明显改善，但产业规划实施偏差仍将在较长时间内对区域资源环境的改善形成约束。

3.县域发展规划中主要指标执行偏差的根源。县域发展规划各项指标不能达到预期效果，与规划本身存在的缺陷有关，年度决策目标与五年发展规划决策目标存在较大差异，规划中对指标的预测相对偏高，将某县与山西省“十二五”规划的决策目标相比，上表中各项指标均高于省级政府的决策目标，以GDP增长率为例，某县规划中确定了24.6%的年均GDP增长率，高于山西省13%的增长目标，远高于国家年均增长7%的增长目标，由此表明基层地方政府仍然锁定在“加快发展”的轨道上，经济增长速度决定着经济发展所付出的环境代价的大小，决定着资源消耗和废弃物的排放强度和规模，过高过快的经济增长速度将持续以过度消耗矿产资源为代价，与此同时，资源浪费和环境恶化又将抵消经济增长的大部分成果;在GDP为导向的政绩考核机制改革不完善的情况下，地方政府重视GDP增长率和财政收入等指标的完成情况，社会民生和资源环境等方面指标完成不足，随着政府目标责任考核指标的调整和改进，环境治理方面仍然表现为显性的空气污染得到一定程度的整治，但隐性的生态破坏还持续被忽视。

三、基于非经济指标的评价

1.县域发展规划执行力测评指标体系及权重确定。为了全面分析县域发展规划执行力的影响因素，本文结合已有的政府执行力的静态执行要素及动态执行过程的指标体系构建了县域发展规划执行力测评指标体系。权重系数运用专家评定法来确定，通过咨询专家、学者以及政府官员，对各项指标的重要程度进行判断打分，采用算术平均进行归一化处理。

2.县域发展规划执行力的计算结果分析。本次调查问卷共发放102份，收回94份，有效问卷83份，从信度检验和效度检验两个方面对问卷结果的真实和有效性进行分析，利用SPSS统计软件对其进行信度分析，分析结果表明测评体系系数为0.861，依靠内行和专家推断得到内容效度为0.8，将问卷调查中获得的评价信息进行了定量处理，转化为指标数据，根据相关公式可得县域发展规划执行力的得分为3.23，规划认知与支持力、规划保障力、组织沟通与协同力、过程控制力、实施效果力的得分依次为 3.31、3.29、3.50、2.99、3.11，其中，过程控制力评价得分最低，执行力不足很大程度上受到过程控制力的制约，一方面缺乏科学有效的管理方式，规划目标执行进度得不到有效控制，经济增长和财政收入等指标超额完成，而社会民生和资源环境等方面的指标却完成不足;另一方面由于政府官员对规划执行过程深入调查的力度不够，不能及时发现、研究和解决问题。

在规划认知与支持力中，对本地发展规划的了解程度评价得分较低，即地方政府工作人员对本地县域发展规划了解程度不高;在规划保障力中，资金保障指标权重最高，但评价得分最低，财力不足成为制约县域发展规划实施的重要障碍因素;在组织沟通与协同力中，与居民的信息沟通与合作程度评价得分较低，表明公众仍未成为县域发展规划执行的重要参与主体;在过程控制力中，评价得分最低的是重大项目的动态跟踪调整机制的存在情况，地方政府习惯以行政力量推动重大项目的落实，在动态跟踪调整机制存在不足的情况下，这些项目会陷入搁置、落空等状态;在实施效果力中，规划执行产生的社会效益度评价得分最低，持续的掠夺性资源开采方式使得区域生态环境不断遭到破坏，不符合区域长远发展要求。

四、提高县域发展规划执行力的策略分析

1.推动权力配置机制改革。在县级政府的治理结构中，政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权过于集中，权力监督处于真空状态，为既得利益群体巩固和强化现有的发展路径以寻租方式换取利益收益提供了可能，通过权力配置机制改革，将决策权、执行权、监督权进行三权分设，将地方政府执行个体的自身利益驱动约束在一定的范围内，避免因利益驱动影响或者扭曲规划的原本意图。

2.加强政府职能转变。产业规划实施过程中，地方政府采用税收优惠、土地政策、补贴等方式提供优惠政策吸引大型投资项目落地，使得部分企业更加看重投资项目以外获得的资源，造成企业投资行为异化，最终导致稀缺资源受到错误配置，因此，需要加快政府职能转变，强化政府在市场预测、经济技术信息、咨询指导服务、保护资源环境等方面的服务职能，处理好政府与市场的关系，厘清政府与市场的边界，减少对市场主体的微观经济活动的干预，处理好无为而治与适时而动的关系。

3.促进干部考核机制改革。在“委托—代理关系”型的治理结构下，地方政府缺乏自身的利益基础与独立权力，在体制内进行发展路径改革的积极性与主动性不强，现行干部考核制度仍注重强调所辖地区的经济发展成就，由于政治任期有限，地方政府官员为了在晋升博弈中取胜，个人偏好与效用目标最大化得到扩张，无法处理好规划实施中的阶段性和长期性之间的关系，也成为主要领导更换导致依托行政力量推动的产业项目投资衔接不上的根源。通过干部考核机制改革，增强地方政府官员突破现有发展路径的积极性，使得规划实施不受政府换届以及领导人变更的影响，把科学的区域发展规划贯彻到底，满足区域可持续发展的需要。

4.强化规划实施过程监管机制。在以往的产业规划实施中，资源型地区财政收入收入上缴比例过大，上级政府一方面并未制定出规范的财税体制改革配套措施，导致基层地方政府公共服务性投资不到位，另一方面重视对县域发展规划制定方面提出要求，而对其执行过程监督乏力;从上级政府层面讲，应真正将现行的财税体制改革落实到位，为县域发展规划实施提供财力保障，加强对规划实施的进度检查，帮助地方政府对规划实施中的不确定因素进行监测、预警和分析。

5.规范决策层和执行层行为。从地方政府决策者层面讲，在社会公众很难参与规划编制和论证的情况下，应坚持长远利益、群众利益至上等原则，制定符合当地发展水平的发展指标，GDP增长率的确定应该以注重结构优化以及生态环境保护为前提。在规划目标明确的情况下，敢于触动政府本身、各部门和各阶层的利益，对已经形成的经济关系和利益格局进行调整，走出线性、存量的思维定势，向非线性、增量的思维高度探索，通过相关政策和管理手段，适当控制资源的开发行为，加强对规划实施情况的评估分析，形成评估性结果报告。从地方政府执行个体层面讲，提高自身对发展规划的认识能力，深刻了解规划内容才能保障规划得到有效执行，同时加强与居民群众的沟通与合作，把群众需求反应给地方政府决策层，将群众力量转化为规划执行的重要力量，畅通公众的意见表达渠道，使本地居民真正成为规划实施的监督主体，逐步改变以往群众力量与规划执行脱节的困境。

中央以及省政府的政策都要通过县(区)、乡级政府传达给基层群众，研究县域发展规划执行力显得尤为重要。从县域发展规划主要社会指标的执行情况看，实际指标与规划目标存在偏离，本文构建了县域发展规划执行力测评指标体系，对发展规划的影响因素进行分析，但测评指标体系设计存在一定的局限性，仍需在以后的研究中加以完善。本文通过对资源型县域发展规划执行力作出全面评价，为基层地方政府实现经济、社会、环境可持续发展提供可行的理论层面的策略和建议。

[1]聂华林，高新才.区域发展战略学[M].北京:中国社会科学出版社，2006.

[2]胡铁雯，顾海兵.国民经济社会规划的指标选择与执行情况比较研究[J].价格理论与实践，2012，(7).

[3]任保平，钞小静，魏婕.中国经济增长质量报告(2012)[M].北京:中国经济出版社，2012.

[4]徐权，李龑.基于AHP法的区域综合规划执行力评估研究[J].上海管理科学，2007，(4).

[5]刘雪明，廖东岚.地方政府政策执行力评价体制的运用分析[J].西北工业大学学报，2012，(4).

[6]迟福林.优化权力结构推动政府职能转变实质性突破[J].行政管理改革，2013，(4).

[7]马斌.政府间权力关系:权力配置与地方治理[M].杭州:浙江大学出版社，2009.

[8]颜蕾.产业结构调整中的政府投资行为[J].改革，2005，(10).