论取消农业税后的乡村治理

吴延楠

一、农业税及取消农业税的意义

1.农业税含义及历史背景。农业税是国对从农业生产中获得收益的单位或个人所缴纳的税种。我国从春秋时期的鲁国就开始征收农业税，历史较为悠久，在西方国家农业税俗称土地税或者地租税，而我国则更多地称之为田赋。在我国的封建社会时期，农民构成社会成员的主体，农业则是最主要的生产部门。所以，农业税便成为国家主要税收，收入的主要来源。与我国不同的是，西方资本主义国家由于工商业的高度发展，农业税只是一种财政收入的辅助手段而非主体税收。中华人民共和国成立后，我国逐渐建立和完善了具有中国特色的农业税收制度。我国在1958年召开的第一届人大常委会上颁布了我国第一部农业税条例并实施到2006年农业税被全面取消。

我国是一个传统的农业大国，执政者采取了不同的措施来减轻过重的农民负担，相继出现了诸如“两税法”“一条鞭法”等措施进行改革，这些政策在其特定的历史时期也出现了文景之治、贞观盛世等局面。但是，由于封建的生产关系，执政者始终没有真正的减轻，提高农民的生活水平。

2.取消农业税的定义、原因、意义。取消农业税，主要是指对农民在生产环节的税费进行免除，只征收进入流通环节和消费环节的农产品的税费的一种政策。

2005年的《政府工作报告》中决定，从2006年起将在全国范围内取消农业税。随后，在召开的人大常委会会议高票通过了决定。国家邮政局为了庆祝及纪念废止《农业税条例》这一惠农措施，于2006年初发行了一枚名为《全面取消农业税》的80分纪念邮票。这都意味着，在我国有着近两千多年历史的传统税收的结束。作为政府解决“三农”问题的重要举措，免征农业税不仅减少了农民的负担，增加了农民的公民权利，而且也体现了我国近年来一直强调的公平原则和全面建设小康社会的发展目标。

那么，国家为什么要免征农业税呢?

第一，农民负担过重。我国是一个传统的农业大国，有着长时间缴纳税费的历史，并且这些税费一直都是社会统治阶级维护其统治的财政来源。新中国成立后，为了能够迅速改变贫困落后的面貌，发展国民经济，政府制定了一系列政策措施，使农业支持工业的发展。随着我国经济的快速发展，虽然综合国力的得以提升，但是农业、农村、农民问题一直是我国经济社会发展的薄弱环节，农民的负担仍然很大。所以，取消农业税不仅关系着农民和农业的发展，更关系到整个社会的发展与安定。

第二，我国经济实力逐步增强，国家综合国力不断壮大，国际地位得到巩固提高。通过三十多年来的改革开放，我国在诸多领域取得了重大可喜的进步和成果。改革开放不仅提高了我国的国家地位，增强了综合国力，解放发展了农村生产力，还提高了人民尤其是农民的生活水平。特别是近年来国家政策向农村倾斜，国家财政对“三农”问题的支持，造福了广大的农民。

3.全面取消农业税具有深远而重大的意义和影响。

第一，减轻了农民负担，大幅度的提高农民收入，充分调动了农民的生产积极性。我国一直以来就是一个人口大国，特别是当前我国农民基数较大，农民收入水平总体偏低。我国在多方面采取政策措施来减轻农民负担，特别是对于纯务农农民家庭和耕地面积比较多的家庭，中央采取了粮食直补等措施，让农民切实感受到实惠。据我国相关部门的不完全统计，我国免除了近1300多亿元的税费，大大提高了农民自主种地的积极性。

第二，公共财政能够真正惠及农村，充分保护了农民的权益。新中国成立以来，我国优先恢复和发展城市经济，对城市的公共服务和基础设施建设投入较多。因此，农村的公共服务的资金也只能依靠自身缴纳的税费来维持。取消了农业税后，以教育经费为例，各地学校的公共经费都纳入了政府的预算。这充分保证了农民的权益，并使公共财政落入实处，真正惠及农民，促进城乡协调发展，共创社会和谐。

第三，我国农产品的竞争能力得到提高，推动了农业不断发展。取消农业税后，农民能够把剩余下来的资金运用到农田的增收上，加大科技投入，聘请专家进行指导，提高农产品的竞争能力。同时，取消税收后也提高了农民对种地的热情，抓住国家的惠农机遇提高土地的利用率，推动农业生产的进一步发展。第四，有利于摆脱干部与群众之间的尴尬，改善其关系，减少矛盾。取消农业税前，因为乡村干部一直以收取税费为主要目的，部分农户因种种原因不缴纳，这就无法避免村干部为了完成上级而与村民发生矛盾。取消农业税后，曾经因收费问题引起的干部与群众关系紧张得到了缓解。村干部可以有更多的时间和精力来为村民办实事，促进农村生活的稳定和谐发展。

第五，推动了我国基层组织政权的进一步改革。取消农业税后，由于财政问题以上级预算的形式拨款得以解决，基层组织便可通过精简人员，逐步提高干部的素质能力，规范基层行政人员行政行为，这对我国的政治体制改革具有深远的影响和积极的作用。

二、取消农业税后乡村治理的现状

取消农业税后，农民的负担得到缓解，农民从沉重的税费负担中得到解放，村干部也从繁冗的事务中解脱出来，实现了由以往收取税费为主向为农民提供公共服务、公益等方面的转变。村干部利用国家的政策措施充分调动农民各方面的生产积极性，提高土地利用率，缓和了干部与群众之间的关系。但是对于我们现阶段的农村发展状况，我们需要正视出现的乡村治理问题，以推动乡村治理良性发展。

我国是传统的农业大国，不管是从历史还是现实角度来说，我国一直是基层权利组织掌握着绝大部分资源并在发展程度方面起决定作用，也就是说基层政权主导着农村社会格局。在缴纳“皇粮国税”的时期，基层权利组织包揽了一切，对乡镇中的事务全权负责。在我国取消农业税后，虽然乡镇政府的职权得到了限制，但也其他问题凸显出来。

1.取消农业税后的农村基础建设与财政不足之间矛盾加深。取消农业税之前，基层政权的财政来源主要是税收，特别是对于一些经济较为落后的地区，对于税收的依赖程度更大。在过去，基层政府可以通过税收以后的自留费用来维持基础设施建设和保证各种公益事业的有序运行。而取消农业税后，从结果看，我国农民的负担确实得到缓解，但是，取消农业税之后政府是按照一级政府一级财政一级预算的形式进行拨款，这就使得乡镇增收渠道变窄收入不断减少。国家现阶段推出的一系列如养老、低保等政策又必须落到实处，因此，财政收入有可能无法保证乡村政府的正常运转，加大了县乡财政的压力与农民紧密相关的农田基本建设、乡村道路、教育医疗等公益事业也无法保证顺利推行。

2.取消农业税后基层政权职能落实不到位。取消农业税后，部分村干部无法适应角色的转变，特别是由过去的“税收者”向国家要求的素质型、服务型、给予型的转变，甚至有些干部认为他们缺失了对农民管理的权利。以前农民都是要求着村干部办事，干部为了顺利收取税收都比较积极，取消农业税后，干部基本抱有一种不作为的姿态，更多的干部认为，在经济上没有得到应有的报酬，村里工作展开时没有了税收的约束对农民的工作很难开展，在政治上觉得升迁无望等各种因素大大降低了基层干部的积极性，影响到干部队伍的稳定。为了获得财政资金来源，乡村政府对征地、开发等方面越发的重视，在计划生育方面对有一定经济基础的群众也采取睁只眼闭只眼的态度都体现了乡村政府的社会管理职能得到了削弱。国家提倡向服务型政府转变，由于资金不足，农村基础设施建设落实不到位，乡镇政府的公共服务职能的转变也遇到了难处。个别干部面对群众时答应会尽快办好公益事业却因缺乏资金而食言，长期下来，干部不仅很难面对群众，做通群众工作，而且还会在群众中失去信任和威信。

3.取消农业税后农民对土地需求不断增加。在取消农业税前，由于税费任务负担过重，很多农民认为种田效益差而选择外出打工，导致很多土地闲置，土地矛盾没有凸显出来，同时乡镇政府为了能保证税收把这些闲散的土地承包给一些种植或者无地少地的村民等。现在由于近年来国家出台的一系列关于“三农”问题的政策，特别是取消农业税让更多的农民尝到了种地的甜头，纷纷选择要回原有土地，而已经获得土地的农户又不愿意再次让出，村干部又难以调解，这就产生了农户与承包者和村集体及农户之间的矛盾。很多地方都出现了一种减人不减地，增人又要地的新情况，矛盾更加凸显。从前修路水利占地，由于可以减少税费，农民还是比较愿意接受，现在因为可以得到国家的公益占地补贴，这就使得很多农民要求获得赔偿。近年来，城市化步伐在不断加快，开发新区等都需要征收土地，土地的价值猛增，在这个问题上，村干部希望卖地可以增加集体收入，农户则更多的是占用一些地来获得更多的补偿等，村集体与农户之间矛盾不断加深。

4.取消农业税后的农村债务化解困难。在取消农业税前由于农民种田没有积极性而选择外出打工，造成了一些弃田的税费没有上缴，乡村政府为了完成上级规定的任务不得不去垫付。其次，在实际的收税中，许多农民一直在拖欠税费，现在国家明文规定暂停向农民催收改革前税费尾欠，这也就使得亏空的部分只能由政府承担。再次，许多农村、乡镇为了更好的促进本地区的发展，给农民带来实惠，大力兴办农田水利、发展公益事业，保障农民基本生活等向外借债，形成了乡镇政府负债的情况。取消农业税后，由于政府减少了财政的来源，国家有明文规定不能向农民催缴之前的欠款，导致这些乡镇偿还债务的能力大大减弱，如果化解债务仅依靠乡镇政府自身的能力具有很大难度。

5.取消农业税后面对社会危机乡镇政府无法采取有效措施积极应对。我国处于一个高度全球化的时代，正步入一个高风险的社会。2004年，我国多个省市相继发生了禽流感疫情，与非典在人群密集的地方传播较快的特点不同，禽流感的疫情大多发生在我国的广大农村地区，这些疫情风险也直接可以考验着我国的乡村组织政权应对这些危机的能力。2004年我国部分省市已经开始实施税费改革，税费改革为了保证预算资金，精简政府人员，使许多村镇组织合并。但是，就应对禽流感危机时却暴露了一个直接而现实问题:乡镇组织不积极化解危机反而出现一种消极的态度。这次禽流感中，需要农户每天向村委会报告疫情情况，但是，由于各村合并，人员精简，如果每个农户都向村里汇报，那么村委会每天的事务无法正常完成，如果仅通过电话又无法获得真实的情况。在这次禽流感的疫情中，各级政府都非常重视，乡镇级政府为了完成上级的任务，只好采取“上有对策下有政策”的办法。

三、解决的对策

农业税的取消，给了我们一种正确的期许和方向，它一旦成为一种结果，将注定成为一个新的起点和开始。然而，每一项政策后，都需要有千丝万缕的制度保障。为解决取消农业税后的诸多问题，应对取消农业税后出现的新情况，国家政策做了调整，以科学发展观为指导，采取相应对策，积极加以解决。

1.大力发展农村集体经济。解决农村现存问题，最重要的就是使村集体不断增收。重构农村公共产品的供给、对基础设施进行建设和改善都需要村集体的力量。乡镇政府在村集体创收过程中应发挥其积极作用，利用多种手段努力拓宽财政收入增收渠道，改呗其因缺乏资金带来的窘迫现状。同时，根据我国农村问题采取的一系列优惠措施，抓住机遇，加大对农业的科技投入，重视对农田水利、乡村道路等设施的建设，把实惠真正落实到农民头上。各地乡镇也可以利用现代社会的优势条件，因地制宜、因村制宜的发展具有当地特色的经济发展方式，逐步建立一个具有地方特色的增收渠道。如革命老区可以发展红色旅游经济，地处优美的自然景区中可以把旅游与当地特产相结合，在提高旅游收益的同时，还可以提高农民经济，增强乡村财政能力。

2.逐步完善政府职能，进一步深化基层组织改革。完善政府职责，首先要转变乡镇村干部的思想。村干部应该深刻认识到国家采取诸多惠农措施的目的是为了让农民过上好日子，共同富裕，一起步入小康社会。其次，推动了我国基层组织政权的进一步改革。适当精简村干部，减轻农村负担，加强对乡镇干部队伍的知识培训，提高干部素质，同时，实行竞争上岗，重用一些有胆识、有能力、有水平能为群众谋福利的年轻干部，逐步完善基层组织政权的建设。最后，要进一步深化财政体制改革，确保教育经费，国家养老、低保，干部工资报酬等支出有足额预算，保证基层组织的正常运转。

3.完善土地流转制度，健全土地管理体制。随着改革开放的不断深入，健全规范农村土地管理制度就显得尤为重要，这不仅保障了农民的土地承包责任权也有利于妥善解决土地纠纷。土地是农民生存之本土地问题我国政府高度重视，在坚持基本土地制度的前提下，政府又颁布了土地流转制度来适应现阶段的土地问题，保障农民权益，调动其积极性。与此同时，村集体也应理顺土地承包关系，依法妥善处理农民之间的土地问题，特别是在二次转包、出租等问题上，依据国家政策规定，签订土地承包合同，规范土地承包行为，稳步实现土地流转制度改革。

4.多种途径共同创收，积极化解乡村债务。对于税费问题引起的乡村债务问题，由于成因复杂，我们应充分调动各个方面的积极因素，通过多种途径消化农村的债务，缓解乡镇财政困难。首先，由于国家暂停对拖欠税费的催收，乡村债务也无法及时化解，中央政府应给予基层组织政权一些政策和财力的支持。其次，乡镇政府本身也努力通过其他创收途径，开源节流，努力发展经济来缓解财政困难，积极地消化自身债务。再次，加大对义务教育的投入，加强宣传，提高农民自身的纳税意识，使有能力的农民能够自觉缴纳欠款。

5.不断改革创新，加快社会主义新农村建设。三农问题，是关乎我国根基的重大问题，基层组织的管理是我国实行新农村建设的的有力保障。基层组织政权加快新农村建设除以上方面外还应从以下几方面努力:一，重视教育。乡镇政府应普及和巩固农村九年义务教育，以提高农民的素质，为新农村建设提供智力支持，同时加快农村文化和社会保障工作，不断提高农民的生活水平。二，坚持改革开放，规范市场秩序，实施政策向农民倾斜。农民增产不增收的状况一直得到很多方面的关注，在市场经济体制下，政府的政策支持将对农民收入的提高有重大影响。三，加快农村城镇化步伐，合理配置资源，构建城乡一元化的税收体制。我国近年来城市化步伐在不断加快，但是资源配置方面仍向城市倾斜，仅仅依靠取消农业税依旧无法改变我国长期以来形成的格局。所以，实现城乡共同发展对我国的新农村建设意义重大。

全面取消农业税对于我国新农村建设具有重大意义，它不仅仅减轻了农民负担，缩小了城乡差距，而且也显现了我国政府对于三农问题的重视程度，这是我国在构建和谐社会主义社会，推进全面建设小康社会的重大成果。但是我们在看到成就的同时也应注意到存在的问题，特别是这些问题对于我国乡镇治理的影响，正视取消农业税后的乡村治理危机，坚持改革开放，不断解放和发展生产力，加大对义务教育的投入，深化乡镇机构改革，完善政府间的财政关系，使农村经济社会全面进步，以推动乡村治理的良性发展。

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