宿州市土地流转问题分析

2014-04-10宋亮，肖良

宿州学院学报 2014年12期

关键词：宿州市宿州农村土地

宋亮，肖良

宿州学院经济管理学院,安徽宿州,23400

宿州市土地流转问题分析

宋亮，肖良

宿州学院经济管理学院,安徽宿州,23400

宿州市土地流转进程逐年加快，流转形式日趋多样化，流转主体更加多元化，对土地流转的管理更加规范。但是，在当前宿州市土地流转中也存在随意性较高，流转规模小、时间短，土地流转价格不断走高，土地流转信息不畅、沟通机制不健全，流转土地非农化情况严重等问题。针对上述问题，并结合宿州市土地流转的现状，提出了如下建议：政府要通过政策引导、创新流转经营主体和搭建服务平台的方式，促进宿州市土地流转更加健康和合理。

宿州市；土地流转；流转形式；流转主体

作为国家现代农业示范区，宿州市采取了一系列措施推进农村土地经营权的健康流转[1-3]。为促进宿州市土地流转有序健康发展，对宿州市土地流转问题进行了分析，并提出了相关建议。

1 宿州市土地流转的特征

宿州市土地流转始于上世纪90年代中期，截至2012年底，宿州市共流转农村土地面积7.098万公顷。截至2013年第三个季度全市农村土地流转已达到9.447万公顷，其中转包2.982万公顷、出租2.546万公顷、互换0.764万公顷、转让2 693公顷、股份合作2 080公顷、其他形式为3 273公顷[4]。宿州市整体上土地流转的趋势是健康、有序，并且显示出下述几个特征。

(1)进程不断加快。随着农民在外务工人员增加，土地收入在农民收入中的比重变少，土地对农民生存的保障作用在下降，导致农村土地流转进程不断加快。2012年底，宿州市3.5公顷以上规模流转的土地计5.152万公顷，宿州市整个农村土地流转速度不断提高。

(2)形式更加多样化。宿州市土地流转形式主要有出租、互换转让、转包、土地托管和股份合作等形式[5]。2012年转包、出租、互换和转让在整个土地流转面积中的比重分别为42%、35.9%、10.8%和3.8%；同时一些新型的土地流转形式也开始出现，并且发展迅速，如股份制合作和土地托管分别占整个土地流转面积的4.6%和2.9%[6]。

(3)主体日益多元化。宿州市在土地流转进程中不仅出现了传统的农民之间的流转，同时一些新型的流转主体也不断涌现，如专业大户、农业企业、农业合作社、产业联合体和家庭农场等，并且这些新型流转主体的土地流转面积所占的比重不断增加，已经占土地流转总面积的50%以上[7]。

(4)管理逐渐走向规范化。截至2013年底，宿州市四县一区都建立了农村专门的土地承包仲裁委员会和土地流转服务中心。八成的乡镇都拥有了土地纠纷调解庭和土地流转分中心等职能机构。超过六成的村委成立了土地纠纷调解小组和土地流转服务站。到2013年底，宿州市签订流转合同7.1万份，增加了65.7%。签订流转合同面积3.3万公顷,增加了97.7%。从总体上来看，整个宿州市的土地流转正逐步走上规范化的道路。

2 宿州市农村土地流转中存在的问题

总体上看，宿州市土地流转正趋于规范和合理，但是也存在一些问题，主要体现在以下方面。

(1)土地流转的随意性。从总体上看，虽然宿州市土地流转规范性越来越强，但是还存在很多土地流转随意的问题。流转时没有通过村组同意、乡镇备案，使政府难以掌握土地变化情况，容易产生纠纷，如灵璧县和泗县的合同备案率只有3成。只有提高土地流转的规范性才能有力地维护农民的合法权益，提高群众土地流转的积极性。

(2)流转土地规模小、流转期短。宿州市土地流转规模较小，平均每个用于农业耕种用地的流入户的接受土地面积只有0.364公顷，这不利于规模化经营，很难实施机械化作业。而且平均流转期不超过3年，流转期较短，会使流入农户对土地进行掠夺性经营，给土地的长期肥力带来危害。

(3)土地流转价格不断走高。在中国实施农村税费改革之前，粮食价格比较低，农村的土地流转一般采用的是无偿让别人代种，由对方交付各种赋税，一般流转都是免费的。随着改革的加深和国家惠农政策的实施，土地的经营效益在不断提高。近年来，宿州市土地流转价格在快速提高。租金由五年前的500元/667 m2元左右，迅速提高到当前普遍超过1 000/667 m2元，并且还具有继续提高的趋势，导致流转企业利润空间变小或无利可图。

(4)机制不健全，各级土地流转信息不畅。在土地流转过程中服务部门的职能缺失。很多农民有土地流转的意愿，但是缺乏有效信息，对土地价格缺少评估的资料和能力，同时也没有相应咨询的渠道。在此种情况下，流转双方都很难互相沟通信息，最终会致使土地流转无法实现。

(5) 土地流转中土地非粮化趋势明显。由于流转价格较高，很多流转入土地方进行粮食种植很难盈利，所以导致土地流转的非粮化严重。据调查显示，规模流转的土地种粮的比重还没有达到三成，而流入企业的土地种粮的比重更是低于一成[8]。

产生以上问题的原因主要表现在以下三个方面：

(1)宣传不到位。走访调查显示，很多农民不知道在土地经营权流转之后还需要在乡镇政府进行备案。而是否在政府部门进行经营权的登记，是判定土地流转是否合法的最重要依据。当出现土地流转纠纷时，土地流转备案也是有据可依，依法解决的关键。加大宣传力度，使农民意识到备案登记的重要性，说明备案是解决农民土地流转纠纷的重要工作之一。

(2)农民观念问题。农民是土地流转的直接受益者，对于很多在外经商、务工的农民来说，通过土地流转可以增加土地收益，降低经营成本。虽然土地在其家庭收入中占有比例很小，但是传统的土地依赖观念，农民非常珍视手中的土地,把土地作为失业保险。农民担心土地经营权的流转导致实际所有权的丧失，即使在土地流转中也尽量选择短期契约，从而造成土地流转规模小、流转期短的问题。

(3)土地评估机制缺乏。当前，宿州市并没有专业的土地评价机制，这就使流出方和流入方都不能准确地把握流转价格。对于流出方来说，价格过低会影响其流转积极性；对于流入方来说，价格过高又使其很难负担流转成本。土地评估机制的缺乏会阻碍宿州市土地流转的顺利进行。

3 促进宿州市农村土地流转的建议

根据上述分析，并结合当前宿州市土地流转的总体状况，政府应采取以下措施，推动农用土地健康和规范流转。

(1) 出台相关政策，促进农民在土地流转过程有政策可依。第一，宿州市要统一制定县区、乡镇、村土地流转和仲裁机构的工作职责；统一制定土地流转和仲裁制度；统一制定土地流转程序；统一制定土地流转规范的合同文本。文件的出台，可以使全市土地流转政策体系得到进一步完善，流转工作迈上一个新台阶。第二，加强法律政策的宣传引导。各级政府要采用多样化的宣传手段，包括宣传车、宣传资料、广播、电视等形式，把最新的关于土地流转的相关法律和政策宣传到村到户。其中，对农村基层干部的培训是重中之重，最好能采用培训班的形式进行专题培训。第三，开展农民职业技术培训。通过培训，提高农民的职业技能，促进农村劳动力有序转移，调动广大农民流转土地的积极性。

(2)创新农业经营主体，实现流转的多元化。第一，促进土地向专业大户、种田能手与家庭农场等专业农业经营主体流转。同时，政府可以选派专业人才针对专业大户、种田能手和家庭农场提供集中的服务和指导。第二，积极促进“合作社+基地+农户”的模式建设，通过专业合作社推动土地的流转。专业合作社对农民的土地进行统一规划、管理，从而能够使农业经营更有效率，而且也更容易走特色农业发展之路。第三，鼓励农业企业参与流转。农业企业一般都参与到农业产业链的高价值加工环节，获得比农业生产更高的经济效益。通过农业企业促进土地流转，能够让农户参与到农业产业链的深加工阶段，使农户得到更好的经济效益。第四，依托主导产业推动流转。宿州市可以依托当前的农业基地建设，在土地流转中围绕农业基地的主导产业进行规模化流转，从而使农业产业的竞争力增强。

(3)搭建服务平台，为农民土地流转做好服务。第一，继续加强土地流转的服务工作。特别是要强化土地流动服务中心的功能和村级的行政功能，通过组织保障和沟通协调使农村土地流转有序，降低纠纷和矛盾。第二，继续强化对农村土地承包权的确认和登记工作。随着土地的责权被确定，土地要素的流转更加有据可依，从而能够优化生产要素的组合方式。第三，及时指导土地流转行为。

政府需要建立规模经营主体准入制度，通过对规模经营主体的审核，使那些经营能力强、技术先进和资金实力较大的经营主体能够优先经营土地。第四，逐步建立土地流转风险保障机制。为预防、控制和处置农村土地流转风险，可建立农村土地流转风险基金。

[1]杨雪，许健.全市现代农业“两区”建设推进会召开[N].拂晓报，2012-05-04(01)

[2]宿州市农村土地流转市场建设工程实施方案[EB/OL].(2012-09-19)[2014-08-12].http://www.lbqyfw.com/newsshow.asp?id=1337

[3]孙林,何兰生.现代农业建设的探路前锋[N].农民日报，2013-10-14(01)

[4]宿州市三季度全市农村土地流转已达到141.71万亩[EB/OL].(2013-11-28) [2014-07-19].http://sz.ahhouse.com/html/2013-11-28/1091717.html

[5]陈云玲,陈东旭,黄青燕.宿州市农村土地流转存在的问题与对策探析[J],安徽农业科学，2009,37(4):1808-1810

[6]王庆全.宿州市农村土地流转情况调研与分析[J].安徽农业科学，2013,41(36):14117-14118

[7]李金金.宿州打造“产业联合体”为现代农业发展探路[EB/OL].(2012-10-12)[2014-08-12].http://www.ah.gov.cn 安徽人民政府网

[8]张冬云.妥善处理六个关系促进土地理性流转[N].农业日报，2014-07-30(03)

(责任编辑：周博)

2014-10-14

安徽高校人文社会科学重点研究基地皖北城乡一体化研究中心招标项目：“皖北城乡关系发展现状研究”(SK2014A119)；宿州学院皖北城乡一体化研究中心一般项目：“土地流转理论与宿州实践研究”(2013yyb32)。