绍兴土地信托流转的运行机制、实施困境与发展策略

张健涛

（浙江财经大学工商管理学院，浙江·杭州 310018）

随着城镇化发展加快，农村劳动力不断向第二、第三产业转移，农村居民非农收入比重不断提高，对土地的依赖性和耕种意愿大为减弱[1]。劳动力的转移和收入结构来源的改变，导致农村出现了“有地无力开发”和“有力无地开发”的困境。绍兴土地信托流转模式的出现，为提高土地流转效率、缓解抛荒问题提供了新途径。但随着土地流转市场化发展加速，土地经营者对资本需求日益迫切，绍兴土地信托流转需要新的发展策略。

1 绍兴土地信托流转的运行机制

土地信托流转作为一种用益物权的信托，是在集体所有制度下坚持农地用途和承包经营权不变，委托人将农地使用权作为信托财产，委托给受托人进行经营管理，获得的收益归受益人所有的一种土地流转方式[2]。

1.1 运行机制

在绍兴模式中，以农民作为委托人和受益人，土地信托服务中心作为受托人建立信托关系。在此过程中，农民按照依法、自愿、有偿的原则，将承包土地的使用权交给由农办、土管、农业局等有关部门一起成立的“土地信托中心”。农民通过“入土地股分红”形式委托“土地信托中心”来经营自己土地的使用权[3]。“土地信托中心”在其中充当中介机构，通过网络、报纸、广播等渠道发布土地流转信息。按照信息反馈结果，对土地使用权的出让方和受让方之间进行撮合并协调相关事宜。在协调一致后，双方签订土地使用权承包合同。

绍兴模式运行机制的核心环节是“土地信托服务中心”，其作用类似于“中介机构”，有效撮合了土地供求之间的关系。该机构拥有四项基本职能：

（1）供求登记，信息咨询。要求在土地流转之前对相关地块进行登记、汇集，将可流传土地的详细情况记录在案，以备接受土地供求双方的咨询和查阅。

（2）发布信息，推介项目。利用网络、报纸、广播、电视等媒介，以多种渠道和形式对外发布可流转土地信息，并及时推介可开发项目。

（3）中介协调，指导鉴证。按照流转双方的意愿，协调双方的要求。在协商一致的基础上，为双方订立合同并办理合同鉴证手续。

（4）跟踪服务，处理纠纷。完善土地信托服务质量，在信贷、技术、物资等方面为土地经营者提供帮助，并在法律和政策范围内协调土地经营中引起的纠纷[4]，维护各方合法权益，规范流转过程。

1.2 模式特点

迄今为止，农村土地流转的相关政策和法规仍属空白[5,6]。在土地确权没有完成的情况下，非常容易出现土地流转不规范，进而导致参与流转的农民权益受损，影响农民参与土地流转的积极性[7]。

绍兴的土地信托流转，针对土地使用权进行信托，规避了土地流转上的政策盲区，同时也规范了土地流转行为，保护了参与流转农民的权益，促进了土地的流转。

另外，借道信托模式，利用土地使用权进行土地流转，使农地自由流转，良好的流动性赋予了农地作为资本的价值。在流转过程中，土地抛荒现象得到明显遏制，农民也通过获得流转收益直接增加了财产性收入。

2 绍兴土地信托流转的实施困境

虽然绍兴模式取得了良好效果，但也出现一些问题，使土地信托流转的推广陷入实施困境。

2.1 部分农民非自愿流转

随着现代农业的兴起和农村劳动力的转移，土地流转的规模不断增大。虽然土地信托流转本着以自愿为原则进行，但在绍兴模式中核心环节“信托机构”属政府机构，作为行政主体的政府考虑更多的是政绩指标，所以在推进过程中难免会出现强制实行土地流转的情况。

在实际操作中，尽管政府没有直接下行政命令，但是会下达任务指标。在政绩的推动下，村长、书记等基层工作人员会上门进行劝说，有些农民尽管心中不愿意，但迫于压力而接受；更有甚者，通过恐吓要挟的手段，要求农民进行土地流转。此不仅违背农民意愿，也损害农民利益。

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2.2 土地流转收益过低

在土地信托流转过程中，土地流转收益是农民最为关心。由于传统的耕作方式获得的收入远远低于务工收入，农民的种地意愿下降，使土地在农民手中成为过剩资源，并由此导致抛荒和土地流转收益过低。

流转收益过低首先表现在流转收益的绝对数额上。以一年两熟的水稻计算，根据浙江省统计局数据，2012年浙江省的水稻平均亩产是417kg，按照3元/kg计，亩产收入2502元，在不计补贴情况下，按水稻55%的投入产出比计算，1亩农地1年的净收益为1126元。而根据调查，一般土地信托流转1亩1年的价格在400~900元之间。流转价格过低，偏离了实际价值，降低了农民的流转收益。

流转收益过低还表现在流转收益的分配方式上[8,9]。在现代化科学经营管理下，土地经营者通过对基础设施投入、合理配置土地资源，所提高的土地生产能力和内在价值部分，就是增值的土地价值。按照传统分配方式，农民仅获得每年一次的基础收益，却无法享受土地增值部分的收益。

绍兴模式中提供的是最基础的供求撮合，虽然解决了部分农地抛荒问题，但流转价格过低的问题依然存在。由于土地不同于普通商品，土地流转价格的厘定缺乏完善的价格体系，土地使用权价格没有准确的衡量标准，所以需要专业机构进行定价。而作为中介的“土地信托服务中心”是一个行政主体，对土地流转价格的定价机制和价格体系难以把握，在土地流转的价格问题上无法提出合理的定价意见。

由土地流转价格过低的问题可以看出，绍兴的土地信托流转只是在形式上采用了信托模式，却未体现出信托内涵：为受益人争取最大的信托利益。同时，在估价定价上缺乏服务，难以进行合理的价格撮合。

2.3 没有发挥信托的资本运作功能

农村金融市场一直是一块资本洼地，一方面我国金融机构对农村金融市场缺乏关注，在资金上没有足够供应；另一方面随着农村经济发展，农村市场对资金的需求又十分旺盛。

在获得流转土地后，为实现规模效益，提升土地产值，发展现代化农业，就需要对土地进行重新归集整理与价值开发，这一过程必然需要大量建设资金。但农村金融市场的缺位，流转的农地也无法在银行进行抵押贷款，专业大户的融资需求常难以满足。这便需要“信托服务中心”在资金上进行对接，满足经营者的融资需求，以保障信托项目的顺利进行，确保农民的土地流转收益。

3 绍兴土地信托流转的发展策略

随着改革的全面深化，农村的土地改革进程将大为提速[12]。随着改革红利的下放和农村经济的发展，农村金融市场的“洼地”也会逐渐得到资本的关注，农村金融市场体系将会发展得更加完善。在政策和资本的助推下，以专业化、规模化与机械化为代表的现代农业公司将得到迅速发展。

随着政策和资本的支持、土地流转市场主体的完善，未来土地流转将会出现新的发展趋势：土地流转的规模将会更加庞大；跨区域的流转将会更加频繁；土地要素与金融要素的结合将更加紧密；土地流转方式将由政府主导逐渐转变为市场主导。当前绍兴模式由于其弊端明显，随着未来土地流转发展趋势的转变，其发展策略也需要进行调整。

3.1 完善利益分配机制

在土地流转中，不同的主体其收益形式也各不相同，合理的分配收益是保证流转长期稳定的关键。作为土地信托的受益人的农户，其合理的流转收益应包括两部分：一是固定收益的地租部分，另一是浮动收益的土地增值部分。而作为信托收益来源的土地经营者，其合理收益也包括两部分：一是正常条件下耕作农作物的基础收益，二是通过在土地规模化经营中由边际成本递减效应产生的增值收益和在专业化和机械化经营中由效率的提升产生的增值收益。一方面，只有让农民公平分享土地流转收益，才会有一个长期稳定的土地流转市场；另一方面，经营者也需要有一个长期稳定的土地经营环境来取得适当的投资收益。两者的利益密切相关，只有在合理的分配制度下才能将蛋糕做大，实现双方共赢。

当前的土地信托流转中农民处于弱势地位，虽然有“信托服务中心”作为中介，但因其缺乏定价能力难以进行价格撮合，依然使农民处于不利地位。在过低的流转价格下农民的利益严重受损，严重影响土地流转的积极性。而原先的“土地信托”长期以来就忽视了对土地增值部分的收益分配，农民从未获得这一部分的收益。

另一方面，由于机制运行上的问题，土地经营者的利益也难以得到保障，同样需要有合理的分配机制进行协调。农业的特点决定了其投资回报周期长，为了保障固定资产投入能够收回，往往需要一个稳定而长效的运营环境。但因机制上的问题，流转时限存在不统一，许多土地的流转时限与预期相去甚远，甚至存在随意更改流转时限的问题。这就导致土地经营者难以在水利等基础设施上进行有效投入，降低了耕作效率，影响经营者的收益。

农民作为信托的受益人，要使农民在土地流转中增效，让农民在土地增值中受益，就需要改变原来的利益分配格局，完善分配方式。第一，在进行土地流转时，建立完善的价格体系和定价机制。将专业的定价机构引入土地信托，保证流转土地的合理定价，防止流转价格过低的情况发生。第二，要发挥信托在谈判中为受益人争取最大利益的功能，切实维护农民利益。第三，完善利益分配机制，对土地流转收益进行合理分配。土地流转过程中，在充分保障农民对土地增值收益的同时，也要对经营者的收益进行充分的保护。信托机构要在利益分配过程中把握共赢原则，完善利益分配机制。在合理的分配机制下，通过与农民的协调沟通，确保土地信托流转的顺利实施，保障经营者的利益。

一个完善的分配机制，不仅能够保障流转收益，提高农民在土地流转中的积极性；同时也可以给经营者一个稳定的经营环境，使经营项目有良好投资回报率，达到整体效用最优的目标。

3.2 引入商业信托公司

立足于市场经济发展的角度，一方面需要进一步推动市场化改革，在资源配置中发挥市场的决定性作用；另一方面，需要政府明确自身职能，尊重市场规律，在经济发展中更多地扮演守夜人的角色，而不要过多地干预市场运行。因此在土地信托流转中，引入商业信托机构是土地流转市场化的重要措施。

第一，随着市场经济发展的加速，政府逐步淡出市场是一个重要方向。市场化作为土地流转的大方向，地方政府过多地参与，与改革的方向相悖。在绍兴模式中，政府机构作为信托公司参与土地信托流转，是新瓶装旧酒，政府和信托公司角色混合后矛盾重重。相反，引入商业信托公司则符合土地信托流转市场化的方向，可保证土地信托流转在公开公平的环境中进行，实现资源的合理配置。

第二，随着未来土地信托流转规模的扩大，跨区域的流转越来越频繁，政府作为信托机构在管理上会面临众多问题，需要投入大量成本去解决。而政府作为一个非盈利的机构，在市场化的运中难以发挥主观能动性。相反，商业信托机构在市场化运作中，面对竞争的压力和利益的推动，能够发挥其在管理上的主动性。此不仅可以提高土地流转的效率，还会推动土地流转的市场化建设。

第三，随着土地要素与资本要素的结合越来越紧密，政府作为信托机构难以满足在资本要素投入上的支持，无法在融资方面发挥信托的造血功能。而商业信托机构的介入可以通过信托贷款的方式缓解经营者的资金压力。在农村融资服务方面，充分发挥土地流转信托的造血功能。这一做法不仅在一定程度上缓解我国农村资金供求失衡的现状，而且有利于未来在“三农”领域上开展更多的金融创新。

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