工业项目建设用地控制指标管理实践研究——以大连长兴岛经济技术开发区为例

孙东升

（大连长兴岛临港工业区土地储备交易中心，辽宁·大连116137）

工业项目建设用地控制指标管理实践研究
——以大连长兴岛经济技术开发区为例

孙东升

（大连长兴岛临港工业区土地储备交易中心，辽宁·大连116137）

工业项目建设用地控制指标作为一种政策标准，是落实节约优先战略的重要手段。大连长兴岛经济技术开发区在工业项目建设用地控制指标管理中进行了有益探索，构建了由投资强度等7项指标组成的立体控制体系。文章就建设用地控制体系的衍变、编制的原则和步骤、指标值的确定、管理和执行情况等进行了探讨，并提出应增加环境保护指标、定期开展评价等工作建议。

经济开发区；土地利用评价；建设用地；控制指标；工业项目；土地使用标准

节约集约用地是保护土地资源、提高土地利用效率和效益的必然选择[1～3]，已经上升为国家战略。作为节约集约用地重要制度之一的建设用地指标控制制度，是建设用地审批、土地评价考核和批后监管的制度规范和客观依据，是落实节约优先战略的重要手段，对于促进工业用地节约集约和优化配置，缓解土地供需矛盾，具有非常重要的理论和实践意义[4～7]。2012年国土资源部连续下发了《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发[2012]47号）和《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发[2012]132号），指出建立健全建设用地标准控制制度的重要意义，并进行了全面部署。但是目前对建设用地标准控制制度的研究成果还较少，对工业项目建设用地控制指标的研究成果更是少见。因此，有必要在总结实践经验的基础上，对工业项目建设用地控制制度进行进一步研究[8～12]。

自2008年起，大连长兴岛经济技术开发区（以下简称“长兴岛开发区”）在工业项目建设用地控制标准方面进行了积极探索，积累了经验，促进了土地资源的集约利用和优化配置。本文试图通过对长兴岛开发区工业项目建设用地控制制度的发展历程、指标确定的原则和构成、指标值确定、管理制度和存在问题等方面进行分析，为建设用地使用标准制度研究提供参考。

1 研究区域和控制指标制度概况

长兴岛开发区成立于2002年，公告用地面积719.98hm2，2005年成立大连长兴岛临港工业区管委会，2010年4月上升为国家经济技术开发区，是辽宁沿海经济带开发国家战略中的重要节点。2012年，地区生产总值突破100亿元。

根据国土资源部2008年发布的《工业项目建设用地控制指标》（国土资发[2008]24号），长兴岛开发区为四类区。长兴岛开发区重视把好入口关，2008年就制定了《大连长兴岛临港工业区投资强度管理办法》，将新建工业项目投资强度最低控制标准在二类区标准的基础上再上浮15%，相当于投资强度最低控制指标提高了125%。2010年，长兴岛开发区启动了工业项目建设用地控制标准整体修订工作，于2011年发布了《大连长兴岛临港工业区工业项目建设用地控制标准（2011～2012）》（以下简称《控制标准》），初步建立了立体控制体系。目前，长兴岛开发区正在进行新一轮控制标准修订工作。

2 控制指标编制的原则及步骤

在编制《控制标准》时，主要遵循了合法原则、引导性原则和可操作性原则。合法原则是指控制指标编制要在土地利用相关法律、法规的基础上，结合辽宁省工业项目土地利用控制指标和长兴岛产业政策实际进行制定；引导性原则是指考虑到长兴岛正处于开发建设初期，控制指标要发挥把好入口关的作用，具备引导作用，同时考虑行业发展趋势和方向，适度超前；可操作性原则是指控制指标体系编制时应考虑实际运用、管理和审核的需要，指标要可以进行量化考核。

大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局负责《控制标准》的编制组织和实施工作，主要步骤为工业项目土地利用现状调查和国内工业建设项目控制指标体系调研、样本统计分析及初步方案编制、初步方案征求意见和专家论证、方案形成及公布实施。

3 控制指标体系和指标值确定

3.1 控制指标体系

土地集约利用是指通过增加对土地的投入、改善土地经营和管理等途径，挖掘土地利用潜力，促进土地利用结构优化和功能提升，不断提高土地利用效率的一种开发经营模式[4,13]。因此，反映土地集约利用的指标主要包括土地产出强度、土地利用结构和土地利用强度三种[10]。国土资源部的工业项目建设用地控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地面积所占比重和绿地率等五项指标构成，缺少直观反映土地产出效率的指标。在参考深圳市、杭州市等地经验的基础上，长兴岛开发区控制指标体系由投资强度、土地产出率、产值能耗、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地面积所占比重和绿地率七项指标构成，其具体含义和计算方法如表1：

表1 控制指标的含义和计算公式Table1 Meaningandcalculationformulaofcontrolindex

3.2 行业分类

《国民经济行业分类注释》（GB/T 4754-2002）将制造业门类分为32个大类、174个中类、460个小类以及1000多个细类。由于对生产工艺的要求不同，不同种类工业项目的土地利用结构和土地利用强度也就存在差异。因此不同类型的工业项目，应根据其产业特征确定控制指标。国土资源部《工业项目建设用地控制指标》将控制指标明确到了大类。长兴岛开发区在确定行业分类时，考虑到同一行业大类中的不同行业小类工业项目土地利用及投资需求存在比较大的差异，需要进行进一步细化，因此将控制指标将行业分类细化到中类，同时结合国家出台的禁止用地项目名录和区域发展主导行业名录，剔除了部分行业分类，合计为168个中类。

3.3 指标值确定

长兴岛开发区在完成企业土地利用现状调查后，先对各行业土地利用指标情况进行了统计分析，再根据行业特征、相关设计规范等，对建筑密度、容积率、投资强度等方面进行全面分析，初步确定控制指标限值。由于长兴岛开发区尚处于建设初期，入园企业数量较少，多数处于建设初期，样本数和现状资料较少，同时由于长兴岛开发区土地控制指标主要是发挥入口把关和引导的作用，因此在确定指标值时，主要依据《工业项目建设用地控制指标》、《辽宁省工业项目建设用地控制指标（试行）》（辽国土资发[2006]118号）、深圳市工业项目建设用地控制标准（2009～2010）、杭州市以及成都市投资强度控制标准确定，部分行业根据长兴岛开发区发展情况作了调整。整体标准已经超过国家一类区标准，部分达到或超过深圳市二类区（关外）和杭州市标准。其中，容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地面积所占比重等3项指标，执行《工业项目建设用地控制指标》和《辽宁省工业项目建设用地控制指标（试行）》中的最高标准，控制标准中明确工业项目内一般不得安排绿地，但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%，投资强度、土地产出率和产值能耗给出了具体数值。表2为交通运输设备制造业控制标准。

表2 长兴岛开发区工业项目控制标准（交通运输设备制造业）Table2 ThecontrolstandardsofindustrialprojectinChangxingislanddevelopmentzoneofDaliancity

4 控制指标管理措施

为加强控制指标管理，长兴岛开发区于2008年出台了投资强度管理办法，2010年进行了修订。办法中就控制指标管理进行了以下几方面规定：一是要求在工业项目入区前，由国土部门会同规划、招商等部门对工业项目规划方案草图、项目用地规模、用地指标等进行审核；二是要求在出让合同中必须明确控制指标要求，并规定了未达到约定标准的违约责任；三是为解决投资强度延迟验收问题，明确要求投资项目达到约定投资强度的时间，且最迟不得超过竣工时间一年；四是明确在对企业用地指标进行验收审核时，委托有资质的中介单位对项目建设的工程造价、设备购销合同和有关财务资料进行审核并出具审核报告，作为投资强度审核验收的依据。

5 控制指标制度成效与存在问题

长兴岛开发区对《工业项目建设用地控制指标》进行了完善，初步构建了立体控制体系，效果较为明显。通过两年多的运行，控制指标体系发挥了重要作用。长兴岛开发区工业用地产出强度由2008年年底的2210.93万元/hm2增加到2011年年底的5009.94万元/hm2，工业用地固定资产投入强度达到了4048.07万元/hm2，工业用地建筑系数达到了77.13%[13]。

同时，长兴岛开发区控制指标管理中还存在一些问题。一是由于编制较为匆忙，控制指标编制总体上采用的是企业现状调研和参考先进地区指标，对具体工业项目土地利用情况未能深入研究和作技术评价，可能影响指标值的可靠性。其次，长兴岛控制标准体系中缺少环境保护和相关能耗直观指标，应在后续修订完善中适当增加万元工业增加值电耗、万元工业增加值水耗、全员劳动生产率、单位土地税收贡献率、污染物排放浓度（强度）和允许排放总量等指标。第三，长兴岛开发区尚未开展土地使用标准评价和工业项目效益评价，无法准确判断工业项目控制标准的适用性，不能使土地使用标准具有动态性和客观性。第四，由于在对企业投资强度、土地产出率、产值能耗等指标进行验收与企业厂房竣工验收时间有一定延迟，导致在对企业进行二次验收时，企业积极性不高，出现推诿、拖拉，发现违约情况后处罚措施很难到位。

6 结语

通过对长兴岛开发区工业项目建设用地控制指标的分析，发现通过完善控制指标体系、制定符合区域实际的控制指标标准可以提高土地利用效率和效益，促进节约集约用地。针对发现的问题，应做好以下研究和实践工作：一是结合土地集约利用评价，开展土地使用标准评价和工业项目效益评价，以此逐步提高指标的动态性和客观性，完善控制指标体系；二是应将建设用地控制指标验收制度作为批后监管的一项重要内容，可采取出让前用地项目评估、延迟厂房产权证办理等管理措施，确保企业将控制指标内容落实到位。

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A management practice study of industrial project construction land control indicators: a case study of the economic and technological development zone in Dalian Changxing island

SUN Dong-Sheng
(Center of Land Reserve and Trade, Dalian Changxing Island Harbor Industrial Park, Liaoning Dalian 116317, China)

Industrial project construction land control indicators, which represent policy standards, are an important means of implementing priority strategies for frugally use land. The application of several industrial project construction land control indicators, such as the measurement of investment intensity, has benefited the development of the Dalian Changxing island economic and technological development zone. This article discusses the evolution of the system of construction land control, the organizational principles and steps, the determination of parameter values, and the management of the system. The study recommends that the environmental protection index should be increased so as to better protect the environment, and that evaluation work should be performed on a more regular and frequent basis.

economic and technological development zone; land use evaluation; construction use land; control indexes; industrial projects; land use standard

F293.2

A

2095-1329(2014)01-0023-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2014.01.006

2013-12-17

2013-12-31

孙东升(1982-),男,硕士,工程师,主要从事土地管理工作.

电子邮箱：sunds@126.com

联系电话：0411-85280813

国土资源部“开发区土地集约利用评价(国土资电发[2010]22号)”