农村征地拆迁维稳异化思考

严智丹

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

农村征地拆迁维稳异化思考

严智丹

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

农村各方利益冲突的日益增多与农地拆迁过程中的混乱无序，导致农村征地拆迁中的维稳逐渐异化。鉴于地方政府、村级基层组织、普通农户三方在农地拆迁过程中存在着利益的博弈，政府必须转变僵化的维稳观，完善农地制度、规范土地市场，才能实现和而不同的美好社会。

维稳异化；农村；征地拆迁；地方政府

随着中国工业化、城市化进程的不断加速，对土地的需求不断增加，由征地拆迁引发的群体性事件的规模也在不断扩大。近年来，每年因各种社会矛盾而引起的群体性事件的数量呈直线上升趋势，多达数十万起，其中，由征地拆迁引发的群体性事件占据了36.1%。[1]

政府的基本职能就是要维护社会稳定，然而一些地方政府只是把这项基本职能表面化，打着谋求经济快速发展、促进社会和谐的旗帜，把维稳和维权对立起来，常常以“维稳”为由，把“维稳”作为自己滥用公权力的正当理由，公权力对农民私权利的过多干涉会让农民丧失私权自主的自由空间，加大了老百姓维权的难度，积聚大量民怨。一些政府官员还袖手旁观，任由民怨积累，导致维稳工作并没有形成社会、民众和政府都满意的良性互动的局面；相反，维稳的结果形成了社会、民众和政府都不满意，三败俱伤的负和博弈。[2]这种行为不但不能维护稳定，还有可能激化矛盾，诱发社会冲突。政府随之而来的维稳压力越来越大，维稳局面出现异化，由征地拆迁引发的冲突成为农村社会矛盾和冲突的主要形式。

一、农村征地拆迁中矛盾冲突的缘由

土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，对土地所有权加以强制剥夺并给予补偿的制度。[3]农村征地拆迁中引发的冲突往往是由于不同的利益群体之间存在着私利意识，在获取土地利益的过程中往往会产生意见分歧、利益冲突，最后导致农村社会矛盾激化，由征地拆迁引起的群体性事件不断上演。

（一）农村征地拆迁中的利益相关方

笔者认为：农村征地拆迁中的利益相关方分为

地方政府、村级基层组织和普通农户三方面。

1．地方政府

中国实行土地公有制，即国家所有和集体所有。农村土地归集体所有。集体土地所有权虽然名义上是归农民集体所有，但是土地所有权等农村资源行使过程中的重要决策权却受到地方政府的控制。地方政府拥有对农村土地绝对的控制权和管理权。

2.村级基层组织

村级基层组织，即在农村集体社会中，直接或间接掌握农村权力与再分配权力的人。他们享有控制和支配权，同时他们也拥有一个组织机构“农民集体经济组织”或“村民委员会”等。他们掌握村庄的权力，是村庄各生产要素再分配的主持者，而且利用自己手上的权力，获得了较广的利益关系和较多的经济发展机会。

3.普通农户

普通农户占整个农村社会的绝大部分，他们包括纯农业户、半工半农户和贫弱农户。[4]纯农业户拥有中等规模的土地，每年的家庭收入主要是通过耕种来获得。半工半农户耕种小规模的土地，并外出务工或兼业，年收入也时常不稳定。贫弱农户则是农村社会的最低等级，他们只拥有很少的一块土地，因为缺少技能，又缺少劳动力，使得家庭经济较为困难。普通农户在农村社会资源占有上普遍处于弱势。

（二）农村征地拆迁中利益相关方的博弈

一般来说，对于农村征地拆迁这一博弈过程，主要是地方政府、村级基层组织和普通农户这三者之间的博弈。对于土地征用过程的征地补偿是地方政府与村级基层组织之间进行博弈，然后村级基层组织再将征地补偿金部分转交给被征地农民。地方政府往往在其过程中处于主导、支配地位，村级基层组织则根据政府所下达的信息进行次主导、次支配，而普通农户只有接受的权力。

从实现土地合理利用的理想状态来讲，均衡状态应该是地方政府通过较高的拆迁补偿赋予村级基层组织，村级基层组织对普通农户给予较高的补偿。然而，在我们实际征地拆迁过程中，通常所呈现的是地方政府给予较高的补偿标准，相反村级基层组织给予农民较低的土地补偿金额。

1.地方政府增加土地收入

《中华人民共和国宪法》第10条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收和征用并给予补偿。[5]《土地管理法》第2条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。[6]改革开放以来，由于中国财税体制改革，地方政府大量征收土地，通过旧城改造、围海造田、拆迁等方式，低价征入，高价卖出，增加地方政府的土地财政，提高地方经济发展实力。

2.村级基层组织追求财政收入最大化

当今的农村，真正与农民发生联系的正是村级基层组织。在征地拆迁以前，村级基层组织的管理者与一般农户的经济收入相差不多。但只要进行征地拆迁，他们获取的征地拆迁信息快，地方政府直接赋予他们权力，而省略了与农户的沟通，使这些村级基层组织的管理者能及时介入征地拆迁，成为利益再分配的主体。村级基层组织的管理者利用自己特殊的身份，使自己的征地拆迁补偿不需要博弈便可以巨额增加。同时，他们有时还通过勾结开发商、承包商，获得更多的经济利益。

3．普通农户维护自身利益

普通农户在征地拆迁利益博弈中处于弱势地位，既与再分配权力无缘，又常常维权无果，他们很快就会屈服，获得的补偿款数额很少甚至只能维持家庭基本生活。高帆指出：“在农村，土地的保障功能是农民在社会保障缺位状态下被迫进行自我保障的一个理性反应。”[7]由于没有了土地，这部分农户住进小区后，家庭生活向城市靠拢，因为缺乏劳动技能和社会保障，增加了他们对未来不确定的焦虑感。笔者访问过的被拆迁农民曾说过这么一句话：“一年奔小康，两年吃砻糠，三年跳长江。”

二、农村征地拆迁中的维稳异化

虽然中国在农地拆迁维稳方面投入逐年增加，但一些地方维稳压力仍然越来越大。面对征地拆迁的压力，一些地方政府及村级基层组织不能及时有效地解决矛盾冲突，不惜借维稳之名打压上访者、违法行政，不仅损害了当地政府的公信力，更延误了农村发展。

（一）农村征地拆迁中维稳异化的表现

维稳在农村征地拆迁中显得尤为重要，它既是维护农村社会稳定的前提条件，也是各方利益博弈的缓和剂。但是当“稳定压倒一切”成为不计成本和后果的政治目标时，很多维稳手段就必然会出现异化倾向。

1.维稳理念异化

一些地方政府和官员将维稳看作纯粹的政治任务，用于维稳投入的人力、财力、物力急剧上升，

但从实际效果上看，投入与成效却不成比例。在征地拆迁过程中，农民在权益受到威胁时，通常是通过“野蛮上访”来解决问题，地方政府就要出动警力等来制止。面对巨大的维稳压力，有些地方政府不考虑自身所出的问题，只是片面地扩大维稳工作编制，甚至各个部门齐上阵，停止手头上的一切工作，一切让位于维稳，创造出“表面的平静”。社会资源是固定的，维稳投入的提高势必会占用其他社会发展资源，这样反而会引起更多的矛盾，不利于社会稳定。

2.维稳方法异化

在现有的维稳体制下，中国许多地方政府官员承受着上级下压的巨大维稳压力，但是实际上很多矛盾却不是地方政府所能解决的。在这种压力型体制下，为了实现稳定，地方政府只好通过收买、恐吓、截访、拘留、殴打等手段打压“闹事”群众。闻名全国的山东“平度征地血案”正是通过官商勾结暴力拆迁，80多亩土地，197户村民，1亿多元征地款，补给农民的，加上未拿到手的总共也只有2 000多万元。当地政府运用各种“规则规定”，“经过多次加工，把一头牛变成一只鸡，再补回农民手里。”[8]干群关系的不断恶化，使得维稳工作愈发难以进行。

3.维稳目的异化

上级政府往往把维稳作为一项重要的政绩考核指标，试图约束基层官员的不作为，但政府的“越位、错位、缺位”却时常出现。政府职能的越位是指管理超过应该管理的范围、层次和力度，政府行为就直接取代农户行为，政治权力的介入使利益分配的天平倾斜，农民的利益流失。另外，农村征地拆迁过程中，在促进经济增长和农村社会发展两类选择之间，政府普遍把注意力更多地投向了前者。地方政府权力在农村土地的控制和管理面前，变成了一种绝对权力，不仅滋生腐败行为，而且致使农村社会发展变缓。

（二）农村征地拆迁中维稳异化的原因

地方政府在征地拆迁过程中，虽然不断提高征地补偿标准，但是仍然不能满足农民要求；村委会也日益加强与农民的联系，经常下基层，了解农民的实际情况，但是在利益面前，有时却展现了自利的一面；而农民时常不能找到正确有效的渠道来保障自己的权利，农村征地拆迁过程中发生的群体性事件也就愈演愈烈。

1.“公共利益”的界定不清

尽管“公共性目的”对土地征收权法律制度至关重要，但至今仍无一个确切的定义。因为地方政府追求自身的目标函数，假借“公共利益”之名，实际其土地征收范围扩大到了经济建设用地层面，造成了掠夺一部分人的利益来满足另一部分人的利益，而“公共性目的”也往往成为公权侵害私权的普遍借口。于建嵘也认为：“我们应该深刻思考一个问题—我们究竟要什么样的城市化？是民众利益被剥夺的城市化，还是民众利益不被侵犯的和谐发展的城市化？”[9]若一个城市通过强制力、暴力推动征地拆迁，那么由拆迁引发的矛盾和冲突不仅延缓城市化进程，还会影响社会稳定。

2.土地征用正当程序的缺失

完善的土地征用程序可以保障土地征收利害关系人的权利，由于土地征收执行程序不严格，土地行政主管机关常常违反土地利用总体规划，盲目批地，超越职权、滥用职权批准征收农村土地的现象十分严重，一些地方征收决定由行政领导个人作出，所谓的“领导行政”，地方政府官员为“政绩”不切实际地批准过多的商业、工业用地，都是现实中滥用征地审批权的行为，造成土地资源的违法使用和浪费。

3.土地产权虚置，征地混乱

农村土地属于集体土地，有其特殊性。虽然农村的土地所有权归集体所有，但是最终的处分权属于国家，集体土地的经济利益得不到保障。[10]也可以说是其产权的不安全性、不完整性、不完全性导致了农地产权的排他性弱。[11]由于所有权主体虚位，出现了农村土地利用效率低，耕地流失严重，耕地撂荒，土地的资本性未真正体现出来，不能形成规模经济等现象。这样的征地混乱，同样也会引起农村社会的不稳定。

4.相关制度不健全

一是农村基层民主制度不完善，在土地征用过程中，农民主体的意愿得不到体现，合法权益得不到有效的保障，村干部的自利因素，往往在重大利益问题上不能代表农民利益，而且村民对补偿金的分配和使用不能有效地进行监督。有时候，拆迁款的多少或许已经显得不是那么重要，对农民来说，土地是他们对家乡情感的寄托，有些拆迁问题已经触及他们的生存底线，农民的基本权益受到侵害，主体意愿得不到体现，往往会让问题复杂化。二是干部考核机制不合理，由于各地政府的工作绩效仍

然以GDP作为主要指标，为了体现政绩，最容易见效的方式就是通过大量引资拉动GDP等指标的增长，这就难免造成地方干部重经济发展，轻农民权益；重自身升迁，轻农民生计的问题。

三、农村征地拆迁维稳新思考

解决农村的征地拆迁问题，要解决利益均衡和利益表达问题。

（一）改善维稳体制，转变僵硬的维稳观

维稳一定要治本，从内部入手，从源头上治理，才能得到真正的效果，只有社会本身和谐了，社会才能真正稳定。在农村征地拆迁过程中，地方政府只是被动地四处“救火”，甚至为了暂时“灭火”不惜留下更大的隐患，这样的维稳只能是越“维”越不稳。因此，必须改变僵硬的维稳观，建立以治本为目标的“韧性维稳”机制，进行一系列的社会改革。在农村更要进行改革，最重要的就是建立公平、公正的社会分配体制，面对利益分配，要考虑多方面因素，实现公平、公开、公正。

（二）完善和健全农村基本制度

完善和健全农村基本制度，不仅关系到农村土地资源的合理利用，也关系到农村的稳定发展。一是要完善公民利益表达机制。从政府角度说，不仅是拆迁的问题，凡是一项新的改革，都会存在政府与公民利益之间的博弈，双方的“讨价还价”是正常的。[12]甚至公民有时有激进的行为表达，政府都应予以理解。只有能够善于倾听公民利益诉求、允许有“不一样的声音”的社会，才能真正实现可持续的稳定。另外，随着时代的发展，农民群众的民主和法制意识的不断增强，应当加快搭建公民利益诉求表达的平台，切实保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，完善利益诉求表达机制，实现社会持续稳定。二是要建立全面而完善的干部考核机制。政府官员、村干部的考核，不应把土地的征地、拆迁、流转等与他们的岗位责任制考核相挂钩，用行政手段促使农村畸形发展，而应该从多方面进行考核，做到定性和定量考核相结合。

（三）规范农地市场，走向农村治理现代化

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。农村治理现代化亦是国家治理现代化的重要组成部分。农村治理现代化，首先要使农村治理体系法制化，用立法解决土地问题，政府通过制定更详尽的法律法规，规范农地市场；其次，要实现农地价值化管理，建立土地资源市场利用机制，更好地实现土地资源和土地资本的高效结合，进一步推进农村土地市场化进程，深化中国农村改革。

（四）追求和而不同的好社会

和而不同，就是要在坚持统一的基础上，承认多样，承认差别，也就意味着矛盾、冲突、对抗会发生。和谐社会就是要允许、承认一个社会有不同的利益组织。农村有不同的阶层和组织，每个阶层和组织都代表着不同的声音，这些不同的声音都应得到尊重，得到理解。只有这样，才能建设成富裕、民主、文明的社会主义新农村，逐步实现农业和农村现代化。[13]和谐社会应该是个多元的社会，是个多利益群体共存的社会。只有在这样和谐的社会里，全社会形成合力，才会实现社会的稳定发展。

四、结语

未来一段时间内，维稳将成为地方政府治理农地拆迁的常态。纵使维稳的方式、内容会有所变化，但维稳的核心仍是协调社会各阶层的利益。在农村征地拆迁过程中，维稳解决的不仅仅是农村社会的安定问题，更重要的是要进行科学维稳、民主维稳、法治维稳，协调和满足多元化利益阶层需求的问题。

[1] 张明军，陈朋，王李兵.2013年上半年群体性事件分析报告[J].中国社会公共安全研究报告，2013（3）：3-12.

[2] 黄顺康，夏俊毅.“维稳”的机制设计思考[J].甘肃社会科学，2011（3）：134-137.

[3] 刘俊.中国土地法理论研究[M].北京：法律出版社，2006：356.

[4] 杨华.农村征地拆迁中的阶层冲突—以荆门市城郊农村土地纠纷为例[J].中州学刊，2013（2）：70-76.

[5] 国务院法制办公室.中华人民共和国宪法典[M].北京：中国法制出版社，2012：6.

[6] 王万茂.土地资源管理学[M].北京：高等教育出版社，2005：256.

[7] 高帆.我国农村土地的保障功能应逐步弱化[J].经济纵横，2003（6）：4-7.

[8] 平度式征地五毒俱全[N].京华时报，2013-03-29（16）.

[9] 于建嵘.从维稳的角度看社会转型期的拆迁矛盾[J].中国党政干部论坛，2011（1）：20-21.

[10] 朱晔.我国农村土地所有权制度反思[J].中央政法管理干部学院学报，1998（1）：29-31.

[11] 胡亦琴.农村土地市场化进程中的政府规制研究[M].北京：经济管理出版社，2013：39.

[12] 李克，陈勇.“维稳”新思考：完善公民利益表达机制[J].北京政法职业学院学报，2010（2）：1-8.

[13] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国农业法[M].北京：中国法制出版社，2013：5.

（责任编辑：施建平）

An Analysis of the Alienation of Stability about Rural Land Requisition and Demolition

YAN Zhi-dan
(School of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China)

The increasing conficts of interests and the disorder in the process of rural land acquisition demolition has led to the alienation of rural stability during land requisition and demolition among various parties in the rural area. As there exists a game of interests among the three parties of government, village primary-level organizations and ordinary farmers in rural land requisition and demolition, the government must change the rigid ideas of maintaining stability, improve and regulate the rural land system and the land market, and ultimately build a harmonious and diversifed society.

alienation of stability；rural area；land requisition and demolition；local government

F301.2

A

1008-7931（2014）05-0054-04

2014-05-13

教育部人文社会科学研究项目（10YJZCH177）

严智丹（1991—），女，江苏常州人，硕士研究生，研究方向：土地资源可持续利用。