政府扶持农民专业合作社融资的路径选择

杨同前，李森林

(1．淮南联合大学 经济系，安徽 淮南 232038;2．安徽科技学院 思想政治理论课教学部，安徽 凤阳 233100)

“三农”问题一直以来都是历届政府非常关注的问题，农民专业合作社作为适应我国当前农村生产力发展要求的一种重要的生产组织形式，在解决“三农”问题、促进农村发展过程中起到了非常重要的作用，也得到了各级政府的普遍重视。国家工商管理总局2014年2月全国市场主体发展报告显示，农民专业合作社数量为103.88万户，出资总额达2.04万亿元［1］。但是，随着我国农民专业合作社的不断发展，绝大多数农民专业合作社由于缺乏资金出现后继乏力的窘境，融资问题已经成为我国农民专业合作社进一步发展不可回避且亟须解决的现实问题。

毋庸置疑，农民专业合作社的融资问题既是经济问题，又是涉及稳定的政治问题，政府扶持是解决农民专业合作社融资问题的重要支撑，况且，我国当前的经济实力使政府扶持农民专业合作社融资成为可能，我国社会、经济进一步发展的要求使政府扶持农民专业合作社融资成为必然。从目前我国农民专业合作社发展的现状来看，完全依靠农民自身的创新无法解决合作社的资金问题，必须有政府在政策和财政资金上的积极介入［2］。

一、政府扶持农民专业合作社融资的依据

(一)政府扶持农民专业合作社融资的理论依据

公共产品理论指出，公共产品和准公共产品提供过程中的“搭便车”会导致产品的市场供给不足，而一旦市场机制失灵，政府必须及时介入，采取相应措施有效发挥宏观调控能力。农民专业合作社制度本身的设计就是重服务，轻盈利;重公平，轻效率。在其功能的发挥过程中，承担着经济与社会的双重职能，显现出良好的外部正效应，也体现出农民专业合作社典型的准公共产品的性质。合作社的社会属性及其发挥的社会功效，是其获得政府扶持的重要理由，合作社应该和必须得到公共财政的资助。

(二)政府扶持农民专业合作社融资的法律依据

我国《农民专业合作社法》相关条款明确指出了政府扶持农民专业合作社融资的形式、职责。如第一章第八条、第九条明确指出县级以上人民政府有责任通过财政支持、税收优惠和金融等途径扶持、促进农民专业合作社的发展，积极给予指导和服务，总体上规定了政府支持农民专业合作社的职责;第七章又分别从建设项目、财政、金融、税收等角度明确了政府应该实施的扶持政策，这些都成为各级政府积极履行扶持农民专业合作社融资职能的法律依据。

(三)政府扶持农民专业合作社融资的政策依据

“扶持农民专业合作社发展是党的‘三农’工作理论和政策的重要组成部分”［3］。由于农业、农民和农村在经济活动中所具有的天然的弱质性，以及其在我国国民经济发展和社会发展中的重要影响，“三农”问题历来都是我国政府关注的问题。中央一号文件连续十年聚焦“三农”，许多内容直接或间接体现了国家扶持农民专业合作社发展的指导方针和做法，这是政府扶持农民专业合作社融资的政策依据。

二、政府扶持农民专业合作社融资存在的问题

政府扶持农民专业合作社融资主要表现为各项财政性资金的直接融资扶持，以及通过制定相关法律法规对农民专业合作社产生的间接融资效应，即政府有效地执行资金供给和制度供给的双重职责。

从我国农民专业合作社发展的实际情况来看，地方各级财政基本都设立了扶持专项资金，且规模亦不断增加，有力地促进了农民专业合作社的成长、发展，在农民专业合作社的融资和发展过程中发挥着不可替代的作用。但是，当前我国政府在扶持农民专业合作社融资过程中仍然存在资金投入和政策扶持上的错位、缺位或不到位的情况，资金信贷、财政扶持、税收优惠、合作社和合作社联社的法律地位等仍是许多农民专业合作社融资过程中不可回避的实际问题，迫切需要政府有关部门根据合作社实际需要给予扶持。

(一)认识、宣传不到位

相关部门由于对合作社的特殊功能、发展合作社的特殊意义认识不足，或怠于对《农民专业合作社法》和相关优惠政策进行宣传，或迫于任务、政绩的压力不断推进农民专业合作社数量的发展，而忽略了对扶持政策的宣传，使得绝大多数社员未能真正理解农民专业合作社的意义，造成社员对税收优惠、财政扶持等政策没有完全理解和利用，真正落实到位的少之又少，政策扶持应有的效果未能显现。

(二)财政资金供给不足

目前，虽然各级政府用于扶持农民专业合作社的专项资金在不断增加，但在农民专业合作社由数量向规模、由数量向质量的发展过程中依然需要大量的扶持资金。面对如此巨大的资金需求，财政扶持资金越发显得捉襟见肘，只有少数具有优势条件的合作社才能最终得到财政资金的支持，而绝大多数合作社，尤其是由弱小的小农组织发展起来的合作社基本上是自力更生，另谋其他渠道方面的资金，鲜能得到财政资金的眷顾［4］。

(三)财政扶持资金缺乏效率

目前，我国财政扶持资金的使用效率还有待提升，很大一部分扶持资金被用来解决农民专业合作社发展过程中因资金掣肘而产生的一切问题，不加区分，没有重点，在一定程度上降低了扶持资金的使用效率。同时，当前政府的资助比较倾向于锦上添花，而非雪中送炭，广泛存在着过分强调“扶优扶强”的现象，将大量资金用于资助一些已经具有一定规模、发展状态较好的示范社，绝大多数规模小的合作社却得不到政府资金的扶持。更为突出的是，由于对农民专业合作社注册成立审核监管不够完善，各地出现了众多以套取扶持资金、税收优惠等优惠政策的“伪农民专业合作社”，这既违背了财政扶持资金使用公正与公平的普遍要求，也大大降低了资金的使用效率。

(四)政策法规供给不足

宽松有利的政策制度环境是农民专业合作社提升融资效率必不可少的外部支撑，政府是否制定专门针对合作社融资的扶持政策，对合作社融资会产生重要影响。目前，我国农民专业合作社相关法律制度建设滞后，未建立农村信贷风险分担与补偿机制，未建立完善的农业保险机制，相关优惠政策不但力度不够、参差不齐，而且配套实施政策法规缺失，许多地方是一任领导一种制度，地方领导意志的随意性取代了政策制度的稳定性和系统性。

(五)扶持政策执行不到位

政府一系列的优惠政策是实实在在的，其初衷也是积极的，但在政策的具体执行过程中依然存在着各种消极现象。由于抵扣等税收优惠办理程序的复杂，使得多数合作社尤其是小合作社失去积极性和主动性，自愿放弃应得的优惠;一些合作社普遍反映地方政府在执行扶持政策过程中存在地方收税政策严重掣肘国家免税政策的现象，惠农政策没有得到有效地执行。

三、政府扶持农民专业合作社融资的路径选择

(一)加大资金投入，创新投入机制

目前，政府应进一步加大对农民专业作社的资金扶持，为其解困、助其发展，但财政扶持只能作为一种手段，而不是目标。即在合作社发展初期通过财政扶持达到规范合作社发展，提升合作社综合发展能力，最终实现其自主可持续发展的目标。其不应作为贯穿合作社发展全过程的主要扶持方式，也不可能彻底解决农民专业合作社的资金困局［2］。因此，如何有效地使用有限的财政扶持资金，让其实现四两拨千斤的最大效用是各级政府在扶持农民专业合作社发展过程中面临的最为关键的问题，创新投入机制就越发值得探讨。

1．财政资金的主要用途

政府在扶持农民专业合作社的过程中，必须对合作社的注册成立、具体运行进行必要的、适度的审核、监督和指导，规范合作社的发展，确保政府只支持真正的合作社、有持续发展能力的合作社，资助资金更多地倾向于提升合作社的自我发展能力。这样才能防止伪合作社套取资金，将有限的资金实现效率最大化。

合作社领导人的企业家精神在合作社发展过程中起着非常重要的作用，因此，提升人力资本尤其是合作社领导人的能力素质应该作为破解合作社融资难题的重要抓手之一。所以，在专项资金的用途方面，除传统的税收、信贷补贴等各方面的优惠政策外，应将更多的资金用于对农民专业合作社人力资源的建设。如合作社政策法规培训，社员基本技能培训，尤其是合作社干部的综合能力建设，培养出一批批优秀的合作社带头人或企业家。同时，为了鼓励金融服务农民专业合作社，可通过税收优惠、财政补贴、提供风险资金支持等方式将资金补贴给对合作社支持力度比较大的金融机构，引导一定比例的金融资金用于农民专业合作社，从而放大支持效应。

2．财政资金的投入机制

(1)建立公共服务平台

对农民专业合作社的融资扶持应逐步淡化直接财政给付，更多地通过建立合作社公共服务平台增加对农民专业合作社公共物品和服务的供给。如从国家层面成立全国合作社银行，统筹全国农民专业合作社的金融服务;增强农业生产基础设施建设、信息化建设和抗风险能力建设，有效提升农民合作社的竞争能力，保证其能公平地参与市场竞争，从而实现资源的有效利用和最优配置，逐渐解决合作社融资抵押财产不足，无法有效取得正规信贷的问题。

(2)建立健全担保机制和保险机制

充分发挥财政资金的引导作用，通过组建由政府、相关金融机构、农业保险公司等共同出资的农民专业合作社担保基金，或组建专业的合作社担保公司，不断建立和完善一套有效的贷款担保机制。李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议的政府工作报告中明确提出积极发展农业保险，探索建立巨灾保险制度。政府要出资建立政策性农业保险机构，依法不断规范、完善由政府主导的农业保险体系，尽快制定《农业保险法》，明确农业再保险制度设计，避免出现当前《农业保险条例》中出现的粗疏、缺漏的情况，以缓解金融机构等主体向农民专业合作社放贷的后顾之忧，提升金融服务农民专业合作社的积极性和有效性。

(3)完善贷款风险补偿机制

农业的高风险性决定了向农民专业合作社贷款也承担着非常大的风险，因此，必须发挥政府性资金的导向作用。建立合作社贷款风险补偿基金，引入合作社贷款补偿机制，建立以农业政策性保险为主的金融风险补偿体系［5］，对金融机构按其向农民专业合作社贷款增量以资金奖励或税收减免等形式给予适度的风险补偿，提升其在农村信贷市场的安全感，激励其扩大信贷规模，放宽信贷条件。

财政扶持对农民专业合作社来说是一把双刃剑，若长期以财政资金作为推动合作社发展的主要推动力，必然滋生合作社的依赖性和惰性，引发合作社投机心理，从而忽视自身的能力建设和提高。而且投机行为一方面侵占了本该惠及广大农民的国家资源，另一方面更破坏了合作社的社会形象，使得金融机构对合作社的认识受个案影响而产生偏差［6］。因此，政府对农民合作社的支持应多给政策慎给钱，以间接支持为主，少搞或不搞直接补贴，依据地区实际情况因地制宜地制定扶持政策，这样才能在最大限度发挥扶持资金效率的同时，培养、提升合作社的自我发展能力。

(二)加大制度供给，营造良好的融资环境

提供一个完善的法律制度环境是政府对农民专业合作社最大的扶持［7］，而我国相关制度供给不足是造成当前农民专业合作社融资难的重要因素之一。所以，根据农民专业合作社发展的实际，与时俱进地加强制度供给，为合作社融资营造良好的融资环境是当前政府扶持农民专业合作社融资，促进其可持续发展的最切实有效的途径。

1．进一步完善现有的各项优惠政策

当前，政府需进一步健全法律法规建设，出台扶持法规、政策的配套措施和细则，提高政策措施的灵活性、针对性和可操作性;对当前现存优惠政策进行归并和简化，增强其可操作性和内在联系性，坚决避免政策间的相互矛盾、掣肘，使之系统化、体系化;创新政策宣传手段，进一步完善税收优惠政策宣传体系，提升宣传效应，使各项优惠措施能真正落到实处，惠及农村、农民、农业。

2．外源性融资制度供给

(1)依法塑造合格的融资主体

外源性融资是合作社解决资金问题最为有效的途径，但目前相关金融机构对合作社的市场主体地位仍存疑虑，法人资格难以认定，达不到金融机构的放贷条件［8］，这也是合作社难以从正规金融获得融资的原因之一。所以，政府应从横向与纵向上完善法律法规建设，尽快明确农民专业合作社的法人地位，促进各类农民专业合作经济组织的规范发展，塑造合格的融资主体进行融资，这是农民专业合作社获得外源性融资的必要前提。

(2)加强合作社信用体系建设

俗话说无信不立，对于农民专业合作社来说亦是如此。积极开展农民专业合作社信用培育工作是改善农村信用环境和融资环境的重要抓手，既有利于缓解农民专业合作社融资难的现状，促进农民专业合作社可持续发展，也有利于银行防范贷款风险和资本市场的公平公正。政府应重点开展农村信用环境整治和信用法律制度建设，构建一个科学、完善的农村信用体系，积极为农民专业合作社进行信用评级或评分，将其信用信息纳入诚信系统并建立持续监测系统，为金融机构加大金融服务农民专业合作社提供充分、准确的决策信息。

(3)金融服务合作社制度供给

金融服务缺位在一定程度上限制了农民专业合作社的进一步发展，这既有农民专业合作社的自身原因，也有金融机构的问题，但根本在于政府金融服务农民专业合作社的制度供给不足，金融机构的积极性没有被有效地调动。当前政府需进一步深化金融体制改革，完善金融支持农民专业合作社的法律法规，为深入推进金融支持农民专业合作社提供法律依据和保障。在充分发挥政策性金融效应的基础上，积极引导商业性金融服务农民专业合作社，只有这两种金融的有机结合才是解决农民专业合作社资金问题的最佳途径［9］。

(4)非正规金融服务合作社制度供给

当前，正规金融支持合作社不足、满足程度低的现状为非正规金融的发展提供了发展空间，在一定程度上弥补了正规金融对农村金融服务的缺位，得到了农民的普遍青睐，其效用甚至超出正规金融。政府虽然有意为民间资本提供大显身手的舞台，但法律制度的不完善约束了民间资本的投资。政府应根据非正规金融的特点制定相关法律制度，对其加以规范和保护，促进农村民间融资的健康有序发展，变“地下”为“地上”，引导其在“阳光”下积极地服务于农民专业合作社。同时，法无禁止即可为，鼓励非正规金融依靠自身创新不断满足包括农民专业合作社在内的农村市场的资金需求。

3．内源性融资制度供给

有些学者经过研究指出，农民专业合作社融资一般应以内源性融资为首选，而合作社在实际融资过程中亦是始终将内源性融资作为第一选择［10］。因此，政府在扶持合作社发展的过程中务必根据农民的选择偏好，加大促进合作社内源性融资的制度供给。

(1)建立完善合作联社法规制度

从发达国家农民专业合作社的发展历程来看，合作社的联合是农民专业合作社发展的普遍规律和必然趋势，且未来发展前景广阔。合作社的联合能形成合力，实现资源共享、优势互补，增强融资能力，从而实现规模经济。通过实证检验，农民专业合作社联合经营经济效应显著为正，促进农业经济的发展［11］。目前，《农民专业合作社法》对于联合社的问题没有涉及，一定程度上影响了“联合社”的融资与发展。政府需及时颁布关于联合社的相关法律、政策，准确界定联合社的法律地位，积极引导合作社之间开展联合与合作，增强其融资能力与效果，扩大其服务功能和经营能力。

(2)建立完善资金互助社法规制度

“没有合作金融的支持，中国的农民专业合作社很难发展壮大［12］”，作为新型农民合作金融组织的一种，资金互助组织是在专业合作的基础上的信用合作。它作为我国现在农村金融的重要补充，以其手续简便、无须抵押和高效率的优势得到了农户们的普遍青睐，在缓解农民专业合作社的融资“瓶颈”过程中发挥了有效的作用。但是，国家在政策上还未放开，资金互助社的法律地位依然未能明确，支持、引导和规范其发展的政策法规亦是空白。此外，资金互助社自身在发展过程中依然存在着信用、管理以及政策等风险，很容易引发金融风险。政府应尽快制定相关政策，明确资金互助社的法律地位和主管部门，出台相关管理办法和扶持政策，从内部、外部入手，加强政策引导和法律监督，加大政策扶持，保证其健康的发展和效用的充分发挥。

(3)完善合作社制度设计

我国《农民专业合作社法》在其发挥规范作用的过程中，也出现了许多新情况、新问题。如社员资格的限定、自由进出的原则造成股权融资规模有限和经营资金不稳定性，内源性融资受限，难以实现融资功能;投资的报酬有限，使社员不愿意交纳更多的股份，搭便车现象非常突出，导致合作社自有资金不足等亟须进一步完善。农民专业合作社在由公平向效率转变的发展过程中，政府应及时修改相关制度规定，释放融资潜力和提升融资积极性，以拓宽农民专业合作社内源性融资渠道，解决我国农民专业合作社存在的制度约束下的内源性融资不足，提高内源性融资效率。

四、结语

政府尤其是地方政府在扶持农民专业合作社融资过程中，务必要摆正位置，坚决避免出现以往的缺位、越位和错位的情况，切实履行指导、扶持和服务职能。以培养农民专业合作社自主发展能力、推进其可持续发展为目标，以资金供给和制度供给为手段，以制度供给为主，资金供给为辅的原则，协调好各级政府机构的职责、监督关系，逐步构建并完善政府扶持农民专业合作社融资体系，并维持其健康有序的运行，不断提升农民专业合作社的融资效率，缓解其融资瓶颈问题。

［1］国家工商管理总局．2014年2月全国市场主体发展报告［EB/OL］．(2014－02－15)［2014－02－15］．http:∥www．saic．gov．cn/zwgk/tjzl/．

［2］植凤寅．农民专业合作社资金困局［J］．中国金融，2010(12):79－82．

［3］回良玉．大力扶持农民专业合作社，加快发展现代农业经营组织［J］．中国农民合作社，2009(创刊号):1－3．

［4］任大鹏．农民专业合作社核心价值的实现［J］．中国农民合作社，2013(1):43－45．

［5］郑良芳．农民专业合作社与金融支持:经验、难点与政策建议［J］．西南金融，2013(4):19－21．

［6］周娟，卜雨明．农民专业合作社融资难问题解析［J］．中国农民合作社，2011(4):31－32．

［7］张晓山．促进以农产品生产专业户为主体的合作社发展——以浙江省农民专业合作社的发展为例［J］．中国农村经济，2004(11):4－7．

［8］楼栋，常青，孔祥智．当前我国农民专业合作社发展面临的问题、趋势与政策建议［J］．学习论坛，2011(12):32－37．

［9］孔祥智．金融支持与农民专业合作社发展［J］．中国农村信用合作，2007(3):32－33．

［10］吴东立，刘钟钦．基于优序融资理论的农民专业合作社融资次序选择［J］．农业经济，2012(8):67－68．

［11］姜松，王钊．农民专业合作社联合经营经济效应及其实现条件［J］．广东商学院学报，2013(3):61－69．

［12］张晓山．农民专业合作社应朝什么方向发展［J］．中国老区建设，2009(2):13－14．