公民监督之于政府合法性构建

2014-04-10唐佳佳武彩精

史志学刊 2014年4期

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公民监督之于政府合法性构建

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随着我国公民民主要求的提高、权利意识和法治观念的增强，公民监督权，不仅局限于对防治官员腐败、净化政权有着重要意义，更在于它是增强公民对政府信任感、认同感和服从意愿的有效路径。公民监督权是将公民对强力的被迫服从转化为对权威的自愿遵从的重要手段，能够提高政府的合法性。

公民监督权政府合法性

一、引言

公民监督权，即公民对国家机关的活动和国家机关工作人员的行为实施监督的权利。其依据往往是一国宪法和法律之规定。“公民监督权是一项具有‘人民主权’性质的权力，它构成了一个国家监督体系的基础。”[1]公民能够广泛地监督政府是宪政的体现，是民主政治的应有之义，是法治国家公民政治参与的有效形式，促使政府在人民允许的范围内行使人民所授予或者委托的权力，确保了人民（公民）应有的主人翁地位。公民监督政府的权利，是对公权力的规范和限制，但并不意味着公民权利与政府权力的对立，而是阐释了政府权力的来源及最终的归属在于人民或者公民。事实上，处于深刻社会转型期的政府切实地保障公民的监督权，对于表明政府的人民性，维持和提升自身的合法性有着重要意义。

“政府合法性问题的本质即是政府的正当性来源问题。”[2]任何一个政府都无法绕开这一问题，都必须对其存在的正当性进行必要的辩护。自古希腊亚里士多德的正宗政体与变态政体的划分、中世纪的君权神授及中国古代天命学说，至而后的国家主权学说、社会契约论以及人民主权论等学说，都涉及对政府合法性的论证。这些理论和学说，往往都把合法性归结于政府所体现的某种价值。马克斯·韦伯则从经验分析的角度将合法性的来源概括为传统、领袖人格和法理，而所谓合法性，就是促使人们服从某种命令的动机。戴维·伊斯顿认为合法性在于意识形态、结构（政治制度、规范）、个人品质。李普塞特则称“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”[3]阿尔蒙德把合法性理解为，公民自愿遵守政府的法规，“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这种政治权威就是合法的”[4]。哈贝马斯则强调，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”[5]。在不同时期，人们总是从不同的角度来阐述合法性，既彼此区别又彼此相关。对合法性的解释日益趋向于公民的认可和自愿服从，即以公民对政府的认同和自愿服从来解释政府的正当性问题，这已日渐成为共识。“政府在其运行空间不变，没有重大外力特别是不可抗力直接产生作用的情况下，由于生产力的发展、社会的演进、公众对公共产品需求的增长以及政府组织功能的缺陷或缺失等原因，政府的合法性出现缓发型减退。”[6]当今，现代性因素及社会转型期所产生的问题，对传统的政府合法性的来源产生了更为巨大的冲击。合法性基础的动摇或逐渐丧失意味着一国的政治统治在一定程度上存在着危机，其统治必将难以长久，这是任何一个统治者所不希望看到的。因此，合法性的谋求成为各国政府政治活动的重要目标。

政府与执政党的合法性已不在于昔日革命的成功所取得的历史功绩和所拥有的强力，亦不单纯的在于领袖魅力、意识形态教化、共和国宪法的规定，日渐取决于公民对政府的态度和情感，即是否能够认同和自愿地服从政府权力。在现代社会中，公民服从政府官员，其所真正服从的是后者的角色。“而公民之所以服从政府官员，其原因就在于公民角色本身包含着作为公民的权利。”[7]早在1945年7月，毛泽东在回答黄严培提出的中共如何逃脱“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的王朝兴亡规律时，对此明确的指出：“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[8]监督政府的公民权利，保障公民能够通过监督切实地对其所授权的政府进行有效的控制，表明公民与政府之间的主仆关系，要求政府更好地提供服务与保护。

二、公民监督权支撑政府合法性

政府的合法性固然离不开公民服从的义务，但亦离不开保障公民切实的对于政府的权利。公民监督一方面对政府起到限制作用，另一方面却又在事实上保护了政府。公民监督权，表明了政府性质的人民性、权力获取程序的合法性，保障了政府权力运行的正当性，促进了政府政绩的提升与优化，最终增强政府的合法性。

1.公民监督权体现政府存在的合法性。

公民对于政府的认可，往往建立在政府是有无道义性或正义性即正当性基础之上。人民主权论正是对这一问题的回答。卢梭在《社会契约论》中指出，“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权力，于是便只剩下约定才可以成为人间一切合法权威的基础。”[9]各国政府和执政党，往往也在宣称主权在民、推崇民主的价值，以此表明政府者，人民或公民的政府，为自己的存在正当性进行解释和说明。而“民主政治的内核在于公众拥有至高无上的权力……要维护自身的意愿和利益，公众必须对由自己选出的立法机关、行政机关和司法机关进行必要的监督，且公众拥有无可争议的监督权利”[10]。人民既然是国家权力的最终所有者，人民理应对政府、执政党进行全方位的监督。国家、政府对待公民监督权的态度，反映的已经不是单纯的对公民权利的重视与否，更折射出国家、政府、执政党如何看待自身的存在，如何看待与公民或人民之间关系的问题。

正是如此，监督权暗含了政府存在的合法性，也唯有保证公民监督权的政府，才能表明其存在的合法性。只有人民授予的权力在人民的监督下行使而不至于违背人民的意愿，人民主权才能真正实现，才能表明政府的正义性。也唯有接受公民监督的政府权力，才不会凌驾于公民和社会之上，才能以人民或公民的名义赋予自己存在的依据。概括而言，公民的监督权表明国家、政府的人民性，监督权的实现使公民对政府产生信任、认同、归属感，才能使其自愿服从政府，使得政府合法性得以体现和提高。

2.公民监督权表明政府获取权力的程序的合法性。

在宪政体制下，国家的一切权力属于人民。然而，人民何以行使权力，何以成为国家的主人，何以真正控制政府？人民意志的表达往往是通过选举代表，进而产生代议制政府来实现的。而监督权的要义不仅仅在于防治腐败，更在于监督权是选举权的延续，是公民继选举之后，掌控政府的手段。在前苏联，占统治地位的工人阶级最终沦落为官僚干部的从属者，原因就在于缺乏健全的社会主义民主和监督机制。“苏联社会明显地区分为两个集团:拥有职位—权力资源，能支配、管理国家全部生产资料的管理集团，以及拥有知识、技能资源或体力资源的劳动集团。”[11]“离开了有效的公民监督，公民的选举权就难以贯彻到底，罢免权就失去了依据，人民当家作主也就成了一句空话。”[12]公民对政府授权的完整程序并不仅仅在于选举过程，而是包含三个阶段：选举、监督、罢免。这一程序是通过公民的选举权、监督权和罢免权来实现的。

“政府能否长期保持其合法性，不仅要看它的政治纲领、阶级基础和意识形态，而且要看其执政程序的制度化与规范化程度，因为执政程序的制度化、规范化有助于实体内容的实现，立法、行政、选举等过程中的程序是否制度化与规范化都对结果的正当性、合法性有着直接的影响。”[13]公民授权政府的过程并不是随着一次选举活动的结束而终止，它的终止是授予的权力被收回或者是下一轮选举结束。公民无监督权或监督权无保障的国家，选举权是形式上的一种权利，只不过是政党或威权个人掌握政权的工具而已。选举权是基础，罢免权是保障，监督权则是选举权的继续和罢免权的前提。公民监督权在政府获取权力中有着重要的中介作用，保证政府获取权力的程序的合法性，离不开对公民监督权利的保障。

3.公民监督权保证政府运行过程的合法性。

从经济人的角度出发，政府官员在做出公共决策和执行公共意志的过程中是不可能完全遵循制度的设定。官员首先是他自己，其次才是政府的官员。这就决定了在公共权力运行的过程中难免发生政府官员腐败，乃至政权腐败的现象。在现代化进程中出现的不同程度的腐败现象，直接侵蚀甚至瓦解了政治体系的合法性基础。公民监督权能够阻止政府运行过程中的腐败对政府合法性侵蚀。权力具有扩张性、渗透性、可交换性等特点，因此极易于腐化或异化。腐败不仅会造成严重的经济损失（增加交易成本、增大公共支出、打击投资者的信心），而且“使利益越来越集中在政府官员和他们的商业伙伴身上，政府公众代表的形象大大受损。而社会公众的力量在强大的国家资源面前显得苍白无力，其政治行为无法遏制腐败以实现某种政治目标或预期结果。这就导致广大社会成员的强烈公愤，必将强烈地冲击政府的合法性基础”[14]。

而监督权的首先要义就是在于与腐败作斗争。虽然，现在各国多以权力的分开行使，来达到不同政府分支之间的监督、制约、平衡。然而现代国家政治是通过政党来实现的，当一国的执政党控制了国家的各个机构，来自政治系统的监督就会大打折扣。因此，相对来说，普遍的独立于政治系统之外的公民监督，更能持久地规范政府、执政党对人民所授予的权力的行使。也在这个意义上，公民监督政府的权利，在保护公民的同时，也保护了政府，阻止政府合法性的流逝，增强了政府的正当性。同时，社会向现代化转型的过程中，公民也增强了对政府进行监督的要求，因此对公民监督权的保障，亦是对转型期公民政治参与要求的回应，增加了公民对政府的满意度。

4.公民监督权促使政府提高政绩的合法性。

我国目前民主政治制度不够完善，导致了提供合法性的政治机制缺失，其结果是政府往往通过寻求政绩合法性来维护其统治的稳定性，希冀通过良好的政绩来论证自身的合法性。公民监督在防止腐败对政府合法化基础侵蚀的同时，也能够给政府以压力，促使政府更有效运行，优化政府服务质量，提高政府政绩，由此增强了政府的合法性。正如塞缪尔·亨廷顿所指出在20世纪六十年代、七十年代的很多政权几乎毫无例外地把政绩当作合法性的主要来源之一，以增强政府合法性，而政绩平平既瓦解了统治者的合法性，也瓦解了制度的合法性[15]。在社会转型的过程中，政府往往被赋予了主导现代化运动的使命，这就要求政府取得切实的成绩，例如：促进经济快速增长、改善民众的物质生活、提高社会福利水平。

我们也应该注意到，政绩合法性由于受到社会和自然环境的影响和制约往往也不具有可持续性。“在政治实践中，一些后发国家面对现代化进程中的种种压力，普遍地把政绩作为其合法性的首要来源，这有一定的合理性和客观依据，一些国家的确也运用这一战略取得了成功。但是对于谋求长治久安的政治体系来说，仅仅致力于营造绩效合法性是远远不够的。”[16]事实上，政绩并不构成统治权的法理依据，一个也国家很难保持经济长期的高速增长。且随着生活水平的提高，公众忍受政治发展不足、社会分配不公之类问题的心理阀值就会不断降低。必须加快从压力型体制向民主合作型体制过渡，提高公众认可度。仅仅依赖政绩有效性，是无法实现合法性基础的长期稳固[17]。当然，我们也并不能因此就否定政绩合法性的全部价值。

三、公民监督尚存的问题

在公民监督下，政府才能够倾向于守法。在制度化的公民监督之下，政府才能够成为真正的合法政府。公民监督权，既限制政府权力以防官员腐败，又在支持着政府的合法性，对于国家的长治久安起着重要作用。将公民监督权以宪法及法律的形式确定下来是必要的，但是仅有原则规定又是远远不够的。在我国现实的政治生活中，由于种种原因，“既有历史的因素，又有现实的因素；既有意识层面的因素，又有制度层面的因素；既有公民自身的因素，又有被监督者的因素”[18]，使得公民监督权在落实的过程中还存在很多问题。公民监督权在“实然”与“应然”之间还存在着较大的差距。

第一，较西方而言，我国公民对政府进行监督的主动性不强。人们思想中的畏惧政府、权力至上、人情观念等并没有根本改变。依附服从政治观是中国几千年封建官僚专制体制下政治文化的一大特征，“已无孔不入地渗透在广大人们的观念、行为、习俗、信仰、思维方式、情感状态之中”[19]。第二，与之相对，政府在长期的集权意识下，形成了重政策，轻法律；重人治，轻法治的理念，缺少对公民权利的应有尊重和敬畏感。而且在事实上，政府行政决策和行政行为广泛地存在着不公开、不透明的现象，致使公民难以获得监督政府所需的必要信息。第三，公民监督亦缺乏刚性的法律和制度保障，监督的途径亦不畅通，尤其是难以使监督及时进入法律的执行程序。没有一套完整的体系使公民对于政府的关切得到制度化的及时的官方回应。因此应该有法律、制度、规章保障公民监督能够有效运转，并在公民监督的过程中满足公民权利救济的需要。

这些因素都使得公民不愿监督政府、不敢监督政府、不能监督政府。公民监督防治腐败、提升政府合法性的作用未能得到充分的发挥。反而，在公民与政府之间产生了隔阂甚至裂痕。这就大大降低了公民对政府的认同，政府的公权力也难以转化为公民自觉服从的权威，使得政府的合法性遭到了质疑、甚至否定，增加了政府的运行成本。

四、结论

合法性问题事关政府政治统治或政治管理的成败，是任何政治权力都必须予以高度重视的一个问题。在社会转型的剧烈变迁过程中，市场经济的发展日渐否定了传统社会完全由政治力量来实现社会整合的状态。社会结构和社会利益的分化，也不断地冲击着政治共同体的社会整合基础。而社会民众的自主要求、权利意识、社会责任感与参政意愿日益强烈，使得传统的威权型政府难以为继，政治共同体传统的合法性基础发生了动摇。政府权力的行使，再不能于幕后黑箱中神秘运行，亦不能以简单的强力形式出现，而必须接受来自公民的监督。凌驾于公民和社会之上的政府权力，只会不断丧失并不断加快丧失自身的合法性。对于监督二字，不能仅仅注意其监控、检查之意，还应注意其督导、督促之意。公民监督是公民对国家政治权力的各个要素的评议、检查和督促[20]。公民的监督权，暗含着人民主权的必然要求，是继选举权之后，公民拥有和掌控政府的另一表征，表明了公民与政府间的主仆关系。监督权的要义不仅在于限制权力、防治腐败，亦在于防止腐败对政府合法性的侵蚀，给予政府以压力，使之优化服务、提升政绩。只有人民能够监督的政府，才会获得来自人民的真正的认同与自愿的服从。公民监督权的实现，能够提高人们对政府是自己的政府的认同感和服从意愿，能够最终提高政府的合法性[21]。政府不管是从回应公民政治参与要求的角度来看，还是从从净化政权、巩固和提高自身合法性的角度来看，都应当努力排除各种阻碍因素，保障公民监督权的切实地实现。

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