生态三峡：聚焦民生，和谐发展

生态三峡：聚焦民生，和谐发展

文/罗婧奇 吴冠宇 图/黎 明 编辑/任 红

国务院三峡办移民管理咨询中心原处长、研究员，三峡大学兼职教授梁福庆，基于多年从事水库移民管理和区域经济可持续发展研究与实践认为，库区移民安稳致富、生态环境保护和地质灾害防治是库区当前和今后发展的重中之重。在采访中，他分析了后三峡时代的核心问题，阐释了“生态三峡”的美好目标，并就《三峡后续工作规划》的实施和前景作了初步分析。

三峡，不论是作为地质地貌特指，地域界定，还是工程名称，或者人为改造自然所形成的范围和造成的影响，都牢牢牵住社会各界的目光，持续热度已经二十多年。地理三峡风光秀美，人文三峡底蕴深厚，工程三峡雄伟壮丽，而因工程三峡造就的库区三峡包容万象。库区三峡的可持续发展是其管理者、建设者、研究者乃至全国关心库区建设和发展的人不断探索的主题。

2009年底，三峡工程初步设计建设任务如期完成，具备全面发挥所设计的防洪、发电、航运等综合效益的能力，并在至今几年来的稳定运行下，不断发挥防洪、抗旱补水、发电、航运等巨大效益，为库区及长江中下游地区的民生和环保做出了重要贡献。

历史性建设目标

后三峡时代不仅是一个时间概念，更是一种生存图景的描绘，是一个漫长悠远的历史性建设目标。

《三峡后续工作规划》（后文简称《规划》）正是为了确立目标以及具体描绘发展路径而出台的规划。梁福庆指出，《规划》有其独特的历史背景，它在2009年三峡工程初步建成蓄水运行后出现了一些累积性问题及新情况新问题时提出，为工程建成后的库区可持续发展和充分发挥工程综合效益指明了方向。

所谓累积性问题是工程论证、建设时期已经预见或发现的问题，譬如建设时期，库区重点是移民搬迁及安置，因为时间紧张、资源环境制约等原因，没有充分考虑移民安置可持续发展及安稳致富的问题。工程建成后，库区民生对移民的安稳致富工作提出了更高要求。

出现的新问题要引起关注。三峡水库175米蓄水运行后，库区形成了一个世界上面积最大（面积348.93平方公里）及水位变幅最大（175米至145米水位运行时的落差达30米）的消落区。如何加强消落区的治理、利用和管理，是一个需要认真研究和努力解决的新课题。再比如，三峡水库清水下泄致使泥沙减少，对长江中下游江岸和入海口的堆积作用减弱所带来的影响也需要不断研究、采取措施以缓解。

三个重点：移民、生态与安全

早晨时分的夔门。

一个移民家庭里安置好了一个主要劳动力，就相当于安置好了一家人，并且很多年轻人乐意跳出库区地域限制，到各地谋求自身发展，从而通过自身努力摘掉身上的“移民”标签，靠自己而非靠补偿来稳定安置，这是一种良性促进。

《规划》给出了十年周期，在2011年至2020年的十年内，三峡库区建设要达到一个良好的局面。结合近几年的工作实践和观察，梁福庆认为，库区发展最值得关注的还是移民安稳致富、生态环境保护和地质灾害防治等三大问题。

解决库区移民安稳致富问题排在首位，包括移民就业增收，移民子女培训、职业教育及就业创业，移民养老、医疗社会保障等内容。“没有就业，一切都是空谈。”梁福庆指出，最好的安置应该是就业安置。他说三峡移民非常特别，一般的水库移民比例都是农村移民多、城镇移民少，而三峡移民则相反，城镇高于农村，城镇移民占就地安置移民近70%。“解决城镇移民民生的难度远远大于农村移民。”梁福庆说，“农村移民有块地，吃住都依赖土地，再加上后期扶持，基本就安置了。而城镇移民尤其是城镇居民、占地移民等需要在新城中就业谋生，却因为文化程度不高、年龄大等种种原因就业困难，难以维持生计，需要通过移民培训、帮助就业、后期扶持、完善养老社会保障等多种措施，才能基本安置。”移民子女的培训为什么重要？因为培训安置的做法，三峡库区算是创新为之，移二代或者移三代年轻，学习意愿和能力强，培训后取得专业技术资格证及学历证书就有了就业条件和基础。同时，一个移民家庭里安置好了一个主要劳动力，就相当于安置好了一家人，并且很多年轻人乐意跳出库区地域限制，到各地谋求自身发展，从而通过自身努力摘掉身上的“移民”标签，靠自己而非靠补偿来稳定安置，这是一种良性促进。

生态环境保护问题，需要特别关注库区防污减排、最严格的水资源管理、水库综合管理、水质保护和生态环境保护关键性技术研究及应用等，保证三峡水安全和生态安全。梁福庆指出，由于三峡水库是我国淡水资源战略储备地，水库的水安全涉及到长江中下游甚至全国的水安全，这个特殊性质决定库区一定要保持一库清水，因此要限制开发，特别注意防污减排。“最严格的水资源管理要从源头做起，工业要达标排放，农村要注意面源污染，要严格控制船舶的流动污染。水库综合管理包括对水体、水面、岸线、陆上生态资源等生态环境管理以及水库生态调度管理，确保三峡水库水质安全。要研发和应用关键性技术，促进水资源保护从粗放型保护向精细型、科学型防治发展，提高保护水资源的质量和效益。”

地质灾害防治问题即库区安全问题，灾害一旦发生会危及库区的人居安全和水库的运行安全，也就谈不上发展了，所以从某种角度看安全问题是首要问题。“先行雪中送炭，再论锦上添花。库区地质灾害防治是确保三峡工程持续发挥综合效益的重要保障，只有重视和加强地质灾害预防预警工作及重大地质灾害治理工程建设，才能有力保证库区安全。”梁福庆认为以上三点是后三峡时期的工作重点和关键。

巴东新县城。

移民安稳致富的措施与经验

通过职业教育培训，能够按照市场需求提高移民就业技能和条件，有效提升库区移民人力资源价值，拓展移民安置渠道，提高移民安置效益，实现比货币安置更长效的自我安置，甚至激励移民走出库区，走向全国。

根据库区移民近几年实践，针对移民安稳致富有以下有效措施：

其一，深入持久地开展全国对口支援三峡库区移民工作。这是全国对口支援大型工程建设的首创，成效显著。从2010年至2012年底，全国对口支援三峡库区移民工作资金626.94亿元，其中经济建设类项目资金614.65亿元，社会公益类项目资金12.29亿元，而移民工作开展二十年来，截至2012年底，这三个数字分别为1321.57亿元、1272.64亿元、48.39亿元，近三年之和就几乎达到了之前十七年之和。一大批名优企业和名牌产品落户三峡库区，加上经济发达地区的思想、观念、技术等进入，库区的相对封闭状态有了明显改观，库区柑橘、畜牧等优势产业、新型工业和旅游服务等特色产业，交通、电力、水利、城镇等基础设施建设，科教文卫等社会事业都实现了新发展。

其二，移民培训、职业教育、就业创业取得较好效果。梁福庆认为，三峡移民培训很有特色，包括政策宣传、思想教育、农工技能、就业创业培训等多方面。据不完全统计，2010年至2013年近4年来，库区进行移民各类培训近10万人次，移民子女职业教育（资助移民子女接受中、高职学历教育）上万人，帮助移民创业数千人，帮助移民就业或转移就业上万人。

其三，库区各县都进行了生态家园建设，有上百个成功建设点，通过改厨房、改厕所、改猪圈的“三改”，修沼气池，通路、水、电、广播电视，设医务室、卫生室、垃圾小站等措施，明显改善了农村移民的生产生活环境。

其四，库区共综合帮扶了300多个居民小区。梁福庆介绍，之所以要帮扶居民小区，因为那是解决城镇移民安稳致富的重要内容，安置在居民小区的往往都是占地移民或城镇居民、进城移民，居住地偏远，交通不便。综合帮扶使居民小区的基础设施建设、居住生活环境、就业条件等有了较大改善。

在库区移民近几年安置中形成了可供借鉴的以下经验：

第一，制订科学合理、符合实际的规划是指导三峡后续工作有序开展的基础。近几年实践证明，规划的思路和采取的主要措施，如解决移民安稳致富问题，通过加强“两调一保三完善”（两调是调整产业结构、调整就业结构，一保是实施移民群众社会保障，三完善是完善基础设施、社区公共服务设施以及自然与人文遗产），加强库区生态环境保护，通过“控污、提载、抓重点”（控制污染，提升生态环境承载力，抓住建设库区生态屏障区和削减库区面源污染负荷两个重点）等方式方法，是符合三峡库区实际，是科学有效的。

第二，深入持久地开展全国对口支援三峡库区移民工作是推动和保证三峡后续工作顺利开展的条件。梁福庆说，2010年至2013年以来，对口支援总额已经超过了前十七年的总和，“对口支援资金和移民安置资金基本相当，等同于全国人民又支援了另一份移民安置资金用以保障移民生产生活，对提高移民安置质量起到了很好的作用。”

第三，抓好移民培训，尤其是就业创业培训及职业教育，是提升人力资源价值的有效办法。库区就业难的最主要原因是人力资源价值不高，文化程度低，就业技能单一。通过职业教育培训，能够按照市场需求提高移民就业技能和条件，有效提升库区移民人力资源价值，拓展移民安置渠道，提高移民安置效益，实现比货币安置更长效的自我安置，甚至激励移民走出库区，走向全国。

奉节新城。

生态三峡：后三峡时代的生态与安全

要建设好“生态三峡”，就要更好地运用科学发展观理论、水环境管理理论、流域综合管理理论等现代科学理论来指导三峡后续工作。

根据《规划》，库区除移民安稳致富外，生态环境保护与地质灾害防治也是三峡后续工作的重点。

近几年来，三峡库区生态环境保护工作按照“控污、提载、抓重点”的策略，统筹管理，稳步展开，取得了可观的成效。截至2013年底，累计建设生态环境保护工程项目数百个，项目投资使用总体良好，取得了较好的生态效益、社会效益及经济效益。

例如，在控制污染方面，库区实行严格的水资源管理，加大对防污减排工作的关注，加强对库区面源、点源、流动源污染的治理，确保达标排放，使防污减排工作从源头得以控制，保证三峡库区水生态环境安全。到2013年3月，已完建秭归县农村截污示范区建设项目、云阳县盘龙镇农村截污处理项目、涪陵区南沱镇农村截污处理项目、重庆库区移民生态文明示范村建设项目4个，共完成10789户“一池三改”，基本达到了环境净化、村容美化、生态绿化的要求。

在生态屏障区建设方面，已完建的秭归县生态屏障示范区建设项目、巴东县沿渡河镇罗溪坝库岸农田区生态屏障建设生物治理项目、云阳县生态屏障区纪念园改建项目、云阳县盘龙镇生态屏障区建设项目，绿化面积共3.18万亩，种植各类经济林2346亩，提高了区域内森林覆盖率，减少了生态屏障区水土流失，美化景观、涵养水源等作用初步显现。

在地质灾害防治工作中，由于三峡库区地质环境复杂，加之蓄水以来水位抬升，涨落频率和幅度加大，降低了库岸边坡的稳定性，因此库区的地质灾害防治工作具有复杂性、阶段性和长期性的特点。2008年至2012年，国务院三峡办、湖北省、重庆市高度重视三峡工程试验性蓄水工作，加强协调指导和监督检查，库区各区县强化责任落实，建立健全工作机制，周密安排部署，强化安全监测防范措施力度，及时对水库试验性蓄水运行对库周群众的影响进行了处理，确保了受影响群众的生命财产安全、三峡工程试验性蓄水水库运行安全和库区社会稳定。

这一系列有效措施的实施，大力促进库区生态环境保护工作与地质灾害防治工作由原先的粗放型向精细型、科学型发展，提升了库区生态环境保护与地质灾害防治的工作成效，为加快建设“生态三峡”提供了良好条件。

蓄水后的忠县石宝寨。

当被问及如何建设好“生态三峡”时，梁福庆给出了几点建议。他指出“生态三峡”理念的核心内容是环保、低碳、可持续，保证三峡水安全和生态安全。要建设好“生态三峡”，就要更好地运用科学发展观理论、水环境管理理论、流域综合管理理论等现代科学理论来指导三峡后续工作；适时适当地优化三峡后续规划，加强库区生态环境建设与保护，妥善处理三峡工程长期运行产生的新情况、新问题；创新发展理念，促进库区科学发展观的贯彻，加快传统经济发展方式的转变和产业结构调整，大力发展城乡低碳经济及循环经济，提高资源利用效率、降低消耗，减少单位GDP的环境影响，实现建设“两型”社会和人与自然和谐相处，库区“绿水、青山、蓝天”常在的目标；适时建立三峡流域生态补偿机制，推进三峡流域生态补偿有序进行；进一步引进、应用国内外先进方法和高新科学技术，提升库区生态环境保护和三峡水库综合管理的监测、预警、治理及管理效能；大力加强库区防灾减灾工作，建立健全长效灾害综合防御体系，包括防灾减灾技术体系、灾害监测预警体系、水体污染、公共卫生安全等突发事件预警和应急处置机制等。

巫山神女溪。

库区资源宝库

三峡水库蓄水175米后，形成一个长663公里，库岸线达5711公里，面积1084平方公里，总库容达393亿立方米的河道型水库。同时，库区拥有一个在冬季正常蓄水位175米到夏季最低水位145米之间的落差达30米的永久性水位季节消落区，其面积达348.93平方公里，是世界上水库消落区水位涨落幅度最高和面积最大的。

三峡库区蓄水175米以来，一部分原有的珍稀特有物种、文物、景观资源受到水位上涨的影响，亟需转移和保护；同时，水位的涨落也为库区带来了一部分新增资源。受淹资源的保护与新增资源的开发利用是三峡库区生态环境保护与资源开发的大课题。

为挽救库区珍稀特有物种资源，保护生物多样性，三峡库区建立了12个陆生生物、水生生物自然保护区，实施了疏花水柏枝、荷叶铁线蕨的抢救性保护；开展了珍稀特有鱼类的人工增殖放流，建立了多个珍稀特有鱼类自然保护区。

观夔门的游客。

在文物保护工作中，“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物保护方针和“不改变文物原状”的原则得到了全面贯彻和切实执行，重视文物保护生态环境建设和服务设施配套建设的文保生态文明理念，则被人们肯定和接受，使得库区全部1087处、24万件文物得到了妥善保护，较好地保存了库区人文景观、民俗风貌和历史文化，一批重点地面文物保护项目已投入文物保护开发和旅游业的使用。

受蓄水影响的44处景观资源的保护与建设工作，在国家及地方政府、部门的重视下，严格按照相关法规条例的要求，取得了明显的保护与建设成效。瞿塘峡、巫峡、西陵峡、乌江画廊等一批著名自然老景观神韵不减；库区新开发的湖泊、岛屿、峡谷、漂流河段、溶洞、温泉、瀑布等新景观秀丽诱人，具有良好的旅游开发价值；三峡大坝、重庆中国三峡博物馆等人造景观光彩夺目，并获得了可观的旅游经济效益。

三峡水库蓄水175米后，形成一个长663公里，库岸线达5711公里，面积1084平方公里，总库容达393亿立方米的河道型水库。同时，库区拥有一个在冬季正常蓄水位175米到夏季最低水位145米之间的落差达30米的永久性水位季节消落区，其面积达348.93平方公里，是世界上水库消落区水位涨落幅度最高和面积最大的。消落区中高程在155～175米之间可开发利用的面积约占60%左右。广阔的水域资源、岸线资源和消落区资源，以及因蓄水新增的100多处孤岛、半岛、湖泊、峡谷、漂流河段、溶洞、温泉、瀑布等景观、旅游资源都具有相当大的开发利用价值。

此外，蓄水以来，川江通航能力显著提升，运输船舶由1000吨级提高到3000～5000吨级，并实现全年昼夜通航，库区40条支流航道具备通航条件，航道资源大幅增加。

合理开发利用库区水域资源、岸线资源、消落区资源、景观资源以及航道资源，可满足经济社会不同层次的需要，促进移民安稳致富。但因三峡水库性质特殊，对这些资源开发利用和管理直接关系到三峡水库生态环境保护、水生态安全和水库运行安全，关系到临岸基础设施安全以及人民群众的生活生产安全，因此对其开发利用和管理的难度较大。

梁福庆就这些资源的开发利用给出了相关建议。他认为可以进一步加强三峡水库水域资源、岸线资源、消落区资源以及景观资源的调查及评价，及时编制和优化有关开发利用规划及实施计划。制定管理办法，严格执法，切实加强岸线资源、消落区及景观资源开发管理工作，严禁破坏岸线和消落区生态环境，提高新增景观资源开发利用的质量和效益。在水域资源开发利用上，可创新养鱼方法，实行政府放养种鱼苗，组织渔业社有计划打捞，增加移民就业创收。针对航道资源的开发利用，梁福庆指出需要积极开展航道整治，提高航道维护尺度；推进长江船舶标准化、大型化和现代化；加强三峡库区和坝区水上事故应急、救助打捞、水上消防、安保、船舶防污染处理等能力建设；加强库区港口和集疏运通道建设，提高航运综合物流能力；完善两岸翻坝转运体系，扩大过坝运输能力；进一步优化管理，提高三峡船闸运行效率。

梁福庆还指出，近二十年的库区生态环境治理、地质灾害防治、受淹资源保护以及新增资源开发的实践中，三峡库区积累了一系列可贵经验，适用于库区特殊实际，对于三峡后续规划工作的继续开展具有可借鉴意义。

第一，体制创新，建立健全适合我国国情和三峡库区实际情况的管理体制。三峡工程建立健全了由国务院三峡工程建设委员会负责的管理体制，形成了统一领导、统筹安排、分工负责的权威、协调、高效的管理保障体制，在顺利推进三峡生态环境保护、地质灾害防治、文物保护、景观资源开发等目标任务的完成及其可持续发展等方面发挥了重要的制度保障作用。

第二，政策创新，实事求是地调整政策和制定规划。通过一系列相关政策、规划的调整制定，有序地指导了三峡库区移民安置、地质灾害防治、水污染防治、生态环境保护等工作的开展。

1999年及2001年，国务院综合考虑三峡库区实际情况提出的“两个调整”（三峡库区农村移民大量外迁安置和搬迁工矿企业进行结构调整）和“两个防治”（三峡库区地质灾害防治和水污染防治）政策，对鼓励、组织移民外迁，缓解库区人地矛盾和环境容量压力，加快工矿企业结构调整，推进库区防污减排，确保水源安全以及地质灾害防治工作发挥了重要作用。

第三，方法创新，引进和健全先进的管理方法。在三峡生态环境保护、地质灾害防治、文物保护、景观资源开发等实践中，借鉴和引进了国内外其他行业的先进管理方法，如项目法人制、工程监理制、质量终身责任制以及竣工验收、财务审计、稽察等，推动和保证了有关保护措施落实到位，完成目标任务。

第四，方式创新，搞好调查、评价及规划编制。建立先调查评价，后规划，再开发的工作秩序，做好对开发对象的充分调查和评价，合理编制、及时优化有关开发利用规划及实施计划，有序开展开发利用工作。

1993年至1996年，国家文物局组织力量，进一步补充水库淹没区和移民安置区的文物古迹调查、考古勘探和评价工作，补充完善了三峡库区文物保护规划报告。1998年国家文物局组织编制了《长江三峡工程淹没及迁建区文物古迹保护规划报告》，后经国务院三建委批准实施，开创了我国文物保护工作先规划、后实施的先河，建立了适合大型文物保护工程的新秩序。

第五，科技创新，强化科技支撑作用。为保证三峡后续规划工作稳步高效地开展，库区在经济、技术、工程和生态等各方面的工作中都引进和采用了新型、先进的技术和方法。例如，通过产业结构调整，推广节能减排技术和管理模式，大力发展城乡循环经济、新型环保产业、绿色食品加工业、特色旅游、现代物流和农村服务业等，加快库区传统经济发展方式的转变；加大农业科技含量，推广新型农药和配方施肥技术，推广农村循环经济，促进设施农业、规模农业和精细农业的发展；将工程、技术和生态方法结合起来综合治理库区水土流失，有力推进库区生态环境保护。此外，库区还引进了一批如物理勘探、电子测绘、地层提取技术、信息技术、纳米材料、“3S”（遥感系统、地理信息系统、全球定位系统）等新技术、新工艺、新材料。

第六，理念创新，凝聚公众共识。通过报刊、广播、电视、网络等多种媒体形式开展了有针对性的宣传教育，凝聚公众共识，鼓励社会公众、非政府组织参与并监督三峡生态环境保护、地质灾害防治、文物保护、景观资源开发等工作，共同推进其保护和建设。

规划有节点，发展无止境

《三峡后续工作规划》提出分两期实施，即近期2010～2015年，远期2016～2020年，目前已经迫近2015年这个近期节点。梁福庆认为，照现在的实施进度和努力趋势，能在2015年、2020年分别完成预期任务，达到预期目标。

梁福庆还强调，虽然《规划》只描绘了十年蓝图，但发展无止境，要根据三峡库区的现实情况、人民的迫切要求，并基于三峡水库的中国淡水资源战略储备库的特殊性质，在十年后续工作取得明显成效、三峡工程更充分发挥巨大综合效益的情况下，仍将需要长期、持续关注三峡库区移民安稳致富、生态环境保护和地质灾害防治等民生工作。