行政事业单位资产管理与预算管理相结合的研究

段俊梅，姚 震，段红梅，马伯永

（1.中国地质调查局 西安地质调查中心,陕西 西安,710054;2.中国地质调查局 发展研究中心,北京,100037;3.内蒙古自治区地质矿产勘查院,内蒙古呼和浩特,100100；4.中国地质调查局,北京,100037）

国有资产是非常重要的社会资源，是政府履行职能和社会事业发展不可缺少的组成部分。进一步改革国有资产管理体制，使国有资产保值增值，提高其使用效率，推进社会进步事业发展、使社会公平、公正，促进和谐是非常重要的。2006年，财政部出台的行政单位和事业单位国有资产管理暂行办法，应当坚持的原则是资产管理和预算管理相结合。行政事业单位资产和预算管理相结合是近几年的新课题，从理论到实践需要一个逐步探索的过程。近年来虽然在资产管理与预算管理相结合方面取得了一些成绩，然而，其目前还是我国经济运行中的薄弱环节，仍存在诸多问题，难以适应当代社会发展的需求。

一、目前行政事业单位资产管理与预算管理相结合的主要问题

（一）思想认识不到位

一些单位对资产管理和预算管理意识淡漠，对开展二者相结合的工作，认识不够深入，重视程度不够，还存在着“重财务管理”、“轻资产管理”的现象。有些单位只重视资产购入规模的扩大，不管现有存量资产的优化配置与使用效率，只考虑自己单位的发展，多要项目和资金，不重视编制有关资产配置预算，既觉着麻烦，又怕分了权限[1]。这些现象对资产管理和预算管理相结合工作的开展，起到了严重的阻碍作用。

（二）资产配置标准体系建设滞后

目前，行政事业单位资产配置、购置等环节没有真正做到资产管理与预算管理相结合。关键是没有科学合理的资产配置标准体系，阻碍了二者的有机结合。此外，资产使用年限规定、资产配置相关制度还不完善，行政事业单位还没有制定统一标准，一些单位虽然制定了一些定性标准，但是在执行过程中还存在较大的偏差。

（三）缺少资产预算与存量的内在联系

目前我国行政事业单位的资产主要由财政预算资金形成，在编制单位项目预算时，对于资产预算主要是控制新增资产的比例，很少考虑现有存量资产[2]，而单位现有的资产存量是核定资产预算的基础，不掌握单位资产存量，编制的资产预算也是盲目的，不科学的。

（四）职责分工不明确，流程不健全

资产管理部门和预算管理部门间没有明确的职责分工，造成审核预算的责任不太清楚，审核资产预算的流程不够科学也不合理，相互配合得不够顺畅。在审核资产配置预算工作中，资产管理部门难以深入参与，审核预算的范围也不完整，对部门追加的资产购置预算，还未纳入到资产预算审核的范围内，资产管理部门对资产配置预算编制和审核的深度和广度是非常有限的，所以没有形成真正的结合。

（五）缺乏资产绩效考评指标体系

行政事业单位的资产形成后，其性质仍然是国有资产，单位无偿使用，在确定资产预算时，首先应结合单位的职能和任务，考虑单位是否实际需要，资产使用效率高低等因素，由于还没有树立资产的绩效观念和绩效意识，缺乏对行政事业单位资产绩效考评指标的体系，某些单位考虑自身利益，重复购置资产，造成资产闲置和浪费，资产利用率低下等[3]。另外，某些单位资产管理的相关制度不完善，也制约着绩效评价的深入开展。

二、建立行政事业单位资产管理与预算管理相结合的主要措施

（一）创新资产管理与预算管理相结合的理念

加强业务学习，提高单位领导以及相关人员对资产管理与预算管理相结合的认识，创新资产管理与预算管理相结合的新理念、新思路和新方法。明确二者的结合就是将单位的资产购置与经费纳入预算，根据现有资产存量和配置标准，统筹安排经费，科学编制预算，实现资产经费一体化管理，增加预算编制的计划性和准确性，拓展预算管理的广度和深度。树立注重资产绩效的意识，逐步达到资产配置合理、资产使用效率高的目的。创新资产管理手段，建立并完善资产管理信息系统，明确资产管理是预算管理的基础，预算管理又是资产管理的前提条件。

（二）建立健全资产配置标准体系

资产配置标准是编制资产预算的主要依据，资产配置的数量是由预算安排的资金量决定的。建立健全资产配置标准体系是推进资产管理与预算管理相结合，合理编制和审核资产配置预算的基础。配备的标准一定要符合实际，并且具有前瞻性，这样才能使预算分配有据可依，实现资产配置的公正公平。

国有资产配置标准、资产报废年限标准，为编制和审核资产配置预算提供参考依据。由主管部门会同各有关部门根据行业特点和履行工作职能分类制定。目前财政部已制定了《中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准（试行）》[4]，其他有待制定或完善。对行政事业单位严格按照占用国有资产的数量、按照资产配置标准，来核定资产预算的公用经费，严格控制超标准配置国有资产的问题。资产配置标准、预算与资产管理共同形成完整的控制链条，从源头上解决单位之间国有资产分配不均、占有不匀的问题，使预算管理公开公正，使预算资金的分配规范公平，提高预算管理水平。

（三）完善工作流程和审核机制

在预算编制过程中，预算管理部门与资产管理部门需要保持沟通，在部门预算编审各环节，逐步建立“资产管理与预算管理相结合”的新机制和新模式，完善工作流程，建立合理的工作机制，密切配合，形成合力。打破预算管理和资产管理互不干预的状况，使编制的部门预算更加系统完整。

具体在预算编制阶段，资产管理部门通过分析资产存量数据和资产使用状况，根据资产配置标准，提出资产增量方案，根据轻重缓急编排资产优先顺序，为预算部门编制预算草案提供准确可靠的信息，预算管理部门再结合资金情况提出项目安排建议。预算审核时将资产配置计划纳入部门预算一并审核批复，对办公家具、车辆和房屋建筑物三项资产，以及20万元以上的大型设备资产重点审核；对有配置标准的办公设备，审核是否超标准配置，并不断扩大预算审核范围；对没有规定配置标准的，应当从严控制。如此，使资产配置审核机制逐渐改进和完善，规范资产管理，健全资源配置和宏观调控。经过主管部门批复的预算下达后，将资产的预算信息反馈给资产管理部门，资产管理部门安排采购计划，年度执行中资产预算不再调整，因特殊情况确需调整的，严格按程序办理[5]。

（四）建立资产管理绩效评价机制

综合考虑资产评价标准、制度和结果的运用，形成科学的资产管理绩效评价体系，提高资产预算管理水平，提高财政资金使用效益。按照“以信息化手段为依托，以规范化管理为基础，采用阳光化管理”的总体思路，科学的建立资产调剂制度，发挥主管部门的资产调剂职能，将增量资产配置与闲置资产调剂有效地结合起来，使闲置资产合理流动和充分利用，盘活存量资产，同时，借助国有资产管理信息化系统平台，完善共享共用机制，推动行政事业单位国有资产有效地整合利用，使资源配置不断优化，使单位资产发挥最大效益。

（五）加强社会监督，严肃管理制度

行政事业单位资产管理与预算管理相结合，有利于国有资产的使用效益，降低行政运行成本，是建设节约型财政的重要手段。在购置资产过程中，每个单位必须按主管部门批准的资产配置预算去执行，没有批准的，不得购买。应充分发挥审计等社会监督各方面的作用，对新增资产及配置预算进行监督检查。如有违反规定购买资产的，需在财务检查和审计工作中进行查处。超越资产预算使用项目费用，自行购置未经审批的国有资产，是违纪行为，并追究有关责任。

三、结论

（一）实现资产管理与预算管理相结合，合理编制资产预算，配置资产数量，是近几年来的一项崭新工作，没有现成的模式可用，需要在实际工作中不断探索、先易后难，不断完善，勇敢创新，创新理念，健全制度，完善机制，开展资产配置管理，完善资产购置标准、细化资产购置预算、严格资产购置审核程序，降低事业运行成本，提高资产使用绩效，完善国有资产动态管理信息系统，实现共享共用机制，加强社会监督，促进事业发展，使行政事业单位国有资产安全完整。

（二）深化改革部门预算管理制度，建立健全国有资产管理体系，科学规范编制预算，是解决资产占用不均、配置失衡，杜绝超编制、超标准购置的重要手段，是控制财政资产购置支出、提高财政资金使用效率的重要途径。

（三）随着资产管理与政府采购、部门预算管理、国库集中支付等各项制度之间的相互有效衔接，逐步适应社会主义市场经济和公共财政体制的要求，使我国行政事业资产管理工作进入一个崭新的阶段，初步形成：“按标准配置资产、按存量安排预算、再按预算安排采购计划，最后按计划购置固定资产，使用动态信息系统管理”的资产管理新模式。

[1]全国预算与会计研究会课题组.行政事业单位资产管理与预算管理相结合问题研究[J].预算管理与会计,2010(1):2-7.

[2]林翰文,林火平.行政事业单位资产管理与预算管理相结合的思考[J].求实,2010(5):33-35.

[3]王宇轩.论行政事业单位资产管理与预算管理的结合[J].东岳论丛,2009,30(2):183-185.

[4]财政部.中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准（试行）[S].财行〔2011〕78号，2011.

[5]北京市人民政府机关事务管理办公室.浅析国有资产管理与预算管理相结合的长效机制 [J].预算管理与会计,2009(8):38-40.