论宪法宣誓制度的中国构建

杨学科

(湘南学院 法学系，湖南 郴州 423000)

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，要求全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。《决定》中，“宪法”一词出现38次，决定指出：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”，一经公布，成为舆论焦点。宪法宣誓制度遂成为依法治国话语中最热的关键词，仪式感最强的法律词汇，公民关注程度最高的制度。这一世界普遍确认的宪政制度如何在中国构建，理应是政学两界关注的焦点。

一、宣誓制度的域外经验和中国实践

宣誓制度作为一种历史久远的制度，曾存在于世界上大多数国家、民族，经过历史的或传承或废除的演变流传至今，历久弥新，保盈持泰，法律地位已如磐石之固，为世界绝大多数国家接受并写入宪法，作为国家工作人员入职时必须履行的一项重要程序和仪式。现代世界许多国家以宪法对国家工作人员就职宣誓做出了规定，并在政治与宪法生活中切实实践着这一宪政制度。在习近平做的关于《决定》的说明中，指出宪法宣誓制度是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。实际上，统计世界绝大多数成文宪法的国家和不成文宪法的国家，宪法宣誓制度的普世程度更高，根据中国宪法学会会长韩大元带领他的研究团队查阅的世界193个国家的宪法，发现只有16个国家的宪法未规定此制度。

1.宣誓制度的域外经验。西方早期的宣誓制度起源于宗教信仰，具有浓厚的宗教色彩。“盖宣誓，源于宗教信仰，基于人类对神忠诚之精神而产生。”[1]378古代社会的宣誓或多或少的带有或宗教或迷信的神秘色彩。德国哲学家康德就曾说过：“人们发誓并不是出于道德的原因，而仅仅出于盲目的迷信。”[2]130远古人对神明力量敬畏的习俗根深蒂固，是由于人类认知能力局限性，人类求助于神灵等外在神明或超自然权力，希望违反神灵旨意者受到神灵惩戒。到了古希腊，雅典时代，宣誓活动仪式也趋于普遍化，如年满18岁的青年必须举行成人宣誓，对法律保持坚定的信仰和忠诚；审判程序中的宣誓被认为是审判程序的一个重要组成部分；获选陪审员等公共人员时要公开宣誓；投票表决前还要有“作合乎正义的投票”的郑重承诺宣誓；执政官就职时，应宣誓效忠法律、保证公民的财产不受侵犯。就连著名的改革家梭伦所制定的法律，元老会议也采用共同宣誓的方式予以批准，同时9位“典法执政官”又分别立誓，所有的雅典人都发重誓“在10年间遵守这些法律”。在此时期，宣誓活动内容也趋向规范化，宣誓必须由三个要素组成：首先它必须是一种抱诚守真、正心诚意的庄严的许诺或宣告；其次，这种许诺必须是面向那些能够恭行天罚、神通广大保证承诺践行力的神做出的；最后，宣誓者必须信仰神灵等外在神明或超自然权力的存在，相信违反宣誓内容后会受到神的惩罚。古罗马帝国也非常重视宣誓，且罗马人相信“立誓”的神力，所以没有比“立誓”更能使他们信法守法了。他们为遵守誓言常常是言而有信，不避艰险。到了中世纪的欧洲，基督教盛行，教会权力和宗教法律凌驾于世俗政权和法律之上，宣誓登峰造极，更是成为人们习以为常的现象。将法律看作信仰的西方法治传统就是被中世纪教会法奠定的，所以中世纪出现了多种类型宣誓：宗教宣誓、效忠宣誓、就职宣誓、证人宣誓和订约宣誓，并且赋予这些宣誓法律效力。随着西方18世纪资产阶级革命胜利，政教分离制度在西方国家制度构建中的确立，以神学思想为基础的古代宣誓制度也发生了扭转，对待宣誓也从古代的偏重内心的道德约束向偏重为宪法或法律约束转变。尽管宣誓制度饱受学界学者抨击，贝卡利亚认为，宣誓制度存在基础动摇，不像过去那么有效，现今“宣誓是何等地徒劳无用”[3]34，康德认为宣誓与自由是相冲突，“强制别人作出一项迷信的誓言，他就犯了大错，因为这是要求发誓人违背本人的良心去发誓”[2]132，但宣誓制度秉具的独特文化魅力和法律价值魅力，为现代西方先进的制度所重视和沿用。如德意志国宪法中规定了“附加宗教宣誓”；菲律宾共和国宪法之誓词最后一句是“愿上帝助我”；阿拉伯埃及共和国永久宪法誓词中“我以伟大真主名义起誓”；阿尔及利亚民主人民共和国宪法誓词中“我以真主的名义宣誓，尊重并赞美伊斯兰教”。

随着社会的发展，宣誓制度的宗教色彩日趋淡化。西方国家适时适当地对宣誓制度进行了改革，形成了现代宣誓制度的样态。公职人员向民众宣誓效忠宪法，已形成普遍制度。宪法宣誓制度的渊源最早可以追溯到1215年英国《自由大宪章》，其第63条表明受命于天的英格兰国王兼领爱尔兰宗主，诺曼第与阿奎丹公爵、安茹伯爵约翰“余等即以此敕令欣然而坚决诏告全国：英国教会应享有自由，英国臣民及其子孙后代，……充分而全然享受上述各项自由、权利与让与，余等与诸男爵俱宣誓，将以忠信与善意遵守上述各条款。”1700年制定的《王位继承法》第2条表明：“凡依照本法而即王位的国王和女王，都应在加冕时，按照当今国王和已故玛丽女王统治第一年所制定的国会法令(称为加冕宣誓法)，举行宣誓仪式，并且应当依照该项法令所定的手续和方式，签署并朗诵其中所规定的誓词。”近代宪法产生后，很多国家宪法借鉴了英国的宪法宣誓制度，如1787年美国宪法第2条第1款明确规定：在总统就职之前，他应宣誓或誓愿如下——“我庄严宣誓(或誓言)我必忠诚地执行合众国总统的职务，并尽我最大的能力，维持、保护和捍卫合众国宪法。”作为现代宪法标志的《德意志共和国宪法》(魏玛宪法，1919年)也可以看作是现代意义上的宣誓制度的起点。其第42条，“联邦大总统于就职时，应对联邦国会作如下之宣誓：余誓竭余力，谋人民之幸福，增进其利益，祛除其弊病，遵守宪法大典，依照良心，尽忠义务，并用正义以临万民。谨誓。宣誓时，得附加宗教宣誓。”可见，现在域外的宪法宣誓制度已经不再是一个简单的宣誓仪式，更是对本国的民主与宪政制度的确认，深深影响着本国的民主与宪政建设。

2.宣誓制度的中国实践。在我国古代，宣誓制度最早出现在重大的政治、军事活动中，有誓与盟两种，“军旅曰誓，有会曰誓，自唐虞时已然。”(《虞书·大禹谟·征苗之誓》)据《周礼》记载，“有狱讼者，则使盟诅”(《周礼·秋官·司盟)。《周礼》中所记载的司寇刑官，就是负责关于一般人民契约事项以及民事刑事的裁判誓审的事项的司盟官员。随后的封建社会时期，宣誓只存在历代皇帝登基继位时的宣誓仪式，拜祭天地、祖宗，诏告天下。由于高度集权的封建帝制和刑讯逼供的存在，法律中难寻宣誓存在的印记。直到近代中国，孙中山才建立现代的宣誓制度， 1912年1月1日，孙中山在南京就任临时大总统时宣读了总统誓词，开启了民国政治宣誓之先河，誓词内容如下：“倾覆满洲专制政府，巩固中华民国，图谋民生幸福，此国民之公意，文实遵之，以忠于国，为众服务。至专制政府既倒，国内无变乱，民国卓立于世界，为列邦公认，斯时文当解临时大总统之职。谨以此誓于国民。中华民国元年元旦。”孙中山的宣誓示范开时代风气，备受国民推崇。1930年5月27日南京国民政府颁布了《宣誓条例》，民国时期的宣誓制度走上了程序化和制度化的轨道。1946年12月25日，制宪国大通过的《中华民国宪法》第48条对总统宣誓的誓词作了明确的规定。誓词如下：“余谨以至诚，向全国人民宣誓，余必遵守宪法，尽忠职务，增进人民福利，保卫国家，无负国民付托。如违誓言，愿受国家严厉之制裁。谨誓。”

建国后，我国没有建立起来宪法意义上的宪法宣誓制度，但我国存在着多种多样的宣誓制度和宣誓实践。1983年6月，在六届全国人大一次会议的闭幕式上，当选的国家主席李先念和全国人大常委会委员长彭真首开宣誓之河。1998年3月19日，江泽民在九届全国人大一次会议闭幕式上的讲话颇具誓词意味：“时代的召唤，人民的重托，使我深感肩负的使命和责任崇高而重大。我将忠实地遵守宪法，恪尽职守，竭诚为祖国为人民服务。”1990年的《中国人民共和国香港特别行政区基本法》第104条规定：香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。1993年的《澳门基本法》第101条规定：“澳门特别行政区行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官，必须拥护中华人民共和国澳门特别行政区基本法，尽忠职守，廉洁奉公，效忠中华人民共和国澳门特别行政区，并依法宣誓。”2002年8月6日，国家人事部组织来自中央国家机关的500多名新录用公务员举行宣誓仪式，其誓词为：“坚决拥护中国共产党的领导，忠于宪法，忠于政府，忠于人民；依法行政，严守纪律，保守秘密；爱岗敬业，清正廉洁，诚实守信；全心全意为人民服务，为祖国的繁荣富强而努力奋斗!” 2003年3月18日，温家宝在当选总理后举行的中外记者招待会答记者问时掷地有声，郑重承诺：“我深知人民的期待，我绝不辜负人民的期望。一定要以人民给我的信心、勇气和力量，忠实地履行宪法赋予我的职责，殚精竭虑，鞠躬尽瘁，不负众望。”2013年3月，习近平当选中华人民共和国主席后表示：“我深知，担任国家主席这一崇高职务，使命光荣，责任重大。我将忠实于宪法赋予的职责，忠于祖国，忠于人民、恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力，自觉接受人民监督，决不辜负各位代表和全国各族人民的信任和重托。”基层的宣誓及类似宣誓制度在我国普遍存在，诸如入党宣誓、入团宣誓、就职宣誓等，甚至制定了一些诸如《中华人民共和国法官宣誓规定(试行)》《中华人民共和国检察官宣誓规定(试行)》《民兵宣誓实施办法 》《民兵誓词》等关于宣誓的规章制度，但缺乏宪法意义上的宣誓制度。但在客观意义上，这些存在的宣誓也算是非严格意义上的先行先试，况且民间反映较好，可见建立宪法宣誓制度的时机已成熟。

二、中国构建宪政宣誓制度的理论基础

1.宪法授权理论。宪法是授权的，是中国宪法宣誓制度构建的直接理论依据。宪法授权所有的政府权力都必须源于宪法。国家工作人员在就职宣誓时誓言遵守并忠诚于宪法，清晰地表示出其权力来源。“对于有限政府国家而言，宪法的重要功能之一在于为政府机构授予必要的权力——所有政府权力都必须源于宪法，否则就超越了宪法授权。”[4]中华人民共和国宪法规定各级人大及其常委会是法定的国家权力机关，代表人民管理国家事务，行使国家权力。人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓，时刻提醒公职人员权力是从哪里来的。权力由宪法授予的，正是宪法给其提供了形式上正当性的权力，所以必须忠诚于宪法，对宪法负责，否则权力就被收回。构建中国宪法宣誓制度，有利于体现公职人员的合宪性权力来源。

2.人民主权理论。人民主权理论是中国宪法宣誓制度构建的间接理论。人民主权是指国家主权属于人民，归人民所有。人民主权理论经卢梭等启蒙思想家倡导风靡一时，后法国《独立宣言》第一次将人民主权确定为基本政治原则。法国《人权宣言》明确了此原则，宣称：国民是一切主权之源。当今世界宪法都以这种方式或那种方式规定了人民主权原则。我国宪法第二条也规定了人民主权原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法就是人民颁发给国家工作人员的“从业证书”，人民是国家的主人，政府和一切公务员都是人民的公仆。既然是人民的公仆，在接受人民授予其行使国家权力的同时，就应当向人民进行表态，这种表态就是宣誓，宣誓忠于宪法，忠于人民，竭力为人民服务，维护人民的权益。宪法宣誓是实现一切权力属于人民的宪法原则的有效途径，有助于促使宣誓人在内心产生一种主权在民的敬畏意识，诺守为民服务的理念。

三、中国构建宪法宣誓制度的实践紧迫性

1.尊重宪法的需要。宪法宣誓制度的中国构建的实践紧迫性在于这是尊重宪法的需要。宪法者，位居诸法之上，是治国安邦的总章程，具有最高的法律效力、最高的法律地位、最高的法律权威，是为国家之磐石、九鼎之重器也。宪法更是人类近代以来“最伟大的社会发明”，将成为“全人类永久的遗产”[5]28。但现实中不尊重宪法、破坏宪法、挑战宪法的现象大量存在，大家习以为常，见怪不怪，甚至出现了将宪法戏谑为“闲法”“睡美人宪法”的宪法虚无主义的倾向。特别一些国家工作人员对待宪法缺乏一种认真、尊重、谦恭的态度，从没把宪法当回事，宪法工具主义倾向明显，“用得着的时候、对它有利的时候，就拿起来，视若武器”，“用不着的时候、对它不利的时候，就扔掉它，视若废纸”，国家工作人员不尊重、不敬畏宪法，视宪法为乌有是一个国家的悲哀，正如韩大元指出的一样：公务员，特别是一些高级干部的宪法理念脆弱，宪法意识淡薄，在关系国家核心价值观与利益问题上，缺乏宪法自信，导致社会价值观的混乱，宪法权威受损害，社会上不按照宪法办事的现象大量存在[6]。宪法宣誓制度的构建，背后所透露出来的实际上是对宪法的尊重，就是从最基本的尊重宪法的意识入手，最终让尊重和敬畏宪法这一常识成为一种习惯和信仰。不尊重、不敬畏宪法，还会重蹈人治覆辙。宪法是国家的根本大法，不尊重、不敬畏宪法就是不尊重、不敬畏法律，就是不尊重、不敬畏法治，就会为日后陷于“人治当道，宪治不张”的混乱状态埋下隐忧。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折[7]。

2.依宪治国的需要。“依宪治国”“依宪执政”，早在2004年就被党中央上升为执政话语体系。2004年9月全国人民代表大会成立50周年的时候，胡锦涛发表讲话指出：依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。习近平多次提及“依宪治国”“依宪执政”，2012年12月，习近平曾在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”2014年9月5日，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中强调：“宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”中央领导多次强调“依宪治国”“依宪执政”，理清了社会上各种混乱的思潮，特别是习近平发表讲话强调要实施宪法，党要全心全意服务于人民，李克强也说要忠诚于宪法，忠诚于人民。宪法宣誓制度，是面对现行宪法宣誓忠诚于现行宪法，是对现行宪法置于万法之本、百法之首的扛鼎地位的实质肯定，是强化官员宪法意识的重大举措，是理清人们的思想，坚定社会主义前进方向的重大举措。

四、宪法宣誓制度的功能

宪法宣誓制度不仅作为一种仪式，同时还具有法律化的结果功能，这种兼具仪式化与法律化的双重结构，发挥着仪式和法律化的双重功能，意义重大。

1.作为仪式化的宪法宣誓制度的功能。在文化人类学的视域中，宪法宣誓是一种法律仪式，就是一个充满意义的文化世界，一个用感性手段作为意义符号建构起来的象征交流体系。它由一系列模式化和序列化的言语和行为组成，往往是借助多重媒介表现出来，其内容和排列特征在不同程度上表现出“礼仪性的(习俗)，具有立体的特性(刚性)，凝聚的(熔合)和累赘的(重复)特征”[8]178。宪法宣誓程序中，通过一定的仪式和符号，向宪法图腾宣誓，具有深刻的文化内涵，不仅是表达性的，而且是建构性的，发挥着象征性的作用，不仅可以展示观念的、心智的内在逻辑，也可展现社会权威构建的技术。首先宪法宣誓制度是一种仪式，仪式“主要是唤醒某些观念和情感”[9]498。“可以成为情感的渠道并表达情感，引导和强化行为模式，支持或推翻现状，导致变化，或恢复和谐与平衡”[8]173。一部宪法可以成为一个自由社会的尊严个体和集体意识的依托。宪法宣誓可以激发、唤醒宣誓人内心对宪法产生宪法至圣的宗教般的情感，形成一种对宪法的认同感、依赖感和归属感，进而认同宪法、依赖宪法和信仰宪法。其次，宪法宣誓作为一种仪式，具有社会构建功能，主要表现在展示社会观念、建构社会权威、整合社会秩序。正是“通过仪式，生存的世界和想象的世界借助于一组象征形式而融合起来，变为同一个世界，而它们构成了一个民族的精神意识。”[10]2宪法承载着社会规范和价值观，是社会共识的最大公约数。立宪就是把一种共同社会价值转化成为具体的宪法规范，社会认真对待宪法，又让宪法中的一个国家、民族的价值共识内涵回归社会生活。宪法宣誓在特定的场景、庄重神圣的仪式以及宣誓人严谨、慎重的举止态度，营造出服从宪法和落实宪法的神圣感和庄严感，彰显宪法权威的同时具有强大的感召力，有利于维护宪法权威和宪法尊严，向社会传播宪法共识，进而重塑社会共识建构社会权威、整合社会秩序。

2.作为法律化的宪法宣誓制度的功能。宪法宣誓制度的法律化功能主要体现在誓词内容的结果功能，向宪法宣誓，更重要的是对宪法义务的遵守，不遵守宪法就要受到法律的外在惩戒，誓词内容的结果功能可以简化为：义务——法律的外在惩戒。首先誓词就一份宪法义务保证书，将国家公职人员的法定职责昭示于众，会给宣誓者宪法约束。宪法的神圣地位不容置疑，宪法的权威不容违反和践踏，公职人员面宪宣誓，是对自己严格遵守法定职责的宪法发誓，定应言而有信，律己守宪，克己护宪。其次违宪必究。违反宪法宣誓内容，不依法行使权力，会面临责任追究。《决定》中“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，明确了对违宪行为的追责。在我国宪法中，将违宪审查制度规定为宪法监督，宪法监督的主体是全国人大及其常委会的法定职权，任何违宪行为都必须接受调查，必须予以纠正，任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。公民可以以国家工作人员的宪法宣誓为依据，对国家工作人员的失职、滥用职权等行为进行监督。

五、宣誓制度的中国构建设计

在我国类似宣誓制度普遍存在，诸如入党宣誓、入团宣誓、就职宣誓等，甚至制定了一些诸如《中华人民共和国法官宣誓规定(试行)》《中华人民共和国检察官宣誓规定(试行)》等关于宣誓的规章制度。但总体上存在宣誓主体分散，宣誓活动多为自发，以及宣誓仪式多样化，宣誓内容五花八门等问题。从世界各国宪法宣誓制度的宪政实践来看，主要涉及宣誓的主体、宣誓的誓言、宣誓的时间、宣誓的程序等几个方面。我国宪法宣誓制度的设计，可以基于我国已有宣誓实践和借鉴国外宪法宣誓制度的有益成分，设计出一套科学合理、又符合中国特色的宪法宣誓制度来。当然，中国特色的宪法宣誓制度，当务之急就是制定出具体的宣誓规则，譬如《中华人民共和国宪法宣誓规定》或者分列为《中华人民共和国宪法宣誓实施办法》《中华人民共和国宪法宣誓誓词》。首先，宪法宣誓主体范畴是凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员。这是党的十八届四中全会的明文要求，除此以外，宪法宣誓主体不得随意扩大，否则会削弱宪法宣誓的象征意义。其次，要精心设计宪法宣誓誓词，誓词内容要语词统一、语简意赅，金声掷地。通常包含四个方面的内容：效忠对象(效忠和遵守宪法和法律)，履行职责(尽忠职守，廉洁奉公)，服务意识(全心全意为人民服务)，宣誓责任(接受人民监督，承担法律责任)。再次，宣誓的时间，《决定》规定为就职时，此时间较为模糊，尚需细化，以保证更具操作性和实效性。最后，宣誓的程序要有固定统一的程序，以增严肃性。

宪法宣誓制度是为现代国家宣誓效忠宪法的全球惯例，如孙中山所言，“今世界文明法治之国，莫不以宣誓为法治之根本手续……必要其宣誓表示诚心，尊崇其国体，恪守其宪章，竭尽于义务，而后乃得认为国民”[11]70-71。宪法宣誓绝非在于“宣誓仪式”本身，而是在于“宣誓仪式”背后的意义，这种意义是嵌生在这个特殊的大转型时代的扬曜宪法荣光的努力之上的。当然宣誓绝对不是万能的，如何将誓词内化于心，外化于行最为根本。国家工作人员宪法宣誓意义非凡，真正尊宪、爱宪、守宪、护宪，让宪法有尊严有权威的宪法春天更值得期待。

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