再论税收与新型城镇化*

2014-04-09王正明

税收经济研究 2014年3期

◆王冰 ◆王正明

再论税收与新型城镇化*

◆王冰 ◆王正明

新型城镇化是“以人为本”的城镇化。文章在肯定既往城镇化取得巨大成就的同时，也列举分析了一些不利于经济社会发展，影响人们生存、生活、发展状态的问题，并从税收角度提出了“以组合政策消减不可持续、以调控措施消减不协调、以非均衡策略消减不平衡”来推进新型城镇化的对策建议。

税收；新型城镇化；既往城镇化

一、引言

《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》（以下简称《规划》）描绘了我国“新型城镇化”的宏伟蓝图。《规划》回答了围绕“人”发展城镇化，还是围绕“城”发展城镇化的重大战略命题。浏览《规划》，我们可以清晰地感受到，无论是“四化同步”所确立的互相融合、协调的城乡一体化发展思路，还是兼顾国情、力求集约高效的“优化城乡布局”的理念原则；无论是“生态文明”所倡导的人与自然和谐相处的绿色低碳的生产生活方式，还是提倡形态多样、彰显特色能够“传承文化”的城镇化发展模式，无一不是围绕“人”的生存、生活、发展展开，毫无疑问《规划》展示的是“以人为本”的城镇化。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨预言，美国的新技术革命和中国的城镇化，是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。①马凯：《转变城镇化发展方式提高城镇化发展质量走出一条中国特色城镇化道路》，《国家行政学院学报》，2012年05期。如果说既往城镇化是数量型经济发展战略，那么“以人为本”的新型城镇化则可看做是质量型民生经济发展战略，是我国实现内涵外延兼备型现代化的必由之路。可以预见，围绕民生与经济展开的新型城镇化将成为我国今后相当长时期内的重要工作任务。税收是调节社会经济运行的重要工具，如何在新型城镇化进程中发挥正能量，是税务部门应该深入探索的重大课题。

产业是城镇发展的基础，城镇是产业发展的载体，城镇化程度是衡量国家进步程度的重要尺度。1978年改革开放以来，国家采取了大量的、多种形式的税收优惠措施，给我国经济注入了强大活力，推动了我国“工业化→城镇化→扩大内需”的良性循环。2010年我国制造业产出占世界的比重已达19.8%，成为全球制造业第一大国；在世界500种主要工业品中，我国有220种产品产量居全球首位；这期间我国经济地位排序不断超越意大利、法国、英国、德国、日本，已成为世界第二经济体。期间我国的城镇化率也由2002年的39.1%，上升至2013年的53.73%%，按不变价计算的居民消费指数2012年比1978年扩大了12.34倍。②王正明，王冰：《试论税收与新型城镇化》，《税收经济研究》，2013年第3期；《中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报》；《中国统计年鉴（2013）》。

但是，在取得成绩的同时，我们也不能忽视发展中所伴生的问题。“十二五”规划指出：“我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，主要是：经济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入分配差距较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，物价上涨压力加大，社会矛盾明显增多，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。”

知害才能避害，认真排查分析既往城镇化中的问题，对税收支持新型城镇化实践，将大有裨益。本文将针对“十二五”规划中指出的部分问题，按人的生存、生活、发展顺序展开论述。我们知道，社会视角下的税收（取之于民、用之于民）与理论上的财政（财政收入与财政支出）是画等号的。同理，税收优惠（间接财政补贴）增加了纳税人收益，财政补贴增加了领取人收益，其结果，都导致了国家可支配资金的减少、受益人经济状况的改善。显然，税收优惠与财政补贴也没有本质区别。为阐述方便，本文还将以略宽于“税收”的视角（将部分财政问题视同税收问题）论及新型城镇化问题。

二、我国既往城镇化中存在的主要问题

（一）不可持续问题

一是土壤污染严重。我国人均耕地只有1.52亩，不到世界人均水平的一半。而土壤、耕地污染情况却十分严重：2010年有研究认为，我国污染土壤已占耕地面积的1/5，污染最严重的耕地主要集中在耕地土壤生产性状最好、人口密集的城市周边地带和对土壤环境质量的要求应当更高的蔬菜、水果种植基地；2013年国土资源部官员透露，全国中重度污染耕地在5000万亩左右，不能继续耕种。①国土资源部：《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，国土资源部网站，2013年12月30日；孙英：《我国污染土壤占耕地面积1/5农业面临严峻挑战》，《瞭望》，2010年09月19日；《全国中重度污染耕地约5000万亩》，中国网，2013年12月30日。二是我国水体污染严重。我国淡水资源仅占世界的7%，却供养着全球近20%的人口。但是在2011年，我国已有过半的湖水和水库水被污染到不适宜人类使用。我国4700多个地下水水质监测站的数据显示，所有水源中近3/5质量“相当差”或“极差”。河流、河段有近1/4因污染而不能满足灌溉用水要求，全国650多座城市中有400多座城市缺水，110座严重缺水。②戴米恩·马等：《水，与空气一样糟糕》，《环球时报》，2013年11月09日；边集：《中国七大水系均遭污染》，《中国青年报》，2006年01月10日；马凯：《转变城镇化发展方式提高城镇化发展质量走出一条中国特色城镇化道路》，《国家行政学院学报》，2012年第5期。三是我国空气污染严重。当呼吸需要进行“保卫战”时，说明解决空气问题已到了须臾不可等待的地步。2013年1月“中东部大部地区出现4次较大范围雾霾天气过程，其中雾平均日数为2.4天，霾平均日数为3.2天。1月7-13日，中东部大部地区雾霾天气过程持续时间最长、影响范围最广、强度最强，部分地区能见度不足100米”的事件，被中国气象局评为2013年国内十大天气气候事件之首。空气污染已导致我国肺癌病人大幅增长，卫生部称，过去30年，肺癌死亡率在中国上升了465%。癌症现在是北京最主要的死亡原因。河北一位市长痛心疾首地说：“大气污染就像一块无形的石头，压得我们喘不过气，抬不起头。”③《2013年中国十大天气气候评选事件备选事件》，中国天气网，2013年11月28日；《中国气象局评出2013年国内外十大天气气候事件》，新华网，2013年12月31日；《外媒：污染致中国肺癌病人猛增 30年肺癌死亡率上升465%》，《参考消息》，2013年11月06日；孔祥武等：《京津冀打响“呼吸保卫战”》，《人民日报》，2013年11月03日。

（二）不协调问题

这主要表现在三次产业不协调、投资与消费不协调。2012年我国第一、二、三产业占国内生产总值的比重分别为10.1%、45.3%、44.6%，而根据世界银行的统计，2009年高收入国家第三产业比重平均为73.5%，中上收入国家为62.4%，中下收入国家为47.7%，低收入国家为49.5%，最不发达国家为47.5%，都高于我国的当前水平。与此同时，高收入国家、中上收入国家、中下收入国家、低收入国家、最不发达国家的第二产业比重分别为25.0%、31.5%、38.9%、24.4%、27%，都低于我国当前的水平。①《中国统计年鉴（2013）》；《产业结构变化对就业影响几何》，《中国劳动保障报》，2014年02月27日。2012年我国消费与投资占国内生产总值的比重分别为49.5%、47.8%。而在2005年时，我国投资仅占当年国内生产总值的42%，已远高于世界上任何国家的投资比例，同年美国消费为70%，印度为61%。②王小刚：《论中国经济的结构性问题》，《重庆大学学报 ( 社会科学版 )》，2008 年第2期。

（三）不平衡问题

一是城乡发展不平衡。“富裕城市、贫困农村”的基本描述已无争议，仅从我国居民收入分配差距看，也验证了这一描述。1985－2012年间，城乡间的收入差距时有扩大或缩小，但总体呈扩大趋势。从相对水平看，1985年城乡居民收入比为1.86:1，而2012年则为3.1:1，27年间差距扩大了67%。从绝对水平看，2012年末城镇居民人均可支配收入为24565元，农村居民人均纯收入为7917元，城镇居民收入是农村居民收入的3.1倍。③根据《中国统计年鉴（2013）》有关数据整理。二是区域发展不平衡。“富裕东部、贫困西部”也是人们对中国区域差距的基本看法。比如，城镇化发展的空间分布不平衡，呈现明显的东高西低特征。2010年，我国东部地区城镇化率平均为60%，而中部、西部地区城镇化率平均只有45%和41%。④魏人民：《新型城镇化建设应解决七个失衡问题》，《经济纵横》， 2013年第9期。再如，人均GDP也呈现出东中西部地区的巨大差距。2012年，天津、北京、上海、江苏、安徽、江西、云南、贵州的人均GDP分别为9.32万、8.75万、8.54万、6.83万、2.88万、2.88万、2.22万、1.97万，东部的天津是西部的贵州的4.73倍。⑤根据《中国统计年鉴（2013）》有关数据整理。三是经济与公共服务发展不平衡。以关系民生的教育、卫生医疗、社会保障为例：其一，教育长期投入不足。鉴于中国“还不如贫困的乌干达重视教育”的尴尬局面，1993年《中国教育改革发展纲要》提出，在本世纪末财政性教育经费要占到GDP的4%，但这个目标到2012年才得以宣布实现。尽管如此，按照厉以宁教授的说法，这个占比还是达不到教育与经济良性互动的投入标准（4.07%～4.25%）。⑥《教育经费占GDP4%目标设定19年后终获实现》，《中国青年报》，2012年03月06日。其二，卫生总费用相对较低，而居民个人卫生支出相对较高。2010年中国卫生总费用占GDP的比重为5%，⑦根据《中国统计年鉴（2013）》有关数据计算。同期低收入国家该比重已达6.2%，⑧陈竺：《中国的卫生费用占GDP比重仅5.1%》，人民网，2012年09月13日。我国比低收入国家还低1.2个百分点；而在2010年我国居民个人现金卫生支出占卫生总费用的35.29%，高于中高收入国家29.92%和全球平均数32.09%的水平。⑨王昕：《我国卫生总费用筹资分析与建议》，《中国软科学》，2013 年第11 期。其三，社会保险费支出较低。2012年我国社会保险费支出占GDP的比重为4.3%，⑩根据《中国统计年鉴（2013）》有关数据计算。而欧盟在2010年社会保障支出已占GDP的29.4%。k《欧盟2010年社会保障支出占GDP比重达29.4%》，财政部网站，2012年11月28日。

三、我国既往城镇化中存在问题分析

（一）“制度缺失”加剧生态环境不可持续

生态状况关系到人类的生存状况。有人说“工业化创造供给，城镇化创造需求”，l肖明，刘莹：《辜胜阻：“城镇化新政”是引爆内需的巨大引擎》，21世纪网，2010年03月15日。但是工业化和城镇化都可能带来资源消耗过度、生态环境不可持续问题。土壤、水体、空气的全面告警，应该说既是我国千百年来生态环境持续遭到破坏的结果，也是新中国成立后我国人口快速增长与工业化、城镇化进程中积累问题的集中暴发。有研究从制度、政治、经济、技术、伦理、历史等方面寻找生态环境出现问题的根源，它们均对发现并治理生态环境问题起到了积极作用。但本文更倾向于制度原因是导致生态环境问题的第一要素。因为人是自利的，资本是嗜利的，按照“外部性”理论，作为经济人的个人与拟人化的资本，在经济活动中，哪怕只有万分之一的可能，也会为实现己方利益最大化而尽其所能地将成本外部化，即为了内部的经济而不惜外部的不经济。反过来，假如经济人与资本，在经济活动中，没有丝毫可能使内部成本外部化，或者其产生的外部成本必须由内部消化，那么人与资本的初始理性——自利性，就可能上升至成熟理性——规范性。反观我国当前的生态环境面临的不可持续问题，正是制度对人的自利性、资本的嗜利性规束缺失造成的，简称制度缺失。恩格斯说过：“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了得到耕地，毁灭了森林，但是他们做梦也想不到，这些地方今天竟因此而成为不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，也就失去了水分的积聚中心和贮藏库。”①马克思，恩格斯：《马克思恩格斯文集（第9卷）》，北京：人民出版社，2009年版，第560页。毫无疑问，没有良好的生态环境，人类就失去了赖以生存的物质基础。因此在生态环境治理中，我们既要从经济上找原因，更要从制度上找办法。从这个意义出发，生态环境制度就不能是一个“仁慈”制度，而应该是一个守护人类生存的“严肃”制度，用重典惩治破坏生态环境的行为，坚决使生态环境成本内部化，让生态环境为人类的可持续发展服务，这应该是制度的根本要义。

（二）“投资短视”加剧两个不协调

三次产业之间、投资与消费之间能否协调，关系到经济、就业的规模与质量。它与人民生活密切相关，也是质量型城镇化还是数量型城镇化的判断标准之一。产业之间、消费与投资之间具有高度关联性，它们平衡与否，关键看投资偏向。如果某国第一产业偏高，一方面可以推断该国的第二、三产业现代化程度也不够高，另一方面也可以判断其农业部门因获得投资较少，正处于生产方式落后、机械化程度较低、劳动密集程度较高的一个低水平状况。如果第二产业偏高，则一般与高投资相关。1978年改革开放以来我国采取的工业兴国战略与出口导向型经济发展模式，驱动了我国经济的快速增长，但也带来了实际问题：高度依赖投资、高度依赖要素投入、高度依赖国际分工、高度依赖一般加工制造和加工贸易。其引发的后果以2000－2010年为例，其间最终消费占GDP的比重以平均每年1.4%的降幅主要向投资倾斜，由62.3%降至48.2%，同期投资则从35.3%升至48.1%。如果第三产业偏低，则是第一、二产业偏高引起的“有涨必有落”的客观规律反映，也是因获得投资较少，跟不上其他产业发展的反映。显然，当前我国三次产业是不协调的，是投资过于偏向了第二产业，而第一、三产业得到的投资相对较少的结果。发展经济学理论提示我们，增加当期投资会扩大当期需求，拉高当期经济，但也会扩大下期供给。扩大的供给如无对应的最终需求（内需与净出口），就会导致产能过剩，影响经济发展，影响人们就业，影响人民生活，就会导致数量型城镇化。党的十八届三中全会决定指出，要建立健全防范和化解产能过剩的长效机制。这实质上表示出党中央对第二产业投入过高的警觉。

（三）“政策偏差”加剧三个不平衡

城乡之间、区域之间、经济与公共服务之间是否平衡，关系到社会状态是否合理、人的发展是否公平的问题。我国当前所呈现的城乡发展不平衡、区域发展不平衡、经济与公共服务发展不平衡，其本质是长期重经济增长而轻人的发展的结果。

其一，重工轻农拉大城乡发展差距。城镇化的过程应该是城市（镇）与农村共同发展的过程，或是城市（镇）发展带动农村发展的过程。但是，我国从新中国成立之初起，为将农业大国建成工业大国，以改变落后面貌，长期实行了优先发展工业、农业支持工业的发展战略，逐步形成了重工轻农、重城轻村、重市民轻农民的体制。其配套的农产品“剪刀差”制度，通过扭曲价格机制，将本应属于农民的收入持续不断地输向了工业、输向了城市，推动了我国工业与城市的迅速发展，导致了农村与城市基础设施的落差越来越大，城乡间的收入差距越来越大。而另一个配套的户籍制度，又将我国公民一部分以市民身份固化于城市，一部分以农民身份固化于农村，所执行的市民优先的社会保障等公共服务（包括养老、医疗、教育、住房等），其“严格性”，甚至让已经进城，并为城市发展作出了巨大贡献的农民，也很难突破其制度藩篱，这又进一步扩大了城乡居民间的收入差距，导致“农业增产农民增收难度加大”。①李克强：《2014年政府工作报告》，人民网，2014年03月05日。

其二，重效率轻均衡拉大区域发展差距。区域发展不平衡，既有发展地理位置的差别因素，也有发展机会以及体制机制方面的原因。在1978年改革开放前的30年计划经济时期，国家注重生产力的均衡布局，并对东北地区、西部地区进行了大规模的重工业和国防工业投入，使我国逐步形成了东部以轻工业为主、西部以重工业为主的产业格局。当时的经济特点是，各地区的经济发展差距较小，但整体经济发展的效率不高。1978年改革开放后，由于认识到区位条件、产业基础、投资效率等因素的差异与资源因素的约束，认为在现有资源前提下，需要突破均衡发展、效率低下的状况，先行发展具有绝对优势、相对优势、增长优势、有较强带动作用的重点地区和重点部门，以取得较好的投资效率和较快的增长速度，并通过这些地区的发展及扩散效应，带动其他区域共同发展。于是，从“六五”计划开始，我国经济政策由“均衡发展”调整为“注重效率的发展”，区域政策（投资倾斜政策、产业结构优化调整政策、优惠扶持政策）的重心开始向东部沿海地区倾斜，并逐步形成了“沿海经济特区——沿海开放城市——沿海经济技术开发区——内地”的梯度开放格局。这个打破均衡布局的经济发展战略，给中国经济快速发展注入了巨大活力，同时也扩大了东中西部地区的经济差距，引发了不平衡带来的内生动力弱化（如内需不足）等问题。1990年以后，我国虽逐步采取了由“效率优先兼顾公平”到“注重公平”的发展战略，但到目前仍未从根本上改变地区经济差距难题。②李光德：《我国区域经济政策重心转移及效应分析》，《商业研究》，2010年第11期。

其三，重政绩轻服务拉大经济与公共服务发展差距。政府职能边界理论认为，政府应该提供那些因市场失灵而无法有效提供的、但对社会有益的、必需的产品和服务。可见公共服务是政府重要职能。但是我国自1978年改革开放以来，为改变落后面貌，政府选择了以经济建设为中心，其他方面相对次要的非均衡发展战略，政府职能逐步倾向于经济建设领域，而轻视于公共服务领域。以GDP论英雄的政府官员政绩观更推动了这一进程，导致政府职能发生大幅偏离。这期间，人们看到财政支出结构严重失衡，政府热衷的，是短线产品——能带来短期经济增长的公共基础设施投资，如交通、城建、通讯等；相对轻视的，是长线产品——当期投入、远期见效的公共服务投资，如教育、医疗卫生、社会保障等。经济发展决定公共服务的发展，但公共服务也对经济发展具有反作用。由于公共服务长期跟不上经济发展的步伐，导致居民规避风险性储蓄增加，也导致了我国经济长期处于内生性增长乏力的困境，步入了“公共服务不足→居民消费不足→政府投资弥补→公共服务不足”的经济发展怪圈。

可以说，不论是城乡发展不平衡，区域发展不平衡，经济与公共服务发展不平衡，还是三次产业不协调，或是投资与消费不协调，抑或是生态环境不可持续，所指向的都是经济社会或城镇化发展的取向问题。如果说城乡发展不平衡，损伤的是农民利益，区域发展不平衡，损伤的是部分区域人群利益，而经济与公共服务发展不平衡损伤的则是绝大多数国民的利益。如果说可持续的自然生态环境决定人们的生存状况，那么协调的经济关系则决定人们的生活状况，平衡的城乡、区域、经济与公共服务关系则决定人们的发展状况。

四、新型城镇化中税收政策建议

“城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会的深刻变化，需要各项配套改革去推进。”①新华社：《李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问》，《人民日报》，2013年03月18日。复杂一般指混乱而没有秩序的状态，系统一般是指由互相关联、互相制约、互相作用的若干组成部分构成的具有某种功能的有机整体。可见，破解“复杂的系统工程”难题，就不能指望用“见招拆招”的简单思维去解决，而应当用复杂的系统思维去解决。

（一）以税收组合政策消减不可持续问题

党的十八大报告指出：“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，……,实现中华民族永续发展。”修复生态环境，重现蓝天、沃野、青山、绿水，受惠的是全体国民。按一般逻辑，这个功在当下、利在千秋之举，理应受到全体国民的拥护。但是由于历史形成的复杂原因，治理不可避免会遇到一定阻力。比如淘汰一辆黄标车，就相当于减少了28辆绿标车的排污量，②丁焰：《黄标车应征排污费》，《人民日报》，2014年03月22日。治污效益显而易见。但是国家却不能违背《物权法》随意淘汰它。相同道理，凡形成产能但排污不达标的机器设备也是受到《物权法》保护的。再比如资本的嗜利性也增加了治污的复杂性：只要耗能排污与利润存在正相关，企业难免会舍弃甚至牺牲公共利益，追逐企业的“非道德利润”。鉴于如上治污难度，国家除应修订环保类法律加大对违法者惩治外，还应借助刚柔兼备的税收工具，在生态优先原则指导下对其进行利益调节与违法惩治。其一，加大资金投入，加速生态修复。有研究表明，治理环境的年度投入达到一国GDP的2%～3%时，环境质量可以得到改善。③白羽飞，屈晓明：《我国生态环境保护的财税政策研究》，《经济政策》，2007年第10期。由于我国生态欠账太多，建议将当前生态环境修复治理的年度投入提高至GDP的3%左右，以确保对退化耕地、草场、水系、湿地、绿洲、矿山修复的资金需求。其二，加强税收调节，促进更新改造。对高耗能、高污染且无技术措施帮助达标的机器设备，可用当期补贴、后期优惠政策促其淘汰；对高耗能、高污染但有技术措施改进的机器设备，可用优惠政策促其改进；对新投入的节能减排项目，可用普惠政策（取消准入门槛）予以鼓励，促进企业加快淘汰落后产能、应用先进的达标产能。其三，重组政策资源，阻断非法利润。第一是设立环境税，当前已知的污染源应全部纳入环境税管理，并将原排污费、车船税、城市维护建设税并入环境税管理；第二是扩大资源税，应将水、森林利用等项目纳入资源税管理，并将土地使用税、耕地占用税并入资源税管理；第三在企业所得税环节，对高耗能、高污染企业设定更严格的税前列支、扣除政策。环境税与资源税变费为税、变小税为大税措施，将增强税收对高耗能、高污染行业的征税执行力；企业所得税的兜底措施，将有效阻断企业通过议价机制获得非正当超额利润的途径。

（二）以税收调控措施消减不协调问题

有研究指出：当前我国经济增速面临下行压力，主要表现为投资数量与质量不尽如人意。在数量上，部分采矿业与制造业产能过剩，投资回报下降，压抑了投资需求；房地产因资金压力加大，市场投资增速趋缓；部分地方政府负债较高，基础设施建设存在资金压力。在质量上，投资基数过高，但投资所增加的GDP却不断下降。④中国社科院中国经济形势分析与预测课题组：《适当容忍增速下移调控要更加突出就业优先》，《中国经济时报》，2014年04月30日。我们不难描述出因投资偏向所引发的连锁反应：“投资偏向→产业不协调→经济增长下行→就业压力加大→收入差距拉大→最终消费不足”。从这个连锁反应中，我们可以清晰地看到产业不协调因投资而起，产业不协调影响消费。这“两个不协调”最终会影响国家经济与人民生活。因此，纠正投资偏向、促进“两个协调”，应成为税收政策主要选择。我们知道，有增长才能增加就业，有增加的就业才能有增加的消费。反过来说，只有实现当期旺盛的消费，才能为下期的增长创造条件。因此，我们应在经济决定税收的思维下运用税收政策，适当舍些小税，换来因产业转型、经济发展而喷涌的大税，从经济角度而言，是值得的。因此建议：其一,大力推动服务业发展。据测算发现，服务业全行业每亿元投资只能增加56个岗位，而金融、租赁、商务等生产性服务业可增加1000个岗位，卫生、社会保障与服务等公共服务业可增加300岗位。可见，服务业总体具有相对投资小、见效快、吸纳就业人数多的特点。①《产业结构变化对就业影响几何》，《中国劳动保障报》，2014年02月27日。建议在税收原政策优惠基础上，继续研究加大对服务业的优惠力度，以推动落后制造业向服务业转移。其二,大力推动高端制造业发展。由于中国服务业的劳动生产率相对较低，制造业如因政策激励而过于倾向服务业，则意味着劳动生产率的下降和经济增长的下行。因此，有必要均衡服务业与高端制造业的优惠政策，以促进部分落后制造业向高端制造业转移。其三,大力推动现代服务业发展。单独提出这个问题，是因为现代服务业当前面临发达国家在国际、国内的强势竞争。商务部指出，我国服务出口占总出口的比重偏低，服务贸易长期呈逆差状态。2011年，该比重的世界水平为18.9%，我国为8.8%。②《商务部：我国服务进出口长期处于逆差状态》，中国中小企业信息网，2012年04月26日。因此，我国在该领域如不加大投入支持与政策支持，将会被发达国家抢占发展高地，对我国经济转型十分不利。建议对有战略意义的现代服务业，可借鉴中关村经验，先以政府股权投资方式启动项目，后以项目形成效益的时机退出项目，以支持我国现代服务业超常规发展；同时建议借鉴国外扩大减免税的种类，增加特别税额扣除的办法予以支持。③陈恒：《中国服务业差距有多大？》，《光明日报》，2013年08月06日。

（三）以税收非均衡策略消减不平衡问题

我们已经知道，城乡之间发展不平衡，是新中国成立以来重工轻农、重城轻村、重市民轻农民的不平衡体制与政策造成的结果；区域之间发展不平衡，是1978年改革开放以来注重效率优先的非均衡发展战略造成的结果；经济与公共服务发展不平衡，是1978年改革开放以来重经济轻社会非均衡发展战略造成的结果。其中的重要角色是政策的“非均衡”。既然不平衡是非均衡政策偏向造成的，那么消减不平衡的解题方案就应该聚焦于非均衡政策偏向。当前选用“均衡政策”替代“非均衡政策”行吗？由于不能消减原政策的长期积累效应，将可能使强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”愈加明显。因此，解决问题的唯一出路在于反其道而行之，以新的非平衡政策替代旧的非平衡政策，以求实现新的平衡与协调。

其一，加大基础设施、公共服务投入，改善三大发展环境。④这是指农村、中西部地区、社会三大发展环境。农村、中西部地区发展相对落后，是政府投资与政策偏向第二产业、城市、东部地区造成的。因此，新的投资与政策可以作适当的反向调节，即将投资比例在产业间微调，适当偏向于生态环境治理、新农村建设、城乡一体化建设，这会起到四两拨千斤、缩小城乡发展差距、提高农民整体收入水平的作用；将投资在地区间微调，适当偏向于中西部的基础设施，这就会产生“叠加效应”，改善中西部地区的发展环境，缩小东中西部地区的发展差距，进而缩小地区间的收入差距；将投资在经济与社会间微调，适当偏向于公共服务，这就可逐步化解上学难、看病难、养老难、买房难等社会问题，改善弱势群体的生活与发展状况，缩小社会收入差距。

其二，加大政策惠农力度，消除“工农产品剪刀差”。所谓“工农产品剪刀差”是指因工业品价格高于价值，农产品价格低于价值时的不等量交换。这是农村发展滞后的重要原因。缩小“工农产品剪刀差”，税收可进行三方面调控：一要扶持现代农业，通过支持农业规模化、专业化，引导农民合作经营、规模经营、协作经营，力争在提高劳动生产率的基础上缩小剪刀差；二要扶持农产品加工业，对于农村合作组织生产的农产品初加工产品、深加工产品，前者可在所得税优惠基础上再给予流转税免税支持，后者可考虑给予所得税免税支持，力求在政策优惠中缩小剪刀差；三要加大对农业补贴力度，2013年我国的农业补贴只占农民收入的3%，而欧美已达40%，①韩长赋：《中国补贴只占农民收入3% 欧美有40%》，人民网，2014年03月06日。仅从国际比较看，我国更有必要加大对农业的补贴力度，以补贴缩小剪刀差。

其三,加快完善综合性财税政策，支持中西部地区发展。一要从消除制成品、初级产品剪刀差角度增加中西部地区财力。制成品、初级产品剪刀差是指抬高工业制成品价格，压低初级产品价格时的不等量交换。这是中西部地区资源优势未能转化为财政优势的原因。缩小制成品、初级产品剪刀差，税收可从两方面进行调控。一方面，可结合生态环境保护事项，扩大资源税的征收范围，增加资源富集地区财政收入；另一方面，可进一步进行资源税改革，将所有税目由“从量计征”改为“从价计征”，促进生产单位有效开采和利用资源，并增加资源地财政收入。二要支持中西部地区从资源产业向资源产业链升级中获取财力。资源产业升级为以资源为龙头的产业链，将吸引发达地区相关产业向西转移，形成产业集聚，有利于中西部地区的城镇布局，以便中西部地区农村人口就近就业，就近城镇化。农民市民化将拉高消费水平，为当地增加财力；三要从生态环境修复中获取财力。生态恢复工程，将产生重现青山、绿水景观与增加碳汇容量两个衍生品。用财政补贴办法激励中西部地区实施生态恢复工程，可使中西部地区当期受益，而产生的第一个衍生品可用于旅游开发，第二个衍生品可用于国际国内的碳交易，将会使中西部地区长期受益。

用非均衡的偏向于农村、中西部地区、社会的政策，取代原非均衡的偏向于城市、东部地区、经济的政策，将有利于我国突破过于依赖投资、出口的发展困局，有利于我国外向型经济向内生型经济转型，有利于我国缩小各类差距，有利于我国经济社会实现新的平衡与协调。

“以人为本”的新型城镇化是一个复杂的系统工程。希望本文提出的关于新型城镇化税收方面的一些思考与建议，能对准确研判与积极应对这一复杂系统工程中的部分问题有所禆益。

[1]国家新型城镇化规划（2014-2020年）[N].人民日报.2014-03-17。

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[4]王改艳.统筹城乡发展中实现“包容性增长”的路径选择[J].人民论坛,2013,(14).

[5]徐丽杰.统筹城乡发展的利益分享机制[N].光明日报,2014-04-24.

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（责任编辑：盛桢）

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2095-1280(2014)03-0034-08