大企业税收管理模式探究

◆张 锐

大企业税收管理模式探究

◆张 锐

建立分类分级为基础的新征管体系，探索大企业税收管理模式，将是实施税收专业化管理的重要突破口。文章从目前我国大企业税收管理中存在的问题出发，阐述了当前大企业税收管理面临的挑战与困境，在研究借鉴国外大企业税收管理有效经验的基础上，提出了我国大企业税收管理的战略构想、具体思路和保障措施。

大企业；税收征管；专业化管理

一、大企业税收征管中存在的问题

目前，总局大企业司、省地市大企业处和基层重点税源管理部门的管理格局难以担负起新的税收征管战略目标的重任。在实际工作中，现有的大企业税收征管体系存在着以下问题：

（一）总体上，现有的大企业税源管理模式、手段、方法的针对性不强。目前，对大企业的管理与中小企业的管理区别不大，而实际上，大企业在经营模式、经营规模、经营战略等方面与中小企业有着很大的差别。例如，一般来说，大企业税源结构复杂、资产规模巨大、经营业务繁多、财税管理水平较高、集团化资源调配能力强大；跨省市、跨行业、跨国界扩张战略明显；各类具体可见的经济与社会效益好、社会影响力大。这些大企业的特点要求税务机关对他们在管理思路、管理模式、管理制度、管理队伍、管理手段方面有独到的、鲜明的、针对性的管理和服务，而在实际的税源管理上，以上方面都有欠缺和不到位的地方。

（二）缺少站得高、看得远、行得通的大企业管理战略布局。目前，对大企业税收征管所具有的还是一些局部的、个别的、单打独斗的计划和布局。往往就个案解决个案，就某一个环节设计管理方案和思路，解决的是一些局部的问题，没有一套应对大企业跨行业、跨省市、跨地区、跨国界的管理架构。各基层局面对这样一个跨行业、跨省市、跨地区、跨国界的庞然大物，通常看到的只是局部的表象，而看不到、摸不清问题的本质，因而，解决的也只能是表面的、就事论事的问题。

（三）管理层级不对称。基层最直接的大企业管理部门与大企业在地位上完全不对称，难以与大企业开展高级别对话。面对着一些大型国企、大型集团、大型跨国集团，具体的税务管理者往往门进不去、资料要不来、要见的人见不到，久而久之，具体的税务管理者就会产生畏难情绪，感到大企业社会影响大、社会地位高、社会贡献大；说情干预多、管不了、得罪不起，只好懒得管理了。

（四）信息不对称。一是管理信息化程度低，税企信息平台不对称。大企业目前普遍使用财务软件，财务核算高度集中和规范统一。而税务人员还是依照所谓的手工查账方式以及经验来管理，应对的信息化程度较低，已经远远跟不上大企业内部财税管理的节奏和步伐。二是信息缺乏，信息采集渠道不畅通。对于大企业的管理成效，在很大程度上取决于对企业信息资源的掌握。虽然《征管法》中对纳税人报送的资料有明确的规定，但在税务机关有效快速获取第三方信息的规定方面，以及在社会支持税务机关的要求上，都过于笼统和原则，缺乏可操作性，使得税务机关难以获取大企业的涉税信息。

（五）专业化组织机构缺位、人才匮乏。一是在税务机关的组织架构上，大企业管理缺乏专业的组织机构，没有专门的大企业税收风险的分析机制，没有专门人员去研究大企业的发展方向、经营特点和大企业的税收政策，缺少一支大企业评估稽查以及大企业税收管理的专门的人才队伍。现有的大企业税务管理一直没能摆脱一些与大企业税收征管无关的各种琐碎工作，不能专心从事大企业的税收管理工作，只能附带做一些所谓的大企业的管理工作，深入不下去、研究不透彻、管理难到位。二是税务人员素质不适应。大企业不但组织机构复杂、管理环节多、业务量大、涉及多个行业且跨地域经营、专业化分工细致、信息化程度高，而且还培养和引进了一批高学历、高职称、高素质的管理人员。与之相比，税务机关的管理力量分散且明显不足，尤其是基层普遍缺乏精通法律、财会、计算机等知识和技能的专业人才，无论是人员数量还是人员素质都存在差距。

（六）专业化管理与属地管理之间的矛盾。跨区域经营、总部决策、集中核算的大企业对税务管理的诉求，与现行税务机关实施税收征管属地管理体制下的分散管理之间存在着矛盾，导致“管不好”。目前对大企业实行分块式属地管理模式，各地税务机关的权限是仅对辖区范围内的集团总部或成员单位进行管理，对集团整体情况或关联公司的情况缺乏应有的了解，难以及时发现存在的问题。目前的国、地税管理体制，更在客观上增大了全面掌握大企业情况的难度。大企业集团财务结算方式变化及集中纳税制度，直接导致地区间税收转移，对当地财政和税收收入产生不利影响。

总之，在目前税收征管模式下，现行的战略规划、业务模式的调整和组织结构优化进展相对落后等因素，严重制约着信息技术和人才资源潜在价值的发挥，阻碍税收管理效率的提升。

二、国外大企业税收管理经验借鉴

据OECD组织开展的调查，43个被调查国中有33个国家（包括我国在内）的税务机构成立了专门的大企业管理服务部门。

（一）机构设置

主要是大企业和国际税收局按行业下设分局的模式。如美国联邦税务局负责管理全国的14万多户大中型企业。大中型企业局总部下设国际税收、信息中心、法律咨询等9个处和5个派出分局，分局按照主要行业分别派驻在全国最具有代表性的地区。分别是：零售、食品、医药分局，自然资源分局，财金分局，重工制造与建筑、运输分局，通讯、技术与媒体分局。行业工作量过大的，除分局所在地外，还可以在本行业比较集中的其他城市设立办事处。英国大企业局下设13个分局负责公司税征收，12个分局负责雇主的税收及基金的征收。另还按照行业设立15个组，派驻各地，大都在公司税分局所在地办公。

（二）人员配备

税务人员的层次从整体上来说比其他部门要高，一般都具有各种专业知识，如会计师、律师、经济师、统计人员、金融分析师和商业分析人员，还雇佣一些专业人士，如具有金融管理、信息技术、人力资源管理和项目管理经验的人员。

人员的配备与其业务功能和大企业局所管理的户数相关。如英国大企业管理局要负责800多家大企业和3000多名大雇主的税收征管，因此它有雇员790人，其中一线操作人员有700人，500人在公司税分局工作，200人在雇主税分局工作。澳大利亚有1000家大企业和100多名最富有的个人需要大企业局来管理，大企业局共有1350名工作人员，其中500人在行业管理部门工作，其余的人散布在其他部门，这些工作人员多为经济行业的专家，有会计师、律师、经济学家、统计学家、金融分析师等。

（三）工作职能

对大企业的管理服务职能也越来越集中在总部或大区总部来承担。

1．征管服务职能。大多数国家的大企业税收管理机构都具备征管的所有功能。但在“征”与“管”上的分量是不同的。以澳大利亚国家为例，大企业管理局只管所得税的征收。也有一部分国家如日本、法国、加拿大、比利时等，它们的大企业税收管理机构只负责审计，不负责征税。西方国家还为重点税源企业纳税人提供广泛、周到、多元化的纳税服务，平缓大企业的抵触心理，促成纳税人主动纳税。

2．行业分析职能。主要是开展行业税收风险管理。英、澳等国均在大企业局内设有行业分析组派驻各地，具体分析各行业所遇到的特殊问题，掌握各行业的动向及存在的诸多风险，进行正确的风险分析，以化解矛盾，制定相应的政策，达到合理分配人力与物力的目的，澳大利亚大企业局有40%的人在这些部门工作。美国因按行业设立分局，因而它在行业分析方面力度最大。

美国大中型企业管理机构（LMSB）把大企业划分为五个行业类型进行管理：零售、食品和药品行业；大型制造行业；金融服务行业；通讯、媒体和技术；自然资源。建立行业分析小组，按行业门类进行行业分析。此机构还负责国际涉税事项，包括国际技术指导、税收协定和情报交换的税务管理以及代理性国际项目管理。同时也负责评价纳税人行为和市场趋势、进行环境调查等，以便对人力物力资源的使用作出更好地规划。

荷兰税务局将税收风险的分析与管理作为监管与合作战略的一个重要组成部分，通过风险分析来优化人力资源等配置，形成了一套独特而有效的税收风险管理模式。他们从风险分析管理的典型案例中提炼预警分析指标、开发风险分析预警软件，既发挥信息化的作用，又发挥专业人员的智慧，是税收管理的一个发展方向，值得我们借鉴。

3．调查审计职能。大企业管理局对经营业务复杂的超大企业运用审计小组进行协作审计，审计覆盖面约达70%。如美国，由于其税法的复杂性，为确保相同情况的企业得到公平的税务处理，预测纳税遵从风险并作出及时处理也是该机构的重要职责。如日本只在大企业税务局设有税务检查与犯罪调查部门，专门从事高收入者和大公司的调查。各大区局共有2000人负责对大企业的审计。澳大利亚大企业专业管理机构，其不承担纳税人所有的税收管理事务，而把精力集中到处理风险分析、审计、转让定价和资本弱化等问题上。

4．开展专业化的纳税评估。以税收风险管理和税收数据分析为基础，美国、澳大利亚、新加坡等国家重点依托信息化手段开展专业化纳税评估。

5．税收情报收集。意大利建立了税收情报信息系统的自动化管理，通过公用数据网实现与纳税人、政府部门及欧盟各国的信息交换和数据共享。

三、深化我国大企业税收管理的战略构想

（一）战略目标

国家税务总局根据大企业税源的特点以及管理中存在的问题与难点，提出大企业税收专业化管理的战略目标是：科学配置征管资源，以税务风险管理为导向，有效实施遵从引导和遵从管控，持续改进大企业的税收遵从状况，提高税法遵从度。

按照总局的战略要求，我们对大企业税收征管战略目标构成进行了细分，认为应包括以下几个方面：

一是总体目标（核心目标），即提高大企业纳税遵从度；

二是服务目标，即提高大企业纳税服务满意度；

三是征管目标，即降低大企业税收流失率；

四是经济目标，即降低大企业税收成本；

五是法治环境目标，即降低大企业税收管理执法风险。

除此以外，我们认为，大企业税收管理还应服从和服务于国家的产业发展战略，以有助于改善产业投资结构和整体布局。我国“十二五”规划中指出，要发展现代产业体系，提高产业核心竞争力。现阶段，我国正处在产业结构转型升级的关键时期，税收管理和税收政策都要紧密围绕这一发展大局。税收管理要为经济发展提供更多的增值服务。为此，大企业税收管理部门要充分发挥专业优势，为政府部门决策和大企业的经营决策当好参谋，提供及时有效的信息服务，以促进我国产业健康、科学发展。

（二）组织战略

1．讲求“排兵布阵”，提高资源配置效率。集中征管优势资源应对大企业的税收风险，尤其是高风险，削减大企业税收管理中无价值的、无效的、不必要的工作。

2．推进模式转换，根据风险类型和关系管理设置机构。从发展趋势看，业务模式从“内部管理驱动型”到“风险驱动型”，再发展到将来的“关系驱动型”。从国内外税收征管的最新发展趋势不难看出，税务机关和纳税人之间的征纳关系从“税务机关为中心”的单纯监管型向以“纳税人为中心”的监管与服务并重型转变。

改善税务局和大企业之间的关系对提高透明度至关重要，而且也是管理遵从的一种合作方式。大多数国家的实践都表明，在透明、信任、相互理解的基础上改善并建立关系，对大企业纳税遵从具有正面影响。与大企业建立一种新型关系是各国为了影响并提高大纳税人遵从度而采取的关键战略之一。

3．依靠严格立法，提高税收的社会化管理水平。全面加强同企业、其他经济部门以及第三方信息合作交流，保证信息采集及时、完整、充分。与其他机构交换数据和集成，实时处理。这需要通过立法来强化税务机关的权威，从根本上解决目前信息渠道不畅的问题。

4．推行“一体化”战略，对大企业实施产业链、价值链管理。大企业具有较长的产业链和价值链，要想全面摸清企业情况，必须打破地域限制，依托现代信息化管理手段，实现大企业税收管理全国一盘棋，采取项目制、团队式运作思路，集中力量，自上而下地对企业产业链和价值链展开整体分析和评估，彻底解决“块块”管理下“管得着看不见、看得见管不着”的信息不对称矛盾。

（三）人才战略

根据税收事业长远发展的需要，要自上而下地积极推行人力资源管理战略。这是领导者需要认真考虑的重要问题。

1．人才整合战略。根据业务发展需要，不断整合现有人才优势资源，将专家型人才更多地集中在总局、省局，以及关键岗位。在人才本来就严重不足的情况下，坚决杜绝学非所用的人才浪费现象。

2．人才梯次战略。按照对各种不同类型人才需求，有计划、有针对性地组织各类业务技能培训，招录和聘用相应的各类专业人才，建立后续人才储备，形成不同专业类型、不同年龄结构的人才资源可持续长效发展机制。

3．人才激励战略。作为组织，一方面应努力促成人才价值与社会价值的统一，增强他们的成就感和归宿感；另一方面应积极拓展人才成长空间，从制度上建立一整套人才使用和激励机制，最大限度地发挥人才效能和释放知识潜能。

（四）信息管税战略

税务部门为了解决信息不对称，提高效能，需要信息技术与业务的高度融合，实现基于广域网和WEB技术的相关政府部门、金融机构以及企业之间的互联，建立大企业特别是跨国公司的涉税信息监控机制，签署国际合作协议，加强税收跨国协管监控，实现信息互通，将纳税人全球数据集中管理，实现纳税管理全球化。

四、大企业税收管理的具体对策

（一）在总局、省局一级成立大企业税收管理局,并纳入目前部分国际税收管理业务

两级大企业管理局分别负责对国内和省内跨地区大企业,包括跨境税收业务的统一管理。总局对省局在业务上进行指导，同时，两级之间在业务上有协作关系。

总局大企业局设有国际税收、信息数据处理中心、法律咨询等处室,下设若干分局, 分局按照主要行业和特定项目分别派驻在全国最具有代表性的地区。如，金融保险业税收管理分局，交通运输业税收管理分局，建筑及房地产业分局，汽车制造与零售分局，邮电通讯分局，电力分局，自然资源分局，零售、食品、医药分局，重工制造分局等。同时，根据专业化分工，按照不同业务需求，配置相应的专业人才。按照地区发达程度和经济特点，在职责、人力配置方面可以有所侧重，上海、北京等侧重金融保险行业，山东、广东、江苏等侧重制造业，内蒙古、山西等侧重煤炭资源方面，黑龙江、新疆等侧重石油行业，等等。

省局大企业局设有国际税收、信息数据处理中心、法律咨询等处室,下设若干分局, 分局按照主要行业和特定项目分别派驻在省内最具有代表性的地区。

对大企业税收管理权限在上下级之间进行合理划分。各地基层税务局只负责相关大企业日常事务性工作，如税务登记、发票发售、税款征收、资格认定等，即税收收入和日常管理属地化。两级大企业管理局主要职责是：开展征前合作，指导风险防范；提供个性化纳税服务；行业税务风险管理与控制、纳税评估、税务检查、税收信息情报收集、反避税调查、跨国税收处理和税务审计。

选取大企业的标准，主要按规模大小。具体包括投资规模、销售（收入）额、缴纳税收等指标。同时结合关键企业标准。如合并纳税集团企业（目前全国大约有13家合并纳税集团企业）、大型跨国企业和大型能源企业。

在部门设置上，建议组建税收情报收集与调查机构。专门负责国内外税收情报收集、信息交换和数据分析，解决信息匮乏和信息不对称的瓶颈问题。

另外，对混业经营的集团企业的评估、检查，可以采取工作项目团队合作机制，由各分局抽调行业专家对同一集团进行集中“会诊”,解决对同一集团公司的多头税收管理问题。

（二）开发、建设税源管理平台，实行全国“一体化”的税源监控

应建立大企业税源管理和分析平台，并实现以下主要功能：建立大企业组织机构、关联企业的基础资料库；建立大企业的申报资料库，从而实现汇总申报数据与其所属单位申报数据的比对；具有与大企业财务软件的数据接口；建立外部信息资料库，如从相关行政管理部门、股市、媒体采集到的有关信息等；建立大企业的分析预警指标库；建立大企业的分析模型。

针对大企业的税源监控，必须建立全国“一体化”的管理体制。通过全国联网的大企业税收管理信息平台实现征管信息共享和特殊信息异地协作传导。确保主管税务机关能掌握到企业总、分机构的全部涉税信息。

（三）实施风险导向的税收管理

税务机关要充分利用大企业的遵从愿望和内控要求，将管理重心适当前移，注重宣传辅导，提高税法透明度，设立风险管理机构和岗位，进行风险识别和评估，制定风险应对策略和内部控制，引导企业积极进行自我纠正，防范税务违法行为，避免财务损失和声誉损害，使税务风险防患于未然。

（四）大企业税收专业化管理，需要突出行业管理理念

开展纳税评估，能够发现并及时处理大企业比较复杂、隐蔽的税收风险，增强大企业适用税法的确定性。为了更加有效地体现大企业税收专业化管理的效果，需要树立全新的行业管理理念，突出大企业税收专业化管理的特征，坚持“成熟一个行业，总结一个行业，提炼一个行业，推广一个行业”的原则，及时推出一些成熟的行业调查方法和税源管理办法。

同时，大企业税收管理机构内设部门应以经济行业划分，以使税务人员逐步并更多地了解其负责的行业运作情况，并提供更好、针对性更强的税收服务和管理。同时，还应设有专业部门，负责风险分析和情报收集，提供技术咨询、监督等。

（五）注重税企合作和征前服务

在加强税后（纳税申报后）纳税评估（税务审计）这一税收风险应对方法的基础上，要更多地注重将合作性、事前性等征前服务方法引入风险应对策略中。其主要内容包括：

1.在风险防范阶段，税务机构及时向大企业发送电子风险提醒邮件。

2.在媒体上公布税务机关年度纳税遵从风险管理年报，旨在公开通告税务机关的观点，为税企双方提供帮助，加强沟通和交流，以指导大企业更好地履行纳税义务，达到提高纳税遵从度的目标。

3.增加税企双方税收透明度是大企业税收管理最重要的策略。通过探索签订《纳税遵从协议》，要求大企业积极主动履行纳税义务，及时完整地向税务机关披露其生产经营中的重大涉税信息（如关联交易、财税差异等）；税务机关应及时解决大企业涉税诉求，尽量将化解大企业税收风险的管理工作环节前移。如：在税前提供针对大企业具体问题的个别裁定、预约定价协议、确定性沟通等服务，同时向企业发送提醒函，对涉及整个行业的特定问题进行集中决议，并向企业公布，以此来促进平等、互信、和谐、合作的新型税收征纳关系的构建。

[1]王 力.积极探索 勇于实践 努力开创大企业税收工作新局面——在全国大企业税收管理工作会议上的讲话[R].国家税务总局 情况通报，2009,(20).

[2]国家税务总局.关于印发《“十二五”时期税收发展规划纲要》的通知[Z].(国税发[2011]56号)。

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[8]Australian Taxation Office. Large Business and Tax Compliance[R].2012.

（责任编辑：东方源）

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2095-1280(2014)03-0018-06

张 锐，男，青岛市国家税务局总会计师。