建立制衡制度,把权力关进制度的笼子里

韩宝发,孟庆俊,聂仁政,黄心宇

(胜利油田 高培党校,山东 东营 257000)

习近平总书记在十八届中共中央政治局第一次集体学习时指出：“反对腐败、建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。”在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上，习近平总书记又发表重要讲话，强调 “要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”习近平总书记的这一讲话所阐述的权力监督思想，体现了我党把握与借鉴人类政治文明成果的最新水平，对党的建设具有重大指导意义。

一、权力腐败及其危害

1.腐败损害党的执政基础和合法性。在我国，中国共产党是执政党，是各项事业的领导核心，各级政府官员大都由共产党员担任，权力腐败也就是承载执政权力的党员干部的腐败，其腐败行为践踏党的纲领，亵渎党的宗旨，沾污党的形象，腐蚀党的肌体。如果党的性质和宗旨规定的是一套，某些党员干部的行为是另一套，老百姓就会把问题归罪于共产党组织，就会对党组织的领导能力和对党员干部教育管理能力产生怀疑，从而对共产党的核心地位和执政能力及执政合法性产生怀疑，进而动摇共产党的执政基础。20世纪90年代的苏东剧变致使苏联和东欧的共产党纷纷丧失政权，失去执政地位，以及近年来“阿拉伯之春”运动致使某些阿拉伯国家的政权更替，已经充分证明了这一点，不能不引起我们的重视。所以，反腐败关系到党的生死存亡，绝非危言耸听。

2.腐败损害中国的形象和政府公信力。衡量一个国家的形象，并不只是看经济有多发达、军事有多强大、科技有多先进，更要看政治清明度，一个腐败现象猖獗的国家绝不可能得到国际社会的尊重和认可。所以，腐败现象严重的国家，其国际形象将大大受损，在国际舞台也难有作为。政府公信力是政府执政的基础和条件，它影响执政成效，关系人民群众对政府的信任和支持程度。若腐败现象严重，政府将失信于民，丧失其公信力，民心将不断趋向背离，其结果就是危及国家政局。在国际社会，因腐败促其政府倒台的案例屡见不鲜。在我国，各地发生的群体性事件，其中一些是因政府失信引发的，加之问题处理失当，使事态急剧恶化，酿成惨剧，造成社会各方面的负面效应是巨大的。

3.腐败败坏社会风气，妨碍优秀文化的传承。腐败是一种歪风邪气，是腐蚀人类灵魂的毒素。当腐败的观念及其行为成为社会的一种主流意识和行为方式时，不良观念和恶习形成了社会风气，理想和愿望无从谈起，丑恶的判断失去了标准，民众的权利遭受践踏，社会的公平难以实现，与我们党提出的“建设社会主义核心价值体系” 严重背离，败坏了党风、政风和社会风气。优秀传统文化是国家和民族的精神财富，是中华民族生存的根基和传承的基础，是民族之魂。而一旦腐败行为大行其道，社会就会形成一种腐败文化，腐败文化主导了人们的行为，优秀传统文化就失去了传承空间，所以，腐败摧毁的是民族的灵魂。

4.腐败损害社会主义市场经济秩序和和谐社会建设。经济活动是有其自身规律的，腐败分子利用政府职能非法涉足经济，必然违背经济规律和市场经济本质，破坏经济结构和秩序，妨碍经济自身的发展功能和健康。和谐社会是人类追求的一种美好社会，也是新形势下我们党的执政理念，是全党和全国人民的共同期盼。腐败严重干扰破坏和谐社会建设，腐败分子利用权力进行寻租，人为制造贫富差距，使人民群众对因贪致富的官员极度愤恨和仇视，并把对贪官的仇视转嫁到执政党身上，进而仇视整个官员队伍。这种“仇富”“仇官”心态和愤恨情绪不断蔓延，会激化社会各阶层矛盾，甚至会激起社会动荡和民变，导致全党和全国人民共同期盼的和谐社会建设成为一句空话。

5.腐败损害个人前途和家庭幸福。从已被惩处的贪官的情况看，他们中的一大部分都出身贫寒，经过自己不懈的奋斗才有了辉煌的壮年，但最终却落得一个悲惨的晚年，不但导致了自己身败名裂，彻底毁灭了自己的前途，同时也影响到了自己的妻儿老小，彻底毁掉了自己辛辛苦苦几十年建立的家庭幸福生活,甚至出现了白发人送黑发人的让人痛心的一幕。这一切，给权力腐败者敲响了警钟，应该让我们的掌权者充分警醒。

二、承认“权力腐败论”是建立制衡制度的基础

1.权力腐败形成原因是多方面的。权力腐败有政治、经济、社会、思想、道德、文化方面的原因，也有现实原因和历史原因，还有主观和客观原因，体制性和非体制性原因等。英国历史学家阿克顿勋爵从考察权力的本性角度出发对权力下过结论：“权力，不管它是宗教还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量。”或描述为：“权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败”。这就是为当今世界所普遍接受的“权力腐败论”。在这里有两点需要注意：一是权力都具有一种天然的腐败共性；二是权力若不受约束时，其内在的趋向腐败性则演变为无可避免的现实腐败性。“权力腐败论”告诉人们的是，人与权力结合时，人性必然发生变异。孟德斯鸠在《论法的精神》中也指出：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。 这也是对权力本性和权力需要制约的最好阐述。事实上，“权力腐败论”这种观念在西方社会已成为执政者和普通民众的政治常识并深入人心，且已演化成为民主政治的基本理念。正如美国前总统小布什在其执政时曾说过的一样，人类千万年的历史，最为珍贵的是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想，使其不致害人。所以，提出把权力关进制度的笼子里，正是源自于一种对权力腐败的高度警惕意识。

2.承认和接受 “权力腐败论”，是建立制衡制度的基础和前提。近代以来，西方民主社会在制度设计上，对权力实行的是 “有罪推定”。所以，为防止权力可能导致的欲望泛滥而建立了制衡制度。 在设计政府制度和确定宪法规则时，实行的是“无赖假设”， 把每个人都视为无赖，制定法律时不是针对善而是针对恶。事实上，宪法本身也是一种对权力不信任的行为，所以，它为权威设定了限制。而在我国，这种“权力腐败论”的观点还没有为大多数群众和官员所接受，我们多年来所受的教育是“共产党员是特殊材料铸成的，有其天然的防腐性，不会腐败。”“官员队伍中的腐败分子只是少数，整个干部队伍是好的。”这实际上是拒绝将权力视为一个潜在的腐败力量。时至今日，“权力腐败论”不仅不为民众所理解，而且也不为正统意识形态所接受。中华民族两千多年“权力神圣观”传统伦理的熏陶，养成了官员对“权力腐败论”以及由这种观念派生的任何制度约束有近乎本能的排斥与抗拒。所以，让人民群众承认并接受“权力腐败论”，就是为了建立制衡制度，把权力关进制度的笼子里，就是为了让“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”从而让权力造福人民，而非走向它的反面。而要让人民群众承认并接受“权力腐败论”，我们需要走的路可能还很长，需要我们党做好宣传教育工作。

三、做好“牢、实、督、惩、化”五字文章，打造好制度笼子

1.“牢”。牢，可理解为养畜生的圈；监狱、监牢；牢固、经久、牢不可破。提到笼子，人们首先想到的是由竹木编织的鸟笼或金属制作的兽笼等，并且笼子还要牢固，主要是防止动物走失和跑出笼子伤人。“把权力关进制度的笼子里”，就是把权力定性为能伤人的虎狼之类的野兽，也就是因为权力具有野兽的种种特质。我们之所以要把制度笼子编制的牢不可破，还有一层意思是防止外面的人攻破笼子去腐蚀权力，如行贿者无时无刻不在绞尽脑汁想尽一切办法去攻破这个笼子。所以，要打造牢固的笼子，关键靠制度和法制。尽管我国的制度和法律不少，但还不是很完善。比如，被世界公认的反腐利器《官员财产申报制度》我们就一直没有出台。

2.“实”。实就是充满、充实、密实、实在。把制度的笼子结得充实、密实可以防漏洞，结得实在可以好用、管用。我们都知道，渔网有漏洞捕渔人就会只有付出而没有收获。制度笼子不严密就如同捕渔人的渔网有漏洞，防腐反腐就会成为一句空话。所以，编织坚实、致密的制度笼子至关重要。首先，要编制实在好用的笼子，比如红军时期的“三大纪律八项注意”就很好地管住了人民军队初创时期的纪律问题，既实在又好用。再如中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，彰显了新一届中央领导集体正以身体力行的方式，为端正党风政风率先垂范，既管住了权利滥用，又深得民心，为编织制度笼子开了一个好头。其次，要对现有的笼子修缮巩固，确保暴露出来的漏洞被彻底封死，阻断某些掌权者钻空子的企图。再次，就是要集合各方智慧，建立健全预防、惩戒和保障机制，以打造腐败的“终结笼”。

3.“督”。督就是监管、察看、监督、督导、督促。对权力实施监督具有双重作用：一是防止公共权力滥用，二是督促公共权力为人民谋利并挽救干部。权力具有天然的腐败性，用权就要接受监督，使权力真正造福人民，而不能成为掌权者谋私利的工具。因此，对权力监督至关重要。第一，要在权力部门的内部及外部设立专门的廉政监督机构。如我们的纪检监察机构、香港的廉政公署、新加坡的贪污调查局等，这些机构在权力监督及廉政建设中都发挥着十分重要的作用。第二，要高度重视社会舆论监督，让掌权者的用权行为时刻处于社会公众监督之下，确保公权力在阳光下运行。这是遏阻腐败蔓延的利器，为很多国家所采用。第三，继续加强巡视制度。第四，加强网络监督。和传统媒体相比，网络监督具有快速、便捷、廉价、高效等优势，且蕴藏着海量信息，为纪检监察以及司法部门提供了丰富的反腐败线索。另外中国网民数量大，参与监督的热情高，使得网络监督无时不在，无处不在，俨然织成了一张群众监督的“天网”，让腐败分子无处藏身。第五，要实行“无为问责制度”和“过错追究制度”，使那些不作为的干部在领导岗位上坐不住，乱作为的干部终身被追责。第六，继续推进权力运行公开化、规范化，切实保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权等民主权力，让人民群众来监督我们的政府，以确保权力正确行使、干部健康成长。

4.“惩”。惩就是惩罚、惩戒。一个惩字具有三重作用：一是惩罚、惩治；二是惩一警百；三是 “惩前毖后，治病救人”。及时惩治可避免掌权者滑向更深的深渊，也可以警示后人不要犯类似错误，这都是救人。腐败分子之所以无视组织告诫，敢铤而走险以身试法，除本身思想发生变异外，一个重要原因是侥幸心理在作怪。他们看到很多腐败分子没有被查处出来，腐败的盈利很大，就想到：“我也可能没有事”。所以，惩治不利就会助长腐败的侥幸心理，使腐败者“前腐后继”。因此，对权力腐败零容忍，给腐败者以严惩，让他们政治上身败名裂，经济上倾家荡产，承担高昂的腐败成本，支付惨重的人格代价，才能警醒干部，打消其侥幸心理，不敢以身犯险，才能向人民表明党反对腐败的坚定决心，才能更好地保护好我们的干部。所以，用好一个“惩”字，是编制好制度笼子的重要手段。

5.“化”。化的本义是变化，改变；另一层意思是 “化，教行也。”就是教化、化诲，就是教育。我们还可以给它赋予“文化”的涵义。近年来透明国际清廉指数排行榜上，丹麦、芬兰等一些国家连续数年高居榜首，一个共同的特点在于他们十分重视廉政文化的建设和教育，使公民形成了以廉为荣、以贪为耻的社会风气。如在芬兰，人们把贪污受贿、侵吞社会财富等行为看成是和偷盗抢劫一样的卑鄙行为，是遭人唾弃的。这样的廉政文化氛围，对加强领导干部群体的廉洁自律意识和净化执政从政环境意义重大。因此，我们要大力推进廉政文化建设，教育领导干部树立秉公用权、廉洁从政的价值理念，培育公民廉荣贪耻的道德观念，推动形成风清气正的良好社会风气。另外，还要充分利用网络的强大优势，大力加强反腐倡廉网络文化建设，做好反腐倡廉网上宣传、网上举报和热点问题的网上舆论引导工作，形成网上主流舆论强势，最终达到用文化这双看不见的手，编制成防腐反腐的最强力的笼子。

以上五个字，“牢”和“实”使权力不能腐，“督”和“惩”使权力不敢腐，“化”使权力不想腐。并且，把五个字所涵盖的内容用制度和法律的形式固定下来，就形成了制衡制度，就真正实现了把权力关进制度笼子里的愿望。