论法治型社会治理体制的构建<br/>——以十八届三中全会为背景

论法治型社会治理体制的构建
——以十八届三中全会为背景

2014-04-09杨学科

胜利油田党校学报 2014年1期

杨学科

(湘南学院法学系，湖南郴州423000)

当前我国改革开放已进入攻坚期和深水区，触及到深层次矛盾和重大利益调整，特别是新老社会矛盾交织，群体性或恶性事件频发，社会不稳定因素骤增等因素，迫切需要加强社会治理改革。党的十八届三中全会正是适逢中国改革“窗口期”和发展关键节点的重要关头召开的一次重要会议，以研究全面深化改革为使命。十八届三中全会的社会治理的治道之变，是在发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期的关键时刻，回应了民众对优化社会治理的新期待，全面深化了政府执政理念的新认识。

一、十八届三中全会的社会治理新论释读

20世纪90年代兴起于西方国家的治理理论，已成为全球政府治道变革的基本共识。全球治理委员会于1995年在《我们的全球之家》的研究报告中指出，治理是各种公共的或私人的机构在管理共同事务时所采用的方式总和，也是在调和各种冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续过程[1]。一般认为，治理理论的主要观点就是强调治理是一个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，寻求政府与公民对公共生活的合作管理和实现公共利益最大化，以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。国家治理要求遵循社会发展客观规律，管理者与被管理者是平等的，要共同构建社会秩序，管理者自身也要受到规则约束，接受监督，与被管理者形成良性互动[2]。治理理念的提出是人类对其自身的认识和管理的进步，伴随着治理理论从理论到实践，追求善治已成为治理的基本理念。从根本上说，治理意味着合作代替强制，参与代替管控、有限政府适度有为治理代替全能政府的保姆式治理。

“治理”在全会公报中是热词，出现的频次颇多，共在6处9次提到“治理”一词，分别从国家治理、政府治理、社会治理三个层次和维度展开结构性论述。党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；提出要“加快形成科学有效的治理体制”，这是我们党首次提出“治理体系”和“治理能力”的概念，并将其作为全面深化改革的总目标。提出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”指出创新社会治理体制，增强社会发展活力，提高社会治理水平。“要提高社会治理水平”“要改进社会治理方式”，这是党中央关于治理的顶层设计思维，将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，强调以“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，党的执政理念将由单纯的政府自上而下的“管理”，转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”，强调“治理思维”在国家、政府和社会层面的全方位贯彻，当然国家治理体系和治理能力现代化要求国家治理主体更加多元化和自主性，政府治理、社会管理层面本身就是所谓国家治理体系和治理能力的重要组成部分。其次，这是推进国家治理体系与治理能力现代化进行全面战略部署，充分考虑国家与社会的协商情势，认识到国家治理是由多元主体共同构成的治理结构来完成的，这必将全面性、实质性、超越性地促进国家治理模式的现代转型，从国家单方面支配社会，过渡到国家与社会的有效互动与互相制衡，把治理模式引入一个良性的可持久的现代化轨道。

党的十八届三中全会将社会管理发展为社会治理，从“管”到“治”的一字之别，蕴含了很多新意，对于中国未来的政治发展，具有重大而深远的理论意义和现实意义。“治理”理念的提出，改变了过去单纯强调“统治”和“管理”的层面，跟过去的简单强调“党委领导、政府主导、社会参与”的提法也不一样，用“治理”统领今后经济社会发展治理的模式，构筑一种新的社会运行机制，适应了我国新时期的新特点和人民群众在新时期的新期待。首先，从社会管理到社会治理，反映着高层对于社会建设的理念变化，反应了党将共治参与的“治理”取代单向度的“管理”成为党在全面深化改革时期的执政理念，意味着将以开放性和包容性的执政理念全面深化改革，是党治国理政方式的思想变革和转型升级，从国家、政府居高临下式的强制刚性的行政式管理到作为公共机构的政府和社会力量协商合作式的包容协同管理社会事务。其次，这是一场国家、社会、公民从着眼于“全能国家”的对立对抗再到致力于合作共赢善治的多元共治理念之变，强调社会治理合法权力来源的多样性、治理的主体多元性、治理内容的优化、良性、多元化、多角度的管理。官民协同，使执政党、政府更重视从自身掌控的治理权的大蛋糕中分出更多的份额给社会组织、公民个人。实现社会共治，官民共同参与、共同协作，促进政府从全能政府到有限政府转型。再次，社会治理是当代民主的一种新的实现形式。“民主既是一种价值理想，也是一种现实的社会治理安排。从发展的角度看，社会应该是越来越民主的社会，人民应该越来越能够决定社会的进程。”[3]即民主是比较好的社会治理方式。同时，民主的要义是主权在民，社会治理强调的是多元主体的分权治理。社会主义民主真真切切体现在人民的日常生活中，具体到基层自治、民主治理等社会治理的方方面面。社会治理强调政府与社会通过合作协商、在公民实践理性的基础上建立伙伴关系、形成共识认同，参与公共事务的管理，形成走向政府、社会组织和公众共同参与的格局。这是一种协商民主的形式，是强调多元主体对公共利益责任的参与和利益表达话语的共识的治理方式。

二、法治：社会治理的根基

法治作为人类文明发展历程上的“规范之王”(King Nomos)，堪称人类迄今为止所创造的相对而言最为有效、最为合理和最为完善的治理手段和制度文明。它是基于对人性的低调估计而进行的制度性措施，是一种民主的治理模式，是一种理性的办事原则，更应当成为人民日常的生活方式。在现代民主国家，法治是在既定法律规则下实现权利保障和权力制约的一项社会系统工程，当然也是成为现代民主国家的一种不二选择[4]。对于社会治理而言，法治是法律为治的社会状态，是一种较为理想的社会治理模式。它不仅是现代社会治理的基本准则，为社会治理确定具体的合法性技术实践机制，同时背后蕴含着底线正义的价值追求、社会公正的理想图景，这本身就是社会治理的价值趋向和所应具有的思维模式。所以说，法治作为一种制度模式，不是最好选择，但却是最合理、最理想的、最不坏的，也是制约权力和保障权利最有效、最长久、最稳固的人们普遍追求的制度机制，这是全球范围内普遍有效的判断或价值共识，特别是成熟的现代国家的治理良径就在于赋予法治以尊严[5]。十八大报告提出：“法治是治国理政的基本方式”，强调要“提高领导干部运用法治思维与法治方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定能力”“注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。这正是立足于法治与社会治理紧密关系，以及在改革步入深水区、社会阶层分化、利益主体多元、诉求纷繁复杂的背景下，靠法治聚共识、深化改革，使法治成为解决社会矛盾和和公共危机的长效、制度化手段，善用法治思维和法治方式具有明确的针对性和现实性。

1.法治思维：社会治理基本思维模式。思维是行动先导，任何重要的社会治理模式必然有一种思维方式支撑，法治思维是现今社会治理基本思维模式。法治思维是指人们以崇尚法律之治为核心形成的符合法治的精神、原则、理念、逻辑和要求的思维习惯和程式。具体而言，就是在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程[6]。法治思维作为一种经制度化的实践证明为有效的思维形式，早在古希腊时期，极力推崇贤人统治的柏拉图在探讨人性的不完善及权力的本质之后，开始追求一种次优而有效的法治思维模式，认为“这种处于第二位的统治才是最公正的和最需要的”[7]151。法治思维相对于人治思维而言，最重要的是规则思维，可确定性的强调按照既定的规则和程序办事。同时是一种保守型的社会思维，是一种崇法型的社会治理理念，是侧重于法律规则和法律手段的运用，强调依法办事的社会治理基本思维模式。首先，公平正义是社会主义法治的价值追求，法治思维是建立在公平正义基础上的，而追求社会公正是社会治理根本目标和价值追求。社会治理是个系统工程，涉及教育、就业、住房、养老、收入分配等切身利益问题，而当下社会资源分配、社会保障、医疗卫生、个人权益维护等领域里机会不均等、制度不完善乃至制度供给不足。这种社会治理涉及的民生领域广杂、以及民生问题的公正性，要求做到权利公平、机会公平、规则公平，必须让改革发展成果更多更公平惠及广大人民，以维护、实现、发展好最广大人民群众的根本利益。法律是合乎正义的“中道权衡”能够杜绝偏私，“以公正的逻辑代替武力的逻辑是法律本质的全部所在”[8]。立法上，法律通过有效地汇聚民意，整合不同利益和观点，寻求和凝聚共识形成了大多数人可以接受的方案；法律实施中，通过居间裁判的司法、程序执法，掌控着通向公平正义和权利保障的方向盘，正是法治思维的公平正义的面向。其次，法治思维是一种保守性规则思维。马克思曾说过：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”法治思维是按照法治逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，也被证明是最有效的社会治理思维方式。这种有效性的原因在于法治的保守性，强调以理性平和、谨慎稳妥的在处理社会矛盾和社会纠纷中，尽可能地按照既定的规则和程序处理，崇尚经验传统和规则的守成，保证规则的确定性和可预测性，从而有效解决社会问题。按照法治思维治理社会，是一种规范的状态，则可通过种种的法律技术性规则(也可包括非法律规则)，在一定规则的场域内，建立一种规则之治的社会利益均衡机制，理顺多元化的利益关系，从源头上寻找解决社会矛盾纠纷的治理手段，从而实现治理结构的公正、治理过程的公正以及治理结果的公正。再次，法治思维是一种以人为本的思维，归根到底是对于人的价值的尊重的思维。法治在信念层次在于相信对于人的价值尊严的尊重是法律基础。社会治理在处理引发社会矛盾最敏感的“导火索”的社会问题的时候，要秉具承载人性、保护人的尊严的内在诉求的法治思维，积极回应和满足对民众的权利保护诉求，通过通畅的正当利益诉求与表达的健全体制，定纷止争，平息民怨，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。

2.法治方式：现代社会的最优治理方式。法律是基于人的需要而产生的规则体系。在不同的制度建构中，法律是最佳、规范、稳定、持续地满足人们的需要，使社会秩序稳定、可以使社会有条不紊运行，并具有神圣性的制度措置；更是以人为起点和归宿的制度措置，保障人的主体地位、人之本性、人之权利、人性尊严与幸福等人的福祉提供一种终极式的真理性规定和制度性措置[9]。

法治方式何以是现代社会的最优治理方式？首先，法治是现代社会题中应有之义。现代社会，按照社会学家乌尔里希·贝克的观点，是一个充满不确定性的风险社会，当代社会与工业化社会初期不同，现代风险在本质、表现形式和影响范围上与传统风险相比已大为不同，当代社会的本质性特征是“风险性”。风险社会对传统风险治理体制提出了挑战，它已经从从制度上和文化上改变了传统现代社会的运行逻辑：风险社会的严重后果凸现出对风险社会进行有效治理的重要性，而风险社会的不确定性却增加了风险社会治理的难度，“风险是预测和控制人类活动的未来结果，即激进现代化的各种各样、不可预料的后果的现代手段，是一种拓殖未来(制度化) 的企图，一种认识的图谱。”[10]4这种复杂化的社会风险只能经由社会化途径解决，所以有必要呼唤社会治理新机制的法治化、规范化、常态化，进而规避风险，避免付出较高成本和不必要代价。其次，法治是解决矛盾纠纷的最佳途径，是社会治理的基本手段和最佳模式。它可以通过“看得见的”程序正义，有效地化解和减少纠纷，而不至于转化为严重的社会问题，而且法治的实质和精义在于控权，法律在授权的同时，也控制、规范权力行使的界限、责任、行使程序。最后，法治的可预期性、可操作性、可救济性、公开公正性、普遍有效性、稳定明确等优势在治理上具有其他手段所不具备的优势。“几千年的中国文明史给我们培育并留下了一个近乎难以放弃的遗产：一个超级人情世故的关系社会。”[11]4法治的这种合理制度设计是权利保障和人情去敝化的良策。如果不采用不偏不移的法治手段治理社会的话，“人情社会”的“尾大不掉”的影响，社会治理中必然会出现凭感情、凭关系等腐败不公现象。

三、法治型社会治理体制的意涵与价值

1.法治型社会治理体制的意涵。法治在某种意义上本身便是治理模式的一种设计。韦伯认为，在现代国家中，统治的合法性基础必然要求是法理型的，即通过法律程序实现合法化[12]238-251。

而法治是用法律作为主要手段管理国家、治理社会，是为现代文明生活的一种基本理念和方式，是对种种公共幸福事项合理安排的重要制度资源和调控模式，它将法律的确定性、可预测性等引入对社会生活的调控，把社会治理纳入法治轨道，可限制情绪感情主导的恣意妄为、专横独断。毕竟“制度好可以使坏人无法任意横行”[13]73，给人以一种规范意义上的安全感和可靠感，不至于生活在一个茫然不知所措、无法自我期待的不祥黑暗中。

哈耶克认为“民主本身并不是一种终极的价值或绝对的价值……民主很可能是实现某些目的的最佳方法，但其本身却不是目的。”[14]129民主无非是社会治理手段中的一种，也就是说社会治理是当代民主的一种新的实现形式。正如让彼埃尔·戈丹所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”[15]，社会治理有别于传统的统治、管理的理念，体现了一种还权于民的多元共治的努力方向。格里·斯托克认为，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者治理理论也提请人们注意私营和志愿机构之愈来愈多地提供服务以及参与战略性决策这一事实”[16]。社会治理更强调多元主体之间协商协调，和社会力量参与治理、协同治理，在民主氛围内实现利益的择优选择。这种是社会结构分化和利益主体多元的超大规模社会有效治理的方式。

法治意味着民主法律化、制度化，社会治理是民主的实现形式。法治型社会治理机制的构建是社会治理范式的历史性飞跃，它是民主+法治的完美组合升级版，意欲建立一种法治的民主，即依靠理性的法律规则来主导和治理国家与社会，用法治制度维护民主所遵循的原则、途径、程序和方式。民主与法治，对于国家而言，是一个制度性、根本性的问题，是现代文明政治制度的主要支柱，民主与法治的共同的价值目标在于对人的尊严的尊重与人的自治的实现。一般民主理论认为，承认和保护个人尊严与自治的最有效的方法是让人们通过选举自己的代表以及积极的政治参与来管理他们自己；宪政(法治)理论则是试图通过对政治权力的约束以及降低政治的地位来维护个人自由与尊严。”[17]民主与法治是现代社会所追求的目标，民主与法治的和谐统一是治理的最高境界。民主和法治必须同时推进，不可偏颇。“法治将民主制度化、法律化，为民主创造一个可操作的、稳定的运行和发展空间，把民主容易偏向激情的特性引导到理性的轨道，为民主的健康发展保驾护航；民主为法治注入新的内容和动力，使法治为保护人权、自由，促进人的幸福生活服务。”“在典型的现代民主社会中，民主是法治不可分割的一部分。法治支持民主，民主也兼容法治。法治通过对一切私人的、公共的权力施以必要的法律限制，从而保障了基本人权，支持了民主秩序。”[18]259法治型社会治理模式的建构通过民主和法治两种优良的制度建构出一种均衡性的权力机构，政府无法简单地集中社会中所有资源、权力于一身，分权的建构消掉了政府的原始之恶，出现多元的权力主体参与共治的良性社会结构，增建了社会与政府的互信和共契，增加社会的安定和凝聚力。

2.法治型社会治理体制的价值。法治型社会治理体制是社会治理的简单化，可挈领提纲的制度性化解问题。如果社会治理只是盲目处理纷繁复杂的道德、情感、伦理与法律等等诸多因素纠缠的社会问题，会费力劳心、多端寡要；相反复杂的社会治理中，以法治的简单化思维处置，只要围绕中心抓得紧要，就可删繁就简回归到法治本源上解决，降低社会治理成本。毕竟法律是人类生活经验中处理纷争的生存性智慧的概括综合，法治是特定法律思想与社会实践在历史经验累积中频繁有效地互动形成的，实践证明其是社会长治久安的根本之策，承担着民生幸福的美好内涵。

法治型社会治理体制终极目的是善治的达致。治理理念的提出是人类共同体自我认识和自我管理的一大进步，是政府与公民对公共生活进行合作管理的新型治理模式。“善治”所具有的八个特征，即：参与性、协商性、责任性、透明性、回应性、有效性、公正性、包容性以及合法性几乎都与法治精神相契合。法治型社会治理体制归根到底是社会治理的法治化，倡导“规则之治”，治理程序的法治化，治理内容的合法性。而法治本身就是善治的基本要求，没有健全的法治，社会治理就不可能建立在稳定的社会秩序上，就没有善治；法治也是衡量善治的一个重要标准。治理的过程既包括通过权力迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们利益满足的非正式制度安排。[19]善治通过多元化的治理实现公共利益最大化，是通向公民幸福之路。

四、结语

优良治理秩序关乎个体幸福，法治型社会治理模式是立基于“法律主治”的治理模式，非简单的依法而治，是承载着民众对生活世界幸福和人之尊严的可贵的美好向往的“法律生活”。但它绝不是公民幸福的全部。毕竟其治理的范围局限于法律所能所应规制的公共生活领域，不能擅入个体性生活的私人领域；法律作为治理手段只能是主导型，绝非是全部或唯一的人类治理手段和良策。

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