检察人员分类管理的路径选择

凌忆光

检察人员分类管理的路径选择

凌忆光＊

对检察机关人员进行分类管理，是当前我国检察机关提出的一项重大改革举措。为了更好的推进这一改革的进行，在对当前检察人员管理体制存在的弊端进行全面分析的基础上，研究探讨检察人员管理体制关系、检察人员划分的类别、检察人员相关保障制度等,以期对完善检察人员管理体制、推进检察人员分类管理提供一些建议和思路。

检察体制 检察改革 检察人员 分类管理

现行检察队伍的管理是沿用计划经济时代下形成的党政干部管理模式，把检察人员当成公务员来管理，导致检察机关法律监督性质、检察官职务特有的司法属性难以体现。检察机关管理体制暴露出的问题，越来越不适应依法治国的要求。因此，加强检察工作科学化管理，突出检察机关的司法属性，淡化检察业务工作的行政管理色彩，是当前贯彻十八届三中全会精神、加快检察体制改革中必须要解决的现实问题。

一、现行检察人员管理制度存在的弊端

（一）检察人事管理的行政化

1.检察院行政格式化。检察院行政格式化是指检察机关在国家中的地位被行政“格式化”。[1]胡丽娅.中国检察管理体制和运行机制的行政化弊端分析及改革构想[D].华中师范大学硕士学位论文,2004.我国检察院与行政机关一样具有相应的级别，如基层检察院为正科级（检察长高配为副处级），省辖市检察院为正处级（检察长高配为副厅级），省级检察院为正厅级（检察长高配为副部级）等。检察院的官制被过分地公务员化，检察官被视为一般行政人员，历来都按行政级别分为科级、处级、厅级等，其选拔、任用、考核、奖惩、晋升制度一概套用公务员的管理规定。即使检察官法实施后确定了检察官等级，所有的检察官等级，也都是由本人的行政职务和行政职级决定的，检察官职位和检察官等级有名无实，成为行政职务和行政职级的附属。

2.办案体制的行政化。按照《人民检察院刑事诉讼规则》:“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的规定，一般刑事案件到了检察院，首先由科(处)长将案件交给承办人办理，承办人审查案件材料之后，提请科(处)长审核或者由科(处)长召集部门会议研究，提出对案件的处理意见，然后再提交给主管副检察长，由主管副检察长决定(在多数情况下，主管副检察长会将案件再提交检察长或者检察委员会研究，由检察长或检察委员会提出处理意见)，然后再通过科(处)长交给承办人，由承办人具体办理。这种行政化的办案机制，淡化了检察机关的司法属性。

（二）各类检察人员的配备不合理

由于现有的检察官队伍过于庞大，导致混编混岗问题比较突出。综合管理部门拥有大量的检察官资源却不履行检察官职责，业务部门的领导虽然具备检察官资格，却把精力耗费在审案、批案和行政事务上。业务部门的其他工作人员大部分是近几年招录的年轻干警，他们资历浅、缺乏工作经验，有的还没有通过司法考试。因此，业务部门检察官的比例下降，形成了书记员参与办案、助检员为主办案、检察员挂名办案的不正常现象。

（三）检察官的选任标准不一

根据《检察官法》的有关规定，初任检察官应从通过司法考试取得法律职业资格的人员中择优选拔，但同时又规定“人民检察院的检察长、副检察长应当从检察官或者其他具备检察官条件的人员中择优提出人选”，导致现实中常出现不熟悉检察工作的党政机关干部调任检察机关担任检察长、副检察长。由此造成的结果是，检察员、助检员任职资格严格，而检察长、副检察长则很宽泛。

两组全身炎症反应综合征患者经相关术后治疗后,均连续进行肠外营养治疗。以常规治疗为对照:采用糖脂比为3:2的肠外营养液进行治疗,分别由20%-30% 的脂肪乳以及5%-50% 的葡糖糖溶液提供,每天的能量供给量为每千克20-25千焦;(2)单的供给量为每天为每千克0.2克。

（四）检察官的保障制度不够完善

1.检察官缺乏身份保障。《检察官法》虽然规定检察官“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”，但对“法定事由”和“法定程序”的内容没有明确解释，难以发挥保障作用。实践中，检察官有可能因严格办案而违背上级意图被免职、降职、调动工作。检察官身份没有实行终身制，检察官退休后，检察官职务及检察官等级一并消失。

2.检察官缺乏履行职务保障。我国宪法和法律规定检察机关依法独立行使检察权，但没有明确检察官的独立地位。检察官办理案件实行层级负责，个人的办案意见受制于集体的决定，即使正确的意见也可能在集体的名义下而被否定。诉讼中人民检察院是诉讼主体，而检察官并不是，检察官只能被动执行检察机关的意志，而这种意志却难以做到不受制于外部干扰或集体失策。

3.检察人员缺乏经济保障。检察机关由财政全额拨款，检察人员的唯一收入就是工资收入，而现行工资制度实行的是公务员工资制度，只是比公务员多了一份国家规定的检察官津贴。这点微薄的津贴，不仅比其他单位相差甚远，而且还随着检察官的退休而被取消。

二、检察人员如何进行分类管理

检察人员分类管理是指依照法律和有关政策规定的检察职能和权限，按照各类检察人员的不同职责和工作性质，合理配置人力资源，优化人员结构，进行科学分类和科学管理的体制。[1]蔡建.对检察人员分类管理的研究与思考[J].国家检察官学院学报,2001,(3).对检察人员进行分类管理，是建设高素质专业化检察队伍，提高检察机关的战斗力，推动检察事业的发展重要举措。

（一）检察人员分类管理的前置条件——省级以下垂直管理

当前，由于检察机关实行的是双重领导体制，导致检察权地方化、检察工作行政化、检察官大众化等现象，致使检察权难以独立行使和法律监督职能的严重弱化。要改变现有的领导体制，可以先实行省级以下检察机关人、财、物垂直管理，逐步向中央过度，来摆脱地方的束缚和干扰，褪去检察权的行政化色彩。省级以下人民检察院垂直管理，是指为了保障检察机关更好地依法独立行使检察权，保证国家法律的统一正确实施，而在检察机关的管理体制中，从人、财、物等管理内容方面强化上级检察院对下级检察院管理的主导性，弱化政府对于检察机关的管理权限的一种管理模式。这种垂直管理模式暂限于省级区域范围内，以省级检察院为主体，目前尚不及于最高人民检察院，是检察机关垂直管理体制进程中的一个阶段性节点，最终会形成以最高人民检察院为主体的全国检察机关垂直管理体制。先在省级检察机关以下实行垂直领导，是对宪法等法律的落实。我国的《宪法》和《检察院组织法》中明确规定:最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。在省级检察机关以下实行垂直领导，就是要以宪法和法律的规定为准则，在其规定范围内进行领导体制改革，改革现有体制中的问题，改革现行的管理制度，只有在这个前提下检察人员的分类管理改革才能顺利推行。

（二）检察人员的分类

检察人员是指“各级人民检察院中纳入中央政法专项编制，依法履行检察、检察辅助、司法行政职能，由国家财政负担工资福利，在编在职的除工勤人员以外的人员”。[2]中组部、高检院.关于印发《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》的通知[R].（中组发【2013】11号）.按照这一规定，可将检察人员分为以下三大类：

1.检察官类。是指依法行使国家检察权的检察人员。包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员。分类后检察官的等级仍然按照《检察官法》第二十一条的规定分为四等十二级，即首席大检察官（全国仅1人）、大检察官（一级、二级）、高级检察官（共四个级别）和检察官（共五个级别）。

2.检察辅助类。是指在检察活动中协助检察官履行检察职责，从事辅助性、事务性、技术性工作的检察人员。检察辅助人员可以根据履行职责的不同，划分为检察官助理、书记员、检察技术人员、司法警察等职务系列。检察官助理是协助检察官实施《检察官法》第6条规定的人员，直接听命于检察官的指挥，不仅可以独立处理大部分简易案件的证据收集以及各类文书的草拟，而且可以协助检察官对复杂案件做好先期的证据收集以及分析。甚至可以协助检察官做好开庭公诉前的准备工作，是检察官最重要和最得力的办案助手；书记员是负责办案过程中的记录、整理案件卷宗、制作法律文书、起草有关文件等工作，并协助检察官工作的人员；检察技术人员是检察机关从事司法技术鉴定的人员，包括文字和痕迹鉴定人员、司法会计、法医、计算机技术人员等，主要是对检察官承办案件中的某些专门性问题进行鉴定，出具鉴定结论；司法警察是办理传唤、押解、看管等强制性事项，参与搜查，执行拘传，协助执行其他强制措施，预防、制止妨碍检察活动的违法犯罪行为，维护检察工作秩序的人员。

3.检察行政类。是指检察机关为检察工作服务而从事的政治工作、综合管理工作和行政事务工作的检察人员，包括政工、行政、文秘、党务、纪检监察等部门的人员。这些人员主要负责检察机关的政治思想教育、组织人事、检务督查、计划财务装备、经费管理、技术装备、基本建设、后勤服务、交通工具及文秘、档案机要等工作。检察行政人员并不行使检察权，也不参与司法活动，他们的职责仅是从事检察行政事务性的工作。

（三）检察人员分类后的管理

1.检察官的管理。对检察官的管理仍然依照《检察官法》和检察机关制定的有关制度进行。可以考虑在中央和省(包括自治区和直辖市)分别成立检察官委员会作为专门的检察官选拔机构。[1]杨崇业.我国检察官管理体制探讨[D].华东师范大学硕士学位论文,2004.由国家检察官选任委员会选拔出拟任最高人民检察院、省人民检察院检察官的人选，报全国人大常委会审核任命;由省级检察官选任委员会选拔出拟任市分院（包括检察长和副检察长）以下的检察官人选，报省级人大常委会审核任命。检察官级别的晋升主要考察资历和业绩。检察官法规定检察官分为四等十二级，除首席大检察官外，同一等的检察官职级按资历年限和正常的履职表现晋升，不同等级的检察官职级晋升(如从检察官晋升到高级检察官)，在考虑职业年限和业绩的基础上，有限度地引入竞争机制，体现资历与能力的结合。

2.检察官助理的管理。检察官助理是检察官的后备力量，因此应从获得法律职业资格的人员中选任。对检察官助理的管理，可以建立单独的职务序列，其级别、待遇起点可以比检察官的起点略低一档，最高可以达到高级检察官的待遇，检察官助理的等级可以设立二等八级，即：高级助理官(四级)和助理官(四级)。高级助理官最高等级可以与本院副检察长平级。

3.书记员的管理。书记员是一种法律职务，是检察辅助工作中一项基础性的重要工作，同样有较强的专业性，有必要设置单独系列，建立与书记员职责要求相适应的管理制度。可以参照《检察官法》的规定，对书记员实行等级制，并由低而高配以相应的行政级别待遇，初步形成书记员的职务系列和晋升发展机制。书记员既可作为终身职务，也可以参加全国司法资格统一考试，进入检察官系列。

4.检察技术人员的管理。从事检察技术工作的人员具有自身独特的工作内涵和要求，对这类人员的管理可建立一个专业技术系列，将检察机关中具有专业技术职称、从事专业技术岗位的人员纳入单独系列予以管理。我们按专业技术职务的初、中、高三个等级，套配相应的行政级别待遇，同时，实行评聘分离和“低职高任”[2]张华、朱毅敏.检察人员分类管理思考[J].上海市政法管理干部学院学报,2001,(05).等制度，营造一个能符合专业人才按专业要求发展的空间，使他们安心本职，定向专业发展，以利于检察机关面向专业人才，推进科技强检。

5.检察行政人员的管理。检察行政人员的工作为检察机关履行法律监督职能服务，但不直接辅助检察官工作，也不参与检察机关的业务活动。对检察行政人员实行既区别于检察官，又区别于普通国家机关行政人员的管理制度，其职级参照行政机关设置，套入国家公务员系列中的巡视员、调研员、主任科员、副主任科员等相应的级别。

由于司法警察已经纳入单独管理系列，本文就不再详述。

（四）检察人员分类后的定岗和职责

1.机构的整合及人员的分配。检察人员分类后，检察机关的内设机构也要作相应的调整。以刑事检察、职务犯罪侦查和诉讼监督这三大块为依据，对检察机关现有内设机构进行重新整合，设置“一办两部三局”检察机构。一办是办公室，包括现有的办公室、研究室、检察委员会办公室等综合管理部门，组成人员应以检察行政人员为主；两部是政治部、检察事务部（检务部），政治部包括现有的干部人事、组织教育（含机关党委办）、监察（含纪检）等政工人事管理业务。检察事务部包括现有的检察技术、职务犯罪预防、司法警察、财务装备服务保障业务。两部组成人员以检察辅助人员和检察行政人员为主；三局是刑事检察局（刑检局）、职务犯罪侦查局（职侦局）、诉讼监督局（诉监局）。刑检局包括现有批捕和公诉业务，职侦局包括现有的反贪污贿赂业务、反渎职侵权业务，诉监局包括现有的民事行政检察、监所检察、举报、控告、申诉检察以及从现在侦监、公诉部门分离出来的侦查监督业务和审判监督业务。以上三个部门的组成人员应以检察官为主，配置一定数量的检察辅助人员。

2.检察人员各类职位的员额。检察人员实行分类管理后，各类人员的员额可以按以下比例配置：以编制员额为基准，检察官占 25%—35%；检察辅助人员占 30%—45%，检察行政人员占 45%—20%。就每一个具体的检察院而言，各类人员的职位员额应是一个定数，这个定数根据不同层级检察院或同一层级检察院的特殊性来确定。总的原则是，从最高人民检察院至基层检察院，检察官的员额逐层递增，检察行政人员的员额逐层递减，检察辅助人员随上述两类人员的变化而变化。

3.检察官的职权以及与其他检察人员的关系。分类后检察官成为履行检察权的主要载体，在检察业务工作中占主导地位。因此，要围绕检察官建立履职关系。一是明确检察官的履职权限。检察官依法进行法律监督工作，代表国家进行公诉，对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查，以及法律规定的其他职责。检察官相对独立履行检察权。“检察官的独立性有助于保障检察权的公正行使，不受其他势力操作或影响，保障检察官的职务行为能够直接产生实际的效力。”[3]裘索.日本国检察制度[M].北京:商务印书馆2003:26.所谓独立，检察官对自己承办的案件和所作的决策负责，直接对分管检察长或检察长负责，对带有诉讼终局性的决定享有建议权，对非终局性事项享有决定权。而部门负责人在办案过程中仅负责组织协调工作，不再对具体案件如何处理“指手画脚”，还检察官以独立思考的处断权。二是明确检察官与检察官助理的履职关系。检察官助理在检察官的指导下履行对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查、协助检察官审查各类案件、对案件进行补充侦查、草拟案件审查报告及有关法律文书等职责，对检察官负责，改变原来承办人汇报、部门负责人审核、领导审批的行政化集体办案模式，逐步形成检察官自主决定案件的独立办案模式。三是明确检察官与检察行政人员的工作关系。检察行政人员的工作为检察机关履行法律监督职能服务，检察官的某些工作需要检察行政人员的支持，但检察行政人员不直接辅助检察官工作，也不参与检察机关的业务活动。行政管理工作实行部门首长负责制，直接对检察长或党组负责。

三、分类后检察人员的相关保障制度

（一）健全检察官职业保障制度

取消原有的做法，按照《检察官法》的规定，将现行的四等十二级真正地运转起来，建立检察官单独的职务序列，明确各个等级的检察官编制，用检察官等级去对应行政级别，而不是以行政级别去确认检察官等级，以此体现检察官的职业地位。[1]邢小川.我国检察人员分类管理相关问题研究[D].安徽大学硕士学位论文,2013.要以法律的形式确认检察官在刑事诉讼活动中的主体地位，以减少检察官遇到的内部干扰和外部干涉。建立规范的检察官免职、处分程序， 明确“非经检察官个人申请或征得本人同意，不得调离”的条款，防止检察官免职、处分上的随意性和不规范行为。

（二）建立健全检察人员工资制度与津贴标准

为了维护司法公正，世界各国普遍对法官、检察官等司法官员实行高薪养廉制度，检察官的工资制度与津贴通常有别于国家公务员。我国检察官法第39条规定:“检察官工资制度和工资标准，根据检察工作特点，由国家规定。”这一规定在检察人员分类管理改革中要落实到位。一是建立与检察官等级制度相配套的检察官工资序列。随着检察官精英化的实现，检察官的高准入门槛、高素能要求、高工作标准使检察官的培养成本增多，检察官队伍将实现从素质较低、队伍庞大的数量型向素质较高、队伍精干的质量型转变，因此，对每个级别的检察官要单独设立工资序列，使检察官的工资水平高于公务员。二是建立其他检察人员的工资序列。其他检察人员是指除检察官以外的、由国家财政负担工资福利、在编在职的检察人员，这类人员占检察机关在编人员的半数以上，是检察官依法履职的坚强后盾。这类人员既没有执法权力，又要为行使检察权的检察官提供优质的服务，非常辛苦。因此，国家也应该制定高于公务员、略低于检察官的单独工资序列。三是提高检察官津贴标准和级差。《检察官法》使检察官等级制度确立、检察官津贴序列形成，但基数偏低、级差太小，而且还不带入退休工资。分类管理后，应当提高检察官津贴的基数和级差，由原来每月180元的基数提高到每月300元，级差由原来初级检察官每级级差10元提高到50元，高级检察官和大检察官的级差在此基础上可适当增加。检察官津贴应作为基本工资享用终身。四是建立检察官助理和书记官津贴序列。根据检察官助理的等级和书记官的等级，制定助理官和书记官的津贴标准。最高等级助理官和书记官的津贴，可以和本院副检察长津贴相当，最低等级助理官和书记官的津贴可以比最低等级检察官的津贴低10%.五是建立检察技术人员特殊岗位津贴序列。对文字和痕迹鉴定人员、司法会计、法医、计算机技术人员等各类检察技术人员，应当研究制定特殊岗位津贴序列，其津贴标准可以参照检察官津贴标准确立。检察技术特殊岗位的等级，可以考虑实行八级制，即检察技术一至八级。核定检察技术人员等级时，可以考虑不分工种，根据本人原有职称、职级待遇套入相应的技术等级。检察技术最高等级的津贴可以和副检察长津贴相同，最低等级津贴可以和最低等级检察官津贴相当。六是建立检察行政人员职务津贴序列。对于检察行政人员，一律按行政职务和职级发放行政职务津贴。发放的范围，按检察机关现有行政职务包括：巡视员、调研员、主任科员、副主任科员等相应的级别发放行政职务津贴的标准，可以参照国家公务员序列并结合检察官津贴标准制定。总体设想，检察行政人员职务津贴应比相同级别的检察官津贴低10%。

（三）建立健全检察人员福利、退休制度

优厚的福利和退休金是检察人员职业保障的重要部分，西方国家的实践证明这种做法大大提升了检察职业的物质“含金量”，既树立了检察职业尊荣，又对检察人员产生了巨大的吸附效应，促使检察官及其检察人员为维护此优越的利益而坚决拒各种诱惑于门外。我国由于客观条件的限制，短期内应当难以达到西方国家的保障程度，但这种发展方向是值得借鉴的。结合我国的实际情况，可以考虑采取以下几方面的措施:一是建立退休金制度。检察人员退休时，如果未曾因违法行为受到处分，国家在保障其退休后继续享受全额工资的同时，可按其服务期间工资总额的3%支付退休金；二是完善退休年龄制度。鉴于资深检察官的职业能力和经验，要求男性60岁、女性55岁退休是一种巨大的资源浪费，可以考虑将检察官退休年限确定为男性65岁、女性60岁，检察辅助人员和检察行政人员可参照公务员法规定的退休年龄执行；三是建立在职检察人员带薪休假制度，允许在职检察人员每年带薪休假一个月。

（四）建立对检察官的监督制度

检察人员分类管理改变了原来的办案模式，权力相对集中在检察官手里。因此，要建立检察官行使检察权的监督制约机制。一是完善检察长、副检察长对检察官行使检察权的监督制约机制。主要从检察长、副检察长与检察官在分权行使检察权的机制上强化监督制约，二是完善业务工作部门对检察官行使检察权的监督制约机制。重点是从业务部门的司法行政管理角度和不同业务部门相互制约的角度加强对检察权运行过程的监督，三是完善检务督查制度。政治部设立检务督查机构，在检察长领导下，通过开展检务公开和检务督查，加强对检察官行使检察权的监督，用党纪政纪保证检察官正确行使检察权，四是对检察官办理的案件进行抽查。政治部有权随时抽查检察官已经办结的案件或正在办理的案件，对检察官所办案件进行督查，五是对检察官的业务素质和办案质量进行考评。政治部要制定检察官的业务素质标准、办案质量标准、办案质量考评办法和程序，建立检察官案件检查评价机制、案件质量责任追究机制，严格对检察官的业务素质和案件质量进行考核。

*凌忆光，男，安徽省蚌埠市五河县人民检察院监察科科长，四级高级检察官。