发达国家成人教育办学体制的特点及其启示

刘廷哲，王 千

（1.云南民族大学 研究生院，云南 昆明 650500；2.潍坊市社会福利院，山东 潍坊 261200）

成人教育办学体制是指成人教育体制中的管理归属，即所有制性质。它包括成人教育由谁举办、谁来投资、谁来管理、归谁所有等问题，涉及举办主体、管理主体，即中央与地方政府、学校、社会几方面的关系，也体现成人教育与经济、社会相适应的程度，突出强调的是办学主体，即由谁投资办学的问题。成人教育办学体制受政治、经济、科技、文化等多种因素的影响和制约，与一定的社会历史条件相适应。也就是说，有什么样的社会环境，就有什么样的办学体制与其相适应。目前，我国正处于社会主义市场经济体制的加速转型期，为适应其发展要求，需要我们不断深化成人教育办学体制改革。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对此有明确要求：“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”［1］为此，本文重点选取美、德、英、日等发达国家的成人教育办学体制进行比较分析，通过借鉴它们的先进经验，以期促进我国成人教育办学体制改革。

一、发达国家成人教育办学体制的特点

（一）美国

分析美国的成人教育办学体制，首先就要分析其成人教育机构。这是因为所有的成人教育活动都是依托成人教育机构展开的，只要我们掌握了美国成人教育机构的类型，也就意味着了解了美国成人教育办学体制的状况。有学者将美国的成人教育机构分为以下四种类型。其一，全部或部分由国家税收支持的机构。主要包括公立中小学、社区学院、初级学院、技术学院、四年制大学、合作推广教育机构及其它联邦和州的教育机构等。其二，非赢利机构。主要包括各种宗教团体、卫生机构、小区机构以及各种服务俱乐部和自愿组织等。其三，赢利机构。主要包括函授学校、赢利学校（如卡车驾驶学校、美容学校、电子学校等）以及大学和学院等。其四，非组织的学习机构。这种类型严格意义上说并不是一种成人教育机构，包括诸如电视和其它传播媒介、工作岗位、娱乐和业余活动等。［2］

可以看出，美国的成人教育机构不仅庞大繁杂，而且表现出形式多样和分散经营的特点。其一，美国成人教育的办学主体一般不是政府，政府主要是通过加强成人教育立法来干预或管理成人教育办学。其二，办学经费的来源各不相同，国家是经费主要的承担者，但各种基金会提供的费用、社会筹集的费用、学员学费也占很大一部分。其三，不仅大学和学院、公立学校积极举办成人教育，而且民间组织也热衷于举办成人教育。其四，“赠地学院”和“肖托夸”是美国成人教育办学的特色实例，近年来社区学院发展也很迅猛。

（二）德国

在德国，从国家、企业到个人都十分重视终身教育，并且已成为社会风尚。国家、政党、企业界、教会等都参与举办成人教育，主要体现在以下五个方面。一是乡镇基层组织直接举办成人教育；二是各政党的基金会，如基民盟的阿邓纳基金会、社民党的埃伯特基金会、自民党的瑙曼基金会等举办成人教育；三是办学主体主要有私人企业、工商会、雇主联合会以及各种行业协会等；四是基督教和天主教为重要的办学主体；五是各种商业性继续教育企业等也举办成人教育。［3］

德国政府积极倡导普通民众参加各种形式的学习活动，为了降低成人学习的费用，减轻他们终身学习的负担，政府每年投入大量经费。其中，公立民众高等学校的经费均由政府支付，私立者亦大多依赖政府的补助。民众高等学校的经费主要来自以下三个方面：由市政府及有关的团体提供；联邦的捐助或补助；学生的学费。［4］德国成人教育有多样化的办学形式，主要包括人民高等学校，远距离教育、高等学校中的成人教育及专科学校等。需要明确的一点是，德国是一个联邦制国家，教育领域的立法及管理权限基本属于各州，联邦起协调控制的作用。成人教育的大力发展主要得益于国家和地方政府逐步建立起来的一整套完善的法律和政策体系。

（三）英国

英国成人教育办学体制的最大特点是合作性。英国中央政府与地方政府之间并无明确的界线划分，它们常常因为地方或国家利益的需要进行彼此之间的协调。英国中央设有教育科学部，但并不是执行机构。它的主要任务是提供经费的补助，对地方教育局不直接干涉，对其经费也不加控制。大学的成人教育部、工人教育协会和长期住宿学院得到教育科学部经费的补助，并根据社会的实际需要，提供适切的成人教育。

英国成人教育办学体制的另一个特点是地方分权，各地成人教育有明显的区别。其一，英格兰和威尔士的成人教育。主要包括地方教育当局办学，大学承办成人教育，各类志愿组织举办成人教育，远距离教育（如函授学院、开放大学及以剑桥为基地的全国推广学院），其它私人办学者举办的成人教育，以及中央政府部门的办学及服务单位组织的成人教育等。其二，苏格兰的成人教育。与英格兰相比，苏格兰成人有更多接受教育的机会。早在18世纪，就有许多大学班级对公众开放，并且为了方便成人，上午7点就举办讲座。发展到1887年，几乎所有大学都设立了推广部，而且无论是小区教育还是其它组织机构开展的成人教育都是在专门的法律规定指导下进行的。1945年苏格兰《教育法》关于成人教育的规定使得政府向大学或工人教育协会等举办成人教育的机构提供直接的财政资助。其三，北爱尔兰的成人教育。这一地区地方教育当局的权力较小，许多权力属于省教育部所有，因此，地方教育当局主要通过技术学校和学院来办成人教育。

（四）日本

日本是一个非常重视教育的国家，成人教育通常被称作“社会教育”，其发展受到高度重视。日本各种成人学校的制度是“二战”后才制定的。“二战”后，在经济的迅速恢复与发展中，政府和社会各界人士普遍认识到劳动者素质所起的作用。为了促进成人教育的发展，政府、企业、学校、社会团体和公民个人都给予大力支持，并各自在成人教育发展中扮演着重要的角色，共同推动成人教育的发展。主要表现在以下几个方面：政府在立法、师资及经费等方面给予成人教育大力支持；企业高度重视对职工的教育培训；学校和社会团体积极承担着对成人的各种教育工作；公民个人积极参与成人教育的活动。

近10年来，日本放送大学的成立是成人教育、终身教育方面最突出的成就之一。放送大学历经10年的规划，于1985年正式招生。期间政府不惜投入大量的人力与物力，做好规划工作，以保证放送大学的顺利开办，可见日本政府对放送大学的重视。《放送大学的基本构想》草案规定：放送大学为一特殊法人，持有广播执照，自制教学节目，并设有必要设备及拥有自己的工作人员。“管中窥豹，略见一斑”，通过放送大学这一成功案例，对整个日本的成人教育办学体制我们就可以有所了解。

（五）瑞典

瑞典政府以成人教育作为实现社会均等的手段，各种成人教育措施与活动均围绕此目标设计与执行，形成独特而丰富多样的成人教育活动方式，如民众高等学校、读书会、市镇成人教育等。这些形式的成人教育促进了瑞典政治、经济的发展。

瑞典实行以中央集权为主的教育行政制度，成人教育的最高决策和立法机构是议会。成人教育的方针和目标、内容、形式、组织原则、经费的分配原则都由议会通过立法程序来决定。成人教育经费大部分是由国家、郡和市政府承担。除去政府拨款这一主渠道之外，经费的其他来源包括群众团体、政治性和非赢利性组织、工会及私营企业等，在瑞典几乎所有的成人教育活动都可从政府拨款得到经费上的援助。［5］然而，在1914年以前，瑞典的成人教育多数是由私人慈善机构举办，政府只是提供最低的经费补助。这种局面一直维持到1932年，政府才逐步加大了对成人教育的经费投入。此后，成人教育一直处于相对稳定的发展阶段。1944年，英国史密斯委员会（Smith Committee）的报告对瑞典成人教育产生了深远的影响。与此同时，成人教育的地位日益稳定，参与成人教育的人数也急剧上升。据瑞典政府的统计资料显示，每年参与成人教育的人数占到了成人总人数的2／3。

二、启示

与发达国家相比，我国成人教育的办学主体仍显单一，多种形式的办学格局尚未形成。并且在办学性质、隶属关系及管理方式上都与普通高等学校基本相同，几乎照搬普通高校的办学和管理模式，这种成人教育的普教化现象严重影响了我国成人教育的可持续发展。为此，我们有必要借鉴发达国家成人教育办学体制的经验，对我国成人教育办学体制进行改革。

（一）积极鼓励成人教育办学主体的多元化

《面向21世纪教育振兴行动计划》指出：认真贯彻“国务院对于社会力量办学实行积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理的方针，用几年的时间，基本形成以政府办学为主体，社会各界共同参与，公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”［6］这就为包括成人教育在内的教育办学体制的改革指明了方向，即要改变过去单一的政府办学模式，实现多元化办学格局。在社会主义市场经济体制日益完善的背景下，政府的职能和定位都发生了很大变化，政府管理社会资源配置的职能减弱，而市场作为配置社会资源的主体地位更加突出。对于非义务教育性质的成人教育来讲，政府直接管理的职能必将弱化，将从计划经济体制下大包大揽的状态中解脱出来，转向对成人教育事业的统筹规划、综合协调、宏观调控。［7］事实上，事无巨细的微观管理也不符合成人教育活动的本质和发展规律。另外，随着终身学习理念的逐步深入以及学习型社会的构建，成人教育必将向多样化、个性化发展。

纵观发达国家的成人教育办学体制，它们的办学主体、机构和经费来源渠道都是多种多样的。如美国庞大繁杂的成人教育办学机构形式不一，涉及人们工作生活的各个方面；德国和日本都有高度重视教育的传统，不仅国家大力投资成人教育，社会各界、团体个人都重视成人教育的发展，投入资金并通过各种形式举办成人教育，使得成人教育得到了长足发展。这些方面都值得我们借鉴和学习。我国劳动力数量不仅庞大，而且学习需求多种多样，仅仅通过国家举办的成人教育显然无法满足越来越多成人学习者的需求。《中国教育改革和发展纲要》指出，“加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的格局，形成政府办学为主与社会各界共同参与办学的新体制……职业教育和成人教育应面向社会需要，在政府统筹管理下，主要依靠行业、企事业单位、社会团体和公民个人举办，鼓励社会各方面联合举办。”［8］因此，从政府到大众都应该更新观念，不仅要改变过去对成人教育办学统得过死、管得太严的做法，而且要积极鼓励成人教育办学主体多元化。

（二）切实推进成人教育办学的市场化运作

教育不是脱离社会孤立发展的，而是和社会的方方面面发展密切联系的。办学体制作为教育系统的一个关键因素，也是与社会的整体发展水平密不可分的，并且还存在着相互作用的关系。因此，成人教育作为社会事业的一个重要领域，需要与国家经济发展和社会需求相适应。我国正逐步建立和完善有中国特色的社会主义市场经济体制，开放办学是社会主义市场经济建设的内在要求和必然产物。实现开放办学，就是要积极面对知识经济时代带给我们的机遇和挑战，改变过去保守僵化的教育思想和办学体制，以及单纯依靠政府投入的办学模式。

成人教育办学走向市场化，最重要的是要树立市场理念。如上所述，美、德、英、日等国的成人教育在经费投入上大部分是政府主导，但是在成人教育的具体运作上以市场为主导，这就是适应经济发展的一种运作模式。借鉴发达国家的先进经验，我国的成人教育无论公办还是民办都要以市场为导向，及时了解市场需求和成人学习者的学习需求，不断进行调整，如专业与课程设置、教学管理模式、投资运营体制等，不仅要符合市场需求，而且要彰显成人教育特色。

（三）不断扩大成人教育机构的自主权

当今社会已经进入市场经济时代，我国成人教育的办学还依然保持着计划经济的思维方式，各类成人教育办学机构的自主权十分有限，无法调动它们办学的积极性，给成人教育的发展带来了不利影响，这需要我们改革现行的成人教育管理体制。改革的基本方向是要逐步理顺政府与成人教育办学机构的关系，转变政府职能，不断扩大成人教育办学机构的自主权。

扩大成人教育办学机构的自主权，就是政府主要依靠立法、拨款、规划、信息服务、政策指导等手段，对成人教育进行宏观调控。同时，扩大地方教育机构和成人教育办学机构对成人教育的管理权限，在人事财政、办学方式、管理方式、专业设置、师资调配等方面给予应有的自主权，从而真正实现中央与政府分级管理、各负其责、相互协调、共同发展的成人教育管理体制。［9］例如，根据办学机构自身的软硬件实力来确定招生的数量，以做到有的放矢；根据自身具体情形对师资队伍进行优化配置，如专兼职成人教师的数量、不同专业教师的搭配等。

（四）逐步加强成人教育办学的法制意识

美、德、英、日等发达国家都颁布了专门的成人教育法案，有力保障了成人教育教学活动的顺利进行和成人教育事业的不断发展。如美国的《莫雷尔法案》、《史密斯－莱文法案》；德国联邦政府根据管辖权限对成人教育作出相关法律规定，先后颁布《劳工促进法》、《职业教育法》、《联邦教育促进法》、《远程教育保护法》、《联邦务员法》等；英国早在1924年就制定了《成人教育规程》，而《1944年教育法案》对成人教育的发展所起的作用更为重要；日本在明治时期就有了关于成人教育办学方面的专门法案，其《放送大学的基本构想》更是大放异彩。正是因为有了如此多样和专门的成人教育法律，这些国家成人教育的举办才得以成功，并不断取得发展和进步。

因此，增强成人教育办学的法制化意识，为成人教育办学立法是大势所趋。我国政府一方面要加强立法，为成人教育办学体制的改革提供法律支持与保障；另一方面要建立健全有关私人办学和社会力量办学的政策法规，在制度上给予投资者、参与者一定的风险保证和适当的回报，以解除他们办成人教育的后顾之忧。只有建立和完善成人教育办学体制的法律保障体系，我国成人教育办学体制的改革才能与国际和市场接轨，成人教育才能得以长足发展。

［1］教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）［EB／OL］.http：／／www.edu.cn／zong＿he＿870／20100730／t20100730＿501910.shtml，2010－07－30.

［2］［5］张 维.国际成人教育比较研究［M］.北京：工商出版社，1996：151，258.

［3］李胜春.德国成人教育研究［J］.成人教育，2006（2）：95－96.

［4］黄富顺.成人教育比较研究［M］.台北：五南图书出版公司，1988：233.

［6］教育部.面向21世纪教育振兴行动计划［EB／OL］.http：／／www.cnsaes.org／homepage／esweb／document／jyfzwj／b8.htm，1988－12－24.

［7］陈 震.我国成教办学多样化探索［J］.中国成人教育，2003（6）：13－14.

［8］国务院.中国教育改革和发展纲要［EB／OL］.http：／／www.people.com.cn／item／flfgk／gwy／jkww／j940703.html，1994－07－03.

［9］尹 贺.我国成人教育管理体制改革设想［J］.南阳师范学院学报（社会科学版），2006（2）：121－124.

［10］王以胜.主体精神：社区教育文化发展的使命［J］.河北大学成人教育学院学报，2014（1）：27－30.