《公安行政法学》教学对程序意识的培育及其改进

黎慈

（江苏警官学院 江苏南京 210012）

《公安行政法学》教学对程序意识的培育及其改进

黎慈

（江苏警官学院 江苏南京 210012）

警察执法违反程序的不规范规定容易引发群众不满意，甚至导致引发社会舆论风波的产生，损害警察形象和公安机关的执法权威。良好的公安行政实训教学体系，能够强化学员的程序法意识，为今后的执法工作规范化奠定基础。要改变当前《公安行政法学》实训教学不适应程序法意识培育的现状，既需要公安院校改善实训教学体系，也需要公安机关在实训场所和业务指导方面给与大力支持。

公安行政法；程序意识；实训教学

公安机关开展执法规范化建设、群众路线教育等活动以来，群众的满意度明显提升[1]，但从信访投诉、个案监督、执法质量考评、媒体报道等情况来看，群众对公安机关依然还有许多不满意地方，其中执法程序不规范是引发群众不满意的重要原因之一。执法程序不规范主要是警察在执法过程中的程序法意识不强造成的，具体体现为“重实体，轻程序”的思想和倾向。意识是行动的先导，而意识的形成是一个长期的、潜移默化的过程，程序法意识的养成亦是如此。公安院校是培养人民警察的摇篮，是培育未来警察程序法意识的重要平台。公安行政执法与公安刑事侦查是警察肩负的双重职责，而公安行政执法更是其日常执法工作。因此，重视《公安行政法学》教学对学员程序法意识的养成，并采取相关对策以促进，应当成为公安院校落实党的十八大报告，实现“推动高等教育内涵式发展”的重要课题。

一、《公安行政法学》教学中培育学生程序法意识的意义

随着我国社会主义民主法制的快速发展，人民群众的法律意识、维权意识明显增强，对正义有了更高的追求。这就要求 “正义不仅应得到实现，而且要以人们看得到的方式加以实现(Justice must not only be done,but also must be Seen to be done)[2]。正当程序便是以人们看得到的方式实现正义。正当程序能否得到有效遵循，受诸多因素的影响，其中作为执法者的警察是否具有程序法意识，在其中发挥着至关重要的作用。受我国传统“重实体、轻程序”思想的影响，包括民警在内的诸多执法者的程序法意识淡薄，认为只要结果正确就行，程序的严格执行不利于执法效率的提升，因此就抱着“程序能省就省”的态度执法，而有的民警在监督之下被动地按照法定程序实施执法行为，这些均表现出民警的程序法意识缺失。公安院校的全日制本科生是未来警察执法队伍的生力军，在《公安行政法学》课程教学中培养他们的程序法意识，决定着公安法治实现时间表的进程，决定着公安队伍素质的发展方向，具有十分重要的社会意义。

（一）决定着公安法治的实现进程。

公安机关作为政府的职能部门，拥有十分广泛的行政执法权，作为公权力的重要组成部分，是维护国家安全、社会稳定的保障。但是，与其他公权力一样，警察执法权一旦被滥用，就会给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁。因此，建立和完善对警察行政执法权的控制、制约、规范机制是必要的、必须的，而控制规范行政权机制的最重要环节就是行政法。现代行政法主要是通过行政组织法、行政程序法、行政救济法等途径面向对行政权加以控制与规范。其中，行政程序法的控制对于执法警察而言，是最直接的控制，规范着警察行政执法权的行使方式。诚如有的学者所言，依法治国被主张为“依程序法治国”，法治的实现过程被强调为“从实体到程序”或“法治的程序化”的过程[3]。警察是否依法定程序行政执法，决定公安法治能否真正实现。公安院校的学生是即将走上公安机关工作岗位的警察，他们在大学校园形成的观念和信仰，决定着他们的职业生涯中的行动。可见，公安院校在《公安行政法学》课程教学中，注重培养学生的程序法意识，能促使他们在执法工作中养成自觉守法、严格依法办事的习惯。从某种意义上说，公安院校学生的程序法意识是否养成，决定着公安法治的实现进程。

（二）决定着公安队伍的发展方向。

公安院校学生程序法意识的养成，是警察职业素质提升的保障。根据警察的执法属性和社会需求，警察职业素养至少应当包括政治法律素质、警务技能素质、心理素质、公共关系素质等四方面，这些素质的高低直接关系到警察整体形象和执法权威，影响社会治安管理效果。本文所探讨的而程序法意识，便是政治法律素质的重要组成部分。警察职业素养并非生而有之，而是需要通过教育训练、职业实践磨练等路径才能形成的基本品质，一旦形成，往往对警察的后续执法将长期发挥作用。公安院校的大学生涉世不深，受社会不良风气的影响较少，具有一般青年均具有的正义感，故培养程序法意识在这一阶段尤为适合，往往比已经走上工作岗位、尤其是具有职业倦怠感的职业警察更有优势，他们更容易在内心中接受并产生共鸣，形成一种信念，指导今后执法行为的方式和效果。可以说，公安院校大学生程序法意识的养成，决定着公安队伍的发展方向。

（三）决定着警察形象重塑的成败。

社会转型期的矛盾突出，加之网络媒体的高度发达，警察执法办案不依法定程序，就会引起涉警舆情，破坏警察形象。如一度被社会高度关注的西安“钓鱼抓嫖”事件、沛县交警自制罚款月票事件，因为违背了法定的主要处罚程序，使整个警察群体陷入舆论风波，造成非常恶劣的负面影响，使警察形象大打折扣，损害本身脆弱的警察执法公信力。公安院校大学生在校期间能养成程序法意识，在将来执法中自觉依程序办事，就能规范自身的执法行为，限制执法随意性、防止权力滥用，从而有助于化解矛盾、缓和冲突和补救权利，为警察形象的重塑奠定坚实基础。

二、《公安行政法学》实训教学中培育程序法意识面临的障碍

《公安行政法学》是一门理论性、实践性和应用性都很强的学科，其实践性和应用性主要表现为对行政执法程序进行操作的把握。良好的公安行政实训教学体系，能够激发学生产生并强化程序法意识。然而，由于《公安行政法学》课程是一门比较年轻的课程，加之普通行政法乃至整个法学的实训教学体系的不健全而没有可供借鉴的模式，当前的《公安行政法学》实训教学存在诸多问题，依然不适应程序法意识培育的紧迫需要。

（一）缺乏系统的、规范的实训教学大纲与教材。

《公安行政法实训教学大纲》是组织实训教学工作、检查实训教学质量、评价实训教学效果、编写实训教材和装备实训教学设施的依据。《公安行政法实训教学大纲》通过合理安排实践教学的内容、时间、进度等，保证实训教学有目标、有计划、有步骤开展各项活动。从调查情况来看，目前仍有近40%的院校没有针对《公安行政法学》课程编制实训大纲，而从已有大纲来看，基本没有专门的实训大纲，而是在《公安行政法学》课程大纲中，基于该门课程的授课时数一般为36节课的状况，拿出如2节、3节或者4节课时进行实训。其结果是，由于实训教学大纲缺乏完整性、系统性、针对性，导致实训往往流于形式，无法发挥实训活动对程序性意识培育的作用。

实训教材或指导书是《公安行政法学》实训课必备的工具。关涉《公安行政法学》课程的教材目前有《公安行政法学》（由沈承祖主编，浙江大学出版社2006出版）、《公安行政法实用教程》（全国高职高专教育十一五规划教材，高等教育出版社2007年出版)、《公安行政法原理与实务》（由余湘青主编，高等教育出版社2009年出版）等，这些教材中，目前还没有找到《公安行政法学》的专门实训教材或指导书。由于没有实训教材，导致教师在实训教学时的随意性增大，往往根据自己的理解对学生进行实训，至于程序是否真正符合实际要求没有严格标准予以衡量。学员在学习中由于没有专门实训教材作为学习材料，实训前不方便预习、实训中不能自我检测校准、实训后不能依据教材标准反思与提升，严重阻碍其程序意识的真正形成。

（二）缺乏规范、合理的实训考核评价体系。

为顺应公安实战教学的需要，绝大多数公安院校已经着手于教学质量的提升，初步建立起了教学评价系统，但实践教学环节在教学评价系统要求不多，没能形成明确、规范、可操作性强的实训考核评价体系。对于教师而言，实训考核评价体系缺乏良好的激励机制，授课教师进不进行公安行政法程序实训，实训效果如何，教学质量评价没有给与足够关注，以至于教师没有动力自愿到基层调研锻炼，不利于教师程序实训教学能力提升；对于学生而言，《公安行政法学》课程的最终成绩主要来源于期末卷面考试，侧重于对学生理论知识记忆存储量的考核，从而也导致学生对程序实训教学不重视，也没有参与的积极性。

（三）缺乏程序实训指导能力强的师资队伍。

公安院校从事《公安行政法学》教学的老师大多数毕业于普通高校，行政法的理论知识相当丰富，但没有公安执法的专业知识背景，尤其缺乏公安工作的实践经验。尽管这些年公安院校开始重视派专业教师到基层所队进行调研锻炼，但实战部门担心执法出问题需要承担责任，加之教师的执法主体资格的欠缺，往往在调研锻炼期间只是旁观人员，不能亲自操作执法程序，无法真正“身临其境”。同时，由于当前职称晋升的主要标准侧重于对科研能力进行考量，公安院校的老师把大量的时间和精力投入在科研课题的研究、学术论文的撰写方面，老师不大愿意到公安基层一线单位调研锻炼，有的即使被安排去了，由于主观上积极性、主动性的缺乏，最终成效甚微，以至于调研锻炼重返教室进行程序实训演练指导时，仍显力不从心。

（四）缺乏程序实训的教学场地和设备。

公安行政法程序实训教学的主要目标在于培养学生的程序应用能力，促进学生掌握行政执法所必须的基本技能，往往需要采用场景教学法、案例教学法、模拟训练法等方法，引导学生在做中学、学中做，这就对程序实训的教学场地和设备提出了更高要求。美国学者沃克温(J.F. Volkwein)对86所大学进行研究的结果表明，政府提供经费的多少和学校规模的大小直接影响到高校办学的质量和水平[4]。目前，公安院校办学经费普遍实行的是人头经费，往往只能满足于日常的教学运转，无法根据实际需要进行场所建设和设备更新。尤其是随着招生规模的扩大、学生人数增多，实训场所的匮乏、设备的陈旧落后都影响到程序实训的效果。

三、努力改进实训教学体系，提升程序法意识的培育成效

（一）完善程序实训的教学大纲和教材。

程序实训的教学大纲是实训活动的指南，完善、科学、操作性较强的大纲是实训活动提升成效的前提。首先，《公安行政法实训教学大纲》应体现培养目标，主要是让学生掌握公安行政执法的程序知识、运用技能，并且能够增强学生的程序法意识；第二，《公安行政法实训教学大纲》的内容应当完善，在遵循科学性、可行性、实践性、整体优化的原则前提下，应当规定实训课程的性质、目标、内容及深度、教学进度、教学方法和评价意见等内容。第三，《公安行政法实训教学大纲》的确定需要经过严格的审核程序，具体应当包括：由任课教师拟订（或修改），再由系部组织有丰富教学经验和相应教学管理经历的教师、基层实战部门有丰富执法实践经验的教官、其他院校知名专家共同论证确定，交由教务处备案，最后由分管院长批准后实施。

《公安行政法学》实训必须有实训教材或指导书。基于目前没有专门的教材的现实，学校应当组织有丰富教学经验和相应教学管理经历的教师，与公安实战部门的教官联合申报实训教材的编写。在教材编写方面应当关注的事项有：第一，实训教材应当充分注重程序实训的特点和要求进行编制；第二，实训教材的内容应当充分体现实训与理论教学内容相结合；第三，实训教材应当具有很强的操作性，其基本内容应包括实训目的、性质、任务、原理、方法步骤、操作方法、技能训练和注意事项等方面的内容。

（二）提升教师的程序实训教学能力。

传统教学模式对教师的要求很低，往往只需要直接告诉学生“是什么”，现代社会对学生的动手能力提出了更高的要求，不仅要知道“是什么”，还要知道“怎么做”，公安执法工作面对的主要是群众，对公安院校的学生提出了更高要求，需要学生上岗后熟练把握“怎样做得更好”，尽可能让社会满意。可见，公安行政执法的授课教师应当具有很强的实训教学能力，才能保证学生的程序操作能力的提升。针对公安院校实战教学的需要，公安部于2002年出台了《关于公安院校教师参加公安业务实践和选聘公安机关业务骨干到公安院校任教的暂行办法》，对教师当警官和警官任教官的具体实施办法做了规定。公安院校依据上述暂行办法，大多出台了相关规定，但由于落实不到位，成效不显著。因此，要提升实训效果，还需要重点落实2010年全国公安教育训练工作会议上提出的“三大工程”建设：一是公安院校重点抓好教师教官人才库的“扩容工程”。在明确准入资格条件基础上，从公安机关内部、社会高校、党政机关、科研机构等，选聘符合教育训练师资要求的专家学者、领导干部、优秀教师等担任教师教官，充实教官人才库。二是公安院校重点抓好教师教官能力的“提升工程”。公安院校专业教师每3年参加警务实践的时间不得少于6个月，并将基层实践经历和工作成效作为专业技术职务考核评审的必备条件。三是公安院校重点抓好教师教官的“关爱工程”。公安院校要采取切实有效的措施，在政治上关心、待遇上倾斜、事业上激励教师教官，使他们安心工作在教学训练一线[5]。

（三）改进程序实训的教学方法。

正如皮亚杰所说，“所有智力方面的工作都要依赖于兴趣”。学生作为实训教学的参加人，承载着程序实训教学效果的具体反映，可以说，提升学生参与实训教学兴趣和积极性是程序实训教学效果的根本保障。教学实践表明，学生参与教学的兴趣往往与教学方法间存在着紧密联系。基于程序实训教学本身具有的特色，在《公安行政法学》实训教学中主要可以采取以下方法：一是案例教学法。公安行政执法程序的运用对应的是执法案例的产生，决定了案例教学法应当成为《公安行政法学》实训教学的主要方法之一。同时，案例教学的实践表明，这种教学方法能有效提高学生对课堂的参与意识、促进学生自主发展。在运用这一方法过程中，应当注意的事项是：第一，选取的案例应当具有“原始性、典型性、时效性”。“原始性”要求选用的案例应当来源于公安执法实践，以保证学生实训贴近实战。“典型性”要求选用的案例是公安行政执法程序运用中具有典型意义，以保证学生把握此案程序能推及此类案件的处理程序。“时效性”要求选用的案例是最新发生的案例，避免因为法律法规变化引发程序变化带来的理解偏差。第二，案例教学法的操作规程应当科学合理。根据学生的思维逻辑特征，应当遵循以下主要操作规程：首先，必须让学生熟悉案情，根据相关法律规定，自己分析案情的基础上，拟写发言提纲；然后，组织分组讨论，让学生在讨论中对自己的判断加以修正；接着，由小组选派代表发言，表明各组的认识、看法；再接着，由教师进行点评，帮助学生明确相关程序知识及其运用；最后，由学生针对案例撰写分析报告，进一步巩固和内化执法程序的相关规定与运用。

二是模拟训练法。公安行政执法是在一定的场景中完成的，根据教学内容设定一定的模拟执法场景，对学生的执法程序进行训练，能提升学生的临场处置能力，因此这种教学方法是非常必要的。这一教学法对教师提出的要求很高，特别需要注意的问题是：首先，教师对程序实训演练的过程要进行周密设计，才能保证学生有序完成演练的任务；第二，教师对学生应当提出实训纪律要求，切忌让学生当做游戏走过场；第三，模拟演练的场景应当尽可能接近真实执法场景，尤其是有关执法用的设备应当准备齐全，并且与当前行政执法实践中使用的执法装备保持一致。三是问题讨论法。公安行政执法中出现的程序运用问题是问题讨论法的主要素材。教师收集典型的程序运用出现偏差的问题，如“钓鱼执法”、“罚款月票制”等引发社会争议的执法事例，组织学生讨论，最后由实训教师进行点评。问题讨论法一方面能让学生明确法定程序的具体内容；另一方面则有助于学生领悟程序运用不当甚至是违法带来的社会负效应，以增强他们的程序意识和观念。

（四）建立科学的程序实训考核制度。

公安行政程序实训考核制度即指对程序实训教学的各个环节进行科学的考核和评估，是获取实训效果的最有力保障。实训考核的对象不仅包括学生，而且包括指导教师，因此实训考核制度应当针对学生、指导教师分别加以规定。

一方面，应当建立对学生的考核制度。其一，确定考核内容。考核内容应包括实验理论、实训操作和综合实训能力等方面；其二，成立实训考核小组。考核小组由任课老师、所在系部领导、实战部门教官组成；其三，明确实训考核成绩的地位。将实训成绩纳入课程中成绩，并且明确实训成绩所占比值，至少不应当低于40%。对于实训成绩不合格的，课程总成绩应当评定为不合格，要求学生必须重修后再次考核。

另一方面，应当建立对指导教师的考核制度。其一，确定考核内容。考核内容是教师指导班级的实训效果，具体应当根据实训要求确定标准。其二，成立实训考核小组。考核小组由同行实训指导教师、所在系部领导、实战部门教官组成；其三，规定考核的方式。考核方式应当遵循日常检查与定期考核相结合的原则。其四，明确实训指导考核结果的作用。为提升教师的实训责任心，应当将考核结果作为教师评优评先、职级晋升、续聘等方面的重要依据。

（五）改善程序实训的教学场所和装备。

良好的实训场地和装备是《公安行政法学》实训教学不可或缺的基本条件。根据现实执法的需要，高校应当设置模拟听证室，用于对需要组织听证会的执法案件进行模拟实训；应当设置模拟调解室，用于执法调解案件的模拟实训；应当设置模拟候问室，用于对继续盘问执法案件的模拟实训。基于场地和经费的实际状况，高校可以采取三种方式改善程序实训教学场所的环境和装备：一是向政府财政争取办学经费，在校内设置实训场地并配备实训装备。二是争取公安机关到校内建立实训基地。由学校提供场所，公安机关提供资金，共同创建实训基地，将公安机关民警实训的时间与在校本科生的实训时间综合考虑、合理安排。三是开展校局合作，在区（县）公安局及其派出所队建立实训基地，增强实训的实战性。

四、结语

孟建柱同志在全国公安教育训练工作会议上曾经指出，“公安教育训练工作应全面提升广大公安民警思想政治素质、法律素质和实战能力，为公安事业的长远发展提供强有力的支撑。”公安院校培育学生的程序法意识，既是提升民警队伍法律素质的需要，也是提升公安民警思想政治素质、实战能力的有效保障。这是因为，民警依程序执法是行政相对人权益得以保障的重要前提，是民警思想政治素质中执法为民思想的具体落实。同时，民警依程序执法是其实战能力的重要体现。公安院校的实训教学实践表明，公安院校提升学生程序法意识是一项复杂的系统工程，仅仅靠学校是远远不够的。以《公安行政法学》的教学为例，程序实训教学是其核心内容，也是提升学生程序法意识的重要平台，但要保障公安行政程序实训的效果，需要公安院校、政府、公安机关乃至全社会的共同努力。

[1]罗富平.群众满意度大幅提升[N].人民公安报，2013-03-21.

[2]陈瑞华.看得见的正义[M].中国法制出版社,2000.

[3]吴德星.法治的理论形态与实现过程[J].法学研究,1996,(5).

[4]JF.Volkwein:Changes in Quality Among Public U-niversities.Journal of Higher Education,Vol.60,No.2,1989.转引自靳占忠.国际高等教育发展启示与我国高等农业教育综合化的必要性[J].高等农业教育，2003,(8).

[5]闵 政.公安院校专业教师每三年警务实践不得少于六个月[N].人民公安报,2010-11-26.

On Fostering Process Consciousness from the Teaching of Public Security Administrative Law and Its Improvement

LI Ci

Non-standard enforcement procedures may easily trigger dissatisfaction of the masses,even lead to public disturbance,and damage law enforcement authority of public security organs.The better practice teaching system of public security administrative law can enhance students'process consciousness,and lay a foundation for the standardization of law enforcement.To change the current situation of cultivation about process consciousness,public security colleges must improve the practical system in teaching,and the public security organs must give strong support in training and professional guidance.

Public Security Administrative Law;Process Consciousness;Teaching in Practice

D631.15

A

1674-5612（2014）06-0099-06

（责任编辑：禹竹蕊）

2014-08-06

江苏省高校哲学社会科学基金项目“自媒体时代公民政治参与及其法律保障研究”（2013SJD820003)；江苏省公安厅2013年度公安理论及软科学项目“转型期公安民警的心理压力源与疏导对策研究”（RKX2013-646）；江苏警官学院“行政法与行政诉讼法教学团队”建设项目。

黎 慈，（1975- ），女，湖南长沙人，江苏警官学院副教授，研究方向：警察法学、行政法学。