对新疆昌吉州草原生态建设与保护问题探析

魏本德

（中共新疆昌吉州委党校 新疆昌吉831100）

“草原是地球生态系统中一个非常重要的组成部分，有着不可代替的生态保障作用，在我国的生态和环境保障方面，占有举足轻重的地位。”[1]近年来，新疆昌吉州草原建设与保护工作力度逐步加大，取得了一定的成效。但由于历史欠账太多，部分草原长时期满负荷、超负荷开发利用，草原退化比较严重，长此以往势必影响昌吉州经济社会的可持续发展。因此，搞好草原的生态建设和保护，对昌吉州经济可持续发展和全面建成小康社会意义重大。

一、昌吉州草原生态建设与保护工作的基本情况

近年来，昌吉州党委、人民政府高度重视牧区经济社会与草原生态环境的协调发展，认真贯彻落实国家和自治区草原保护建设利用、牧民定居（定居兴牧）、牧区水利设施建设等各项政策，牧民定居、草原保护建设等工作取得了较大的成就，牧区基础设施建设不断完善，草原畜牧业发展方式加快转变，牧民收入逐步提高，生产生活条件明显改善。通过禁牧、休牧、草畜平衡、草原生物灾害防除等多项草原保护措施应用和牧民定居工作的推进，天然草原草地产量逐年上升，涵养水源的能力增强，牧区草原生态局部环境得到进一步改观。

1.草原利用情况。昌吉州现有草原面积7 308万亩，可利用面积6 718万亩。其中：夏草场面积522.96万亩，理论载畜量136.96万羊单位，超载41.6万羊单位；冬草场面积3 906.86万亩，理论载畜量177.1万羊单位，基本平衡；春秋草场面积2 288.18万亩，理论载畜量101.4万羊单位，超载19.88万羊单位。跨区放牧草原面积325.2万亩。

2.草原生态建设与保护工作有序开展。昌吉州通过草补机制、退牧还草、草原围栏、人工饲草料地建设等政策和工程的实施，进一步加强草原建设和保护，天然草场资源得到了有效利用和保护。天然草原的草地产量、植被盖度及优质牧草的比例逐年上升，草原生态向良性方向发展。全州累计完成草原围栏2 000多万亩，建设人工饲草料地100多万亩。现有人工草地面积364万亩，其中人工饲草料地41万亩，补播改良割草地312万亩，飞播牧草11万亩。

3.落实草场补偿政策基本到位。昌吉州从2011年开始实施一个为期5年的项目规划，全州落实禁牧面积2 030万亩，草畜平衡面积4 688万亩，禁牧区转移牲畜36.565万羊单位，牧草良种补贴面积41万亩，草畜平衡区核减牲畜16.136万羊单位。生产资料综合补贴牧户27 402户，每年可获得奖补资金2亿元左右。禁牧区已与林业管护站联合建站30个，管护员113人；草畜平衡区在转场主要牧道口修复利用原有监管站37个，监管人员189人。项目建设已初见成效，使昌吉州草地生态状况明显改善，植被盖度、草层高度、产草量显著提高，草原生态环境恶化的势头得到遏制，草原生态向良性发展转变。

4.牧民定居工作持续推进。昌吉州牧民定居工作开始于上世纪80年代，发展经历了三个阶段：第一阶段以政府引导帮扶为辅、牧民自筹为主，采取了集中定居、分散定居、插花定居等形式，出现了一批早期的定居点和插花户。第二阶段为2000年到2008年，随着国家退牧还草项目等惠牧政策的实施和州县地方财力的增强，按照“政府引导、牧民自愿，统一安排、相对集中”的原则，牧民定居点基本实现了“三通、四有、五配套”（水通、路通、电通；有草料地、有住房、有暖圈、有园地；配套学校、商店、文化室、卫生所、技术服务站），牧民生产生活条件改善明显。第三阶段为2009年以来，随着中央支持新疆经济社会发展力度进一步加强，定居兴牧项目、福建援疆工作以及牧区水利设施建设项目等有规划、有步骤、有重点地推进，牧民定居以集中定居为主，每个定居点定居牧民150户左右，每户牧民定居房屋、牲畜棚圈、道路、水电、饲草料地（5亩水浇地）等配套设施建设投入资金超过20万元，而每户定居牧民仅投入2～4万元，就能住上高标准、高水平、高质量的抗震安居房，牧民定居的积极性较高，工作推进速度快。截止2012年底，全州定居牧民16 239户，为牧民总户数的60.8%。

5.监督管理和草原防火情况。一是积极开展草原法律法规宣传，落实草原承包政策和草原保护制度，加大草原违法案件查处力度等一系列维护草原生态安全和保障牧民利益的工作。二是认真落实草畜平衡制度和禁牧休牧轮牧制度，制定了到2013年实现夏草场平衡放牧的超载减畜计划。在草原法规操作性不强的情况下，借助于“村规民约”等，有效遏制了夏草场超载代牧等行为。全州共建成禁牧区690万亩、休牧区995万亩、轮牧区173万亩。三是加强了草原防火安全工作，制定了草原火灾应急预案，落实了草原防火责任制度，加强了草原防火基础设施建设，建成了一个州级草原防火物资储备库，完成边境草原防火隔离带25公里。全州连续多年无一起草原火灾发生。

二、昌吉州草原生态建设与保护工作存在的问题及原因分析

1.部分草场确权不到位。受历史原因、植被条件和使用习惯等因素影响，除阜康市、吉木萨尔县外，昌吉州其他五县市均有部分草场只确权到村集体，未确权到户；即使是当时已承包到户的草场，也还存在着界限不清、责权不明确的问题。此外，部分草场承包合同、转让合同、征占用合同内容不规范。随着国家草原生态保护奖励补助机制的落实，这些问题已成了急需解决的现实问题，也是牧民群众持续上访的一个重要因素。

2.草原生态环境恶化没有根本解决。虽然昌吉州近些年加大了草原建设投入，项目区草原生态系统得到了一定恢复，但草原生态环境“局部改善、整体恶化”的局面还未根本扭转。

一是草畜矛盾日益突出。近年来，昌吉州牲畜数量成倍增长，而后续资源严重不足，长期过度放牧，草原生产力水平严重下降。与上世纪八十年代相比，由于行政区划的变更和大量开垦征占（团场尤为严重），昌吉州草地面积减少了3 563.5万亩，而牲畜数量增加187.4万头，畜均占有草地面积已由32.82亩下降为12.76亩，这是草畜矛盾加剧的根本原因。山区冬夏牧场约有30%草甸裸露，丘陵戈壁春秋牧场约有60%物种变异，基本优质牧草渐趋绝迹，沙漠草场开始沙化。

二是“围栏圈地”外放牧强度加大。近年来国家投入草地建设项目资金，牧民虽然得到了一定的好处，但有些地方片面追求“围栏圈地”，而饲草料基地建设滞后，本来草地严重不足，大量被围后，畜群无法分流，栏内保护、栏外放牧强度加大，加剧了草地退化，这种顾此失彼的做法，实际上是“扬汤止沸”，草地“轮牧、休牧、禁牧”的投资效果无法真正实现。

三是草原畜牧业生产方式没有根本改变。草原畜牧业的传统生产方式，经营理念改观不大，无法适应新的形势和变化了的生态环境。突出表现在牧区牲畜品种混杂、质量较差、效益低下。以羊为主，畜种结构不合理，数量不少，对人均收入增幅拉动作用不大，特别是多数牧民缺乏后续资源和饲料基地保障，草地经营既不科学又不合理，大量山草、干物质较低，夏季营养盛期得不到利用，造成草地资源极大浪费。

3.违规开垦和征占用草原问题比较突出。“由于认识偏差或受经济利益驱使，部分地方不惜以牺牲草原生态为代价，借土地开发、上项目、招商引资的名义大量开垦和占用草原，随意变更草原用途，使草原建设面积远远落后于减少面积。”[2]昌吉州随着工业化进程的逐年加快和定居兴牧工程的大力实施，多年来工业征用使用草原、农林水牧开发占用草原及承包经营权流转现象较为普遍。一些非牧业生产单位和个人，在草原开垦开发中不按程序报批，存在未批先占、少批多占等非法占用现象。部分草原未经草原行政主管部门审核审批被开垦开发，转入非牧业生产单位或者他人使用，面对种植饲草饲料作物效益低下的情况，改变用途，种植经济作物。还有牧民、乡村与非牧业生产单位或个人签订协议，有些直接开垦，有些通过土管部门或其他部门办理开发手续。据不完全统计，1986年以来，全州建设工农业园区及农、林、牧等开发利用草原总面积约495万亩。煤电煤化工产业带规划区占用草原面积约435万亩。由于一部分春秋牧场被垦、被征、被占，打破了草原畜牧业四季代谢轮牧的客观规律和固有的生产秩序，“田进畜退”，一些旱地已开垦到了森林草甸，畜群密集、拥挤于山区，加剧了草地退化。

4.牧区基础设施建设滞后，牧民定居整体水平不高。长期以来，因历史欠账多，昌吉州牧区在人工饲草料地、牧区水利等基础设施建设投入方面严重不足。各县市因财力有限也难有大的作为，牧民定居水平整体不高。牧区自然条件恶劣，洪涝、雪灾等自然灾害频发。全州已定居牧民人均占有土地仅有2.6亩，其中一半种植了口粮和其他作物，种草养畜的基本措施还没有真正落实，许多定居区由于生产条件限制，还处在“有畜无草，有地无水，人定畜不定”的状况，草地压力一时还无法缓解。个别在上世纪80年代建成的定居点，因修建时间早、资金投入少、缺乏统一规划等，个别定居点医疗卫生、学校、文化室等基础设施建设相对薄弱，对已定居牧民生产生活造成一定的不利影响。

5.草地管理体制不顺，机制不活，管理缺位。草地属国家所有，面积大、分布广，多处在深山崇岭和荒漠戈壁，而全州从事草原工作和管理人员仅有百余名，草地资源长期处在“县市管不到，乡村无人管”的状况，草地资源管理与乡镇村生产发展脱节。同时草地确权到户，也只是抓阄分配，指山水为界，并无实际丈量，家底不清，界线不明，许多荒漠戈壁，一地多证，草地、林地、荒地相互矛盾，各地争端和纠纷时有发生。对牧民实行“以草定畜”、“草畜平衡”制度，既无标准，又无依据，管理无法到位，只能是纸上谈兵。近年来，不仅州、县市各级干部，深入牧区调研较少，甚至乡镇领导，虽然身在牧区，也无暇问及草原生态建设问题。草地的保护、建设、管理、使用等很少纳入工作视线。全州草原合理流转机制、生态补偿机制、生态移民、资源置换等既缺乏科学规划，又缺乏规范性政策引导，这些都对草地生态保护十分不利。

三、对昌吉州草原生态建设和保护的对策建议

1.进一步完善草原确权承包工作。“1996年以来，本着大稳定、小调整的原则，对草原四至界限、面积、等级等重新进行确认，并留出牧道、饮水点、配种站、药浴池等公共草场，制定出承包方案，经村民代表大会同意后，绘制成牧民承包草原分布图，由发包方与承包方签定承包合同书。”[3]此次草原确权承包工作基本完成了新疆草场家庭承包经营的划分，但仍有部分草场没有实现家庭承包经营，草场的产权划分还不清晰。因此，要缓解草原超载现象，措施之一就是要利用此次生态补助奖励政策实施的机会，进一步完善草原确权承包工作，基本实现家庭承包经营全覆盖。要将产权划分不明晰草场落实承包主体，对前期联户承包的草原，能承包到户的进一步承包到户；对需要变更、新申请签订《草原承包合同》的做好合同签订工作；对同一草场分属不同《草原使用权证》的进行调节，重新划分承包。要加强对承包主体权利和义务的规定，实现草原保护、建设、利用和管理规范有序。

2.认真落实草原生态保护补助奖励政策。“从2010年起，我们要抓住国家实施草原补奖政策的有利时机，在全州范围内大力开展草原禁牧，落实草畜平衡政策。落实草原生态保护补助奖励政策、建立草原生态保护补助奖励机制，是一项保生态、促发展、助民富的重点民生工程，也是一项功在当代、利在千秋的德政工程。”[4]

一是加强组织领导，建立健全机构。把草原生态保护补助奖励机制的落实纳入各级政府年度综合目标考核范围，切实加强各级政府对草原生态保护补助奖励机制工作的领导。

二是加大宣传培训力度，营造落实草补机制的良好氛围。充分利用广播、电视、报纸、座谈会、发放宣传材料等多种形式广泛、深入宣传草原在国计民生和生态文明建设中不可替代的重要作用，大力宣传草原保护建设的政策法规和发展成就，提高全社会关心草原、爱护草原的意识，为顺利实施草原生态保护补助奖励机制营造良好氛围。

三是加大督查和监管力度，促进草补机制稳步推进。严格奖补资金发放程序，实行专户管理、专帐核算，经奖补工作领导小组审核后，逐级下拨资金，通过“一卡通”或现金发放等形式把补奖资金直接发到牧民手中。

3.加强牧区基础设施建设，加大牧民定居工作力度。牧民定居是一项生态移民的系统工程，也是保护草地生态的根本性措施，要认真总结二十多年来的成功经验，在定居水平和定居质量上狠下功夫。要把改善生活条件与解决生计问题结合起来，采取宜农则农、宜牧则牧、宜游则游、宜商则商等形式开展牧民定居。依法收回合同到期的农场和少批多开的农场土地，优先安排牧民定居。结合城市发展建设规划，建设一批城郊和路边牛羊育肥、奶牛养殖区，引导牧民从事专业养殖和个体经营。鼓励牧民开展旅游服务业、餐饮业、民族手工业等特色经济。要建立定居牧民帮扶工作机制，调动社会力量，多种渠道帮助牧民定居致富。

4.加快实施传统草原畜牧业向现代畜牧业转型工程。传统的草原畜牧业生产方式已经越来越不适应草原生态保护的要求，更不适应现代畜牧业发展的要求，当务之急必须采取措施加快牧区草原畜牧业转型。草原畜牧业减畜与保护草地相一致，又与大幅度增加牧民收入相矛盾。因此，做到减畜不减收，实现两个根本性转变，基本出路在于改造提升传统畜牧业。

一是要坚决实行“以土换良”的方针，加大牧区牛羊品种改良力度。据推算，如果实施“三年换种，十年改良”的规划，全州三年内配备两千头优良种公牛和两万只种公羊，只需3 000多万元的投入。在现有牲畜存栏基础上，牧民收入就会增加40%以上。各级政府要认真算大帐，算细帐，加大品种改良支持力度，努力实现草原畜牧业由数量型向质量效益型的根本转变。

二是要实行“以小换大”的方针，合理调整畜种结构。据测算，一头良种牛相当于十五只羊的效益，而草地退化的主要原因来自牲畜蹄肢践踏，牧民用十五只羊换一头牛，就会减少五十六只蹄肢对草地践踏。因此，把牛羊畜种结构调整到最佳比例，是一项既做到减畜不减收，又能保护草地生态的上上之策。各地要积极推广“以小换大”的典型经验，创造条件，因势利导，加大调整力度。

三是要实行“以粮换肉”的方针，加大饲料粮投入，转变“山区吊架子，农区搞育肥”的传统饲养方式，积极引导牧民常年补料，直线育肥，适时出栏，提高畜均个体单产，增加牧民收入。

5.加强草原监督管理体系建设，加大草原执法监督力度。健全完善草原监督管理机构，解决编制和人员经费等问题，巩固州、县、乡三级草原监督管理队伍建设，形成上下管护联动网络。各县（市）根据需要增加管护人员，人员一方面依托现有的村级防疫员，另一方面利用禁牧和草畜平衡区域的牧民担任，由县（市）财政给予政策和工资补助。

进一步加大草原执法监督力度。按照国家的要求，在认真贯彻实施《草原法》和《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉办法》的同时，依法加强草地资源管理，尽快制定出台草原植被恢复费标准和使用管理办法。严把征占用草原审核审批关。加强草原监理工作，严厉打击开垦草原、非法征占用草原、乱采滥挖草原野生植物等破坏草原的违法行为。强化队伍建设，提高依法管理的自觉性和主动性。加快推行基本草原保护制度、草畜平衡制度和禁牧休牧制度，整体推进基本草原划定工作，对基本草原实行严格保护，把草原保护三项制度落到实处。

6.理顺草原管理体制，创新草原经营机制。草原是县（市）人民政府直接管辖的国有资源，各级政府要认真执行草原法律法规，研究和制定管理措施，创新经营机制，促进区域经济的发展。要认真解决好草地保护与当地牧业生产发展相脱节的问题。乡镇人民政府和基层组织，要负有草地保护的责任和义务。鉴于昌吉州草地面积大的实际，将州县草原站和草原监理站合为一体，成立两级“草业监督管理局”，有草原的乡镇设“草原监理站”或派出一定数量的监督员。村民委员会主任担任基层监督员，把草原管理措施，变为各级政府的行政行为，切实加强保护。

[1]钱海青.赤山黔苏草原生态建设与保护问题研究[J].松州学刊，2013（01）.

[2]巴特尔.加强草原保护与建设，实现生态环境可持续发展[J].中国畜牧业，2013（03）.

[3]王英平.对促进新疆草原畜牧业发展的建议[J].新疆畜牧业，2013（02）.

[4]钱智.在自治区推进草原生态保护补助奖励机制工作会议上的讲话[EB/OL].http://www.xjxnw.gov.cn/zx/snzc/xjldjh/2012n/10/921958.shtml，2012-06-18.