新疆南疆三地州社会保障体系建设轨迹、成绩及经验*

方珊媛

（中共新疆区委党校 经济学教研部 新疆乌鲁木齐830002）

社会保障体系是融社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等在内的、多层次、多支柱的有机构成体。其建设关乎个人生存能力的恢复和维系以及个人发展能力的重建与扩展；关乎新疆南疆三地州经济社会发展和社会公平的实现，进而对于新疆的社会稳定和长治久安产生重大影响。

一、新疆南疆三地州社保体系建设的轨迹

改革开放以来，尤其是1992年后，为适应市场经济发展的需要，新疆南疆社会保障建设在项目、具体内容、保障方式与水平等方面都发生了显著的变化。

1.基本养老保险制度方面。在城镇，新疆南疆养老保险始于1986年的城镇企业职工基本养老保险。1986年根据中共中央《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，新疆南疆三地州24个县（市）养老保险开始逐步推行县（市）统筹，变差别费率为县（市）统一费率。1991年依据国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》实行地区统筹，由自发试点转向有组织的养老保险的改革。从1986年到1998年，新疆南疆三地州养老保障基本实现了地州或县市层次的统筹。1999年新疆依据《国务院实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，南疆三地州基本养老保险实行了自治区统筹，国有企业正式职工、临时工、私营企业职工和个体劳动者均纳入统筹范围。2003年7月又将国有农牧场企业职工纳入基本养老保险范围。同时，新疆南疆三地州的城镇企业职工实行了社会统筹与个人账户相结合的改革和基本养老金部分积累模式，与此同时建立了企业补充和个人储蓄养老保险制度，社会保险实现了由单一层次向多层次的转变。2006年南疆三地州养老保险积极做好企业离退休人员养老金调整工作；落实“4050”人员的灵活就业及城镇贫困残疾个体户参加基本养老保险的补贴政策；探索将稳定就业农民工纳入城镇职工基本养老保险；提高机关事业单位职工个人缴费比例，完善机关事业单位职工参加养老保险政策。南疆三地州养老保险在自治区统筹的基础上，实现了制度统一、基金管理统一、缴费比例统一、基金统一调剂使用，养老保险制度建设日趋完善。2007年为落实自治区的《关于做实企业职工基本养老保险个人账户的实施意见》，南疆三地州狠抓企业职工基本养老保险个人账户做实试点；做好养老金新老办法的平稳过渡，并建立了参保缴费的激励约束机制；边境国有农牧企业欠缴养老保险费的问题。2008年实施新的养老金计发办法，建立起“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，同时积极推进企业年金制度建设、实施与管理。2009年全面实施新的养老金计发办法。2010年新疆出台了《自治区关于加快解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的试行办法》，南疆三地州落实未参保集体企业退休人员基本养老保险问题的解决，特别是落实了城镇职工基本养老保险关系转移接续办法，实现了制度的重大创新。2011年围绕自治区开展的“民生建设年”活动，调整了退休人员基本养老金水平；把“五七工”、家属工纳入养老保险社会统筹范围；从严加强社保基金的管理。2011年7月1日新疆启动了城镇居民社会养老保险制度试点，南疆三地州24个县市基本实现城镇居民社会养老保险制度的全覆盖。

在农村，新疆社会养老保险起始于1991年，当年乌鲁木齐、米泉、博乐被列为全国养老保险试点县。1993年《新疆维吾尔自治区建立和实施县级农村社会养老保险制度基本方案》出台，并于同年予以试点；1996年9月后进入全面推进阶段。南疆三地州社会养老保险也由此逐步展开。2009年9月新疆依据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新疆13个县（市）启动国家新农保试点，喀什地区麦盖提县、和田地区和田市和克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县三县（市）列入其中。2010年7月，新疆启动了第二批新农保试点，南疆三地州率先实现所有县（市）新农保的全覆盖，24个县（市）共涉及16～59岁农业人口311.34万人，60岁以上农业人口47.5万人，使广大农牧民群众得到了更多实惠。2011年新疆新型农村社会养老保险制度试点工作与城镇居民社会养老保险制度同步推进，于2011年底基本实现全覆盖。

2.基本医疗保险制度方面。在城镇，依据国务院规定，在新疆多年来实行的职工公费医疗和企业劳保医疗制度的基础上，1999年自治区政府出台《自治区城镇职工基本医疗保险制度改革总体规划》，南疆三地州城镇职工基本医疗保险制度改革全面启动。城镇职工基本医疗保险制度确立为以地、州、市统筹单位，医疗保险基金在地、州、市范围统筹使用，互助共济。南疆三地州城镇各类企业、国家机关、事业单位、社会团体、非公有制企业职工皆纳入基本医疗统筹范围。2006年自治区人民政府办公厅相继下发文件，南疆城镇灵活就业人员以及进城务工人员纳入基本医疗统筹范围。2007年，自治区人民政府发布了关于开展自治区城镇居民基本医疗保险试点的意见，喀什地区、和田地区于2008年纳入试点范围，2009年克孜勒苏柯尔克孜自治州也纳入国家试点范围。南疆三地州较自治区早一年，实行了城镇居民基本医疗保险制度全覆盖。2010年新疆出台《新疆维吾尔自治区基本医疗保障关系转移接续实施（暂行）办法》，对自治区基本医疗保险关系的转移接续进行了规定，保证了南疆三地州参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农牧区合作医疗参保、参合人员流动就业时基本医疗保障关系能够顺畅接续。2011年城镇居民医保财政补助标准提高，由120元升至每人每年200元，并对原先的补助政策进行了调整，县市负担比例由4个档次调整为2个档次，调整后，城镇居民医保补助政策与新农合补助政策实现了统一。

在农村，从2003年起新疆开展了新型农牧区合作医疗制度的试点，自治区人民政府把5个县作为新型农牧区合作医疗制度国家级试点县，和田地区的于田县、喀什地区的麦盖提县被列为其中。2004年选定8个县作为新型农牧区合作医疗的自治区级试点县，克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿克陶县列为其中。2005年又新增加40个县（市）。2007年国家决定“降低南疆三地州参加新型医疗合作农民筹资标准，超出部分由中央和自治区财政按照一定比例予以补助”。2008年实现了以县（市）为单位的全覆盖，南疆三地州农牧民的基本医疗保障体系建设实现了由试点向全面推进的转变，南疆三地州农牧民的基本医疗保障体系已初步形成。2010年为了有效控制医药费用不合理增长，切实增强新农合基金使用效益，不断提高参合农牧民受益和保障水平，促进新农合制度健康持续发展，喀什地区的叶城县、和田地区的和田县、克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿合奇县开展了新农合支付方式改革试点。2011年新农合又将各级财政补助标准进行了调整，由120元提高至200元，新农合最高支付限额提高到5万元，定点医疗机构住院补偿比例在原自治区规定的基础上提高5个百分点，各统筹地区政策范围内住院补偿比例达到70%，乡镇级定点医疗机构住院补偿比例不低于85%。新型农牧区合作医疗的推进，对提高广大农牧民健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题发挥了重要作用。

3.失业保险制度方面。1986年国务院出台了《国营企业职工待业保险暂行规定》，新疆南疆三地州失业保险制度在此情形下逐步建立。1993年自治区人民政府发布了《新疆维吾尔自治区职工待业保险办法》。据此，南疆三地州失业保险范围仅局限于国营企业，享受对象仅为国营企业倒闭破产失去工作的职工。1999年出台了《新疆维吾尔自治区人民政府关于贯彻（失业保险条例）的通知》，失业保险制度覆盖到除公务员之外的城镇从业人员。2007年为确保失业人员的基本生活，自治区人民政府决定在已有标准的基础上，将失业人员领取失业保险金的标准提高10个百分点。此后，南疆三地州依据最低工资标准的调整随之也调整了失业保险金标准。2011年新疆颁布《关于建立失业保险金标准与物价上涨挂钩联动机制的实施意见》，从2011年7月1日开始，当CPI月度同比涨幅达到或超过3.8%时，便启动该联动机制，领取失业金人员次月开始就能按月享受失业保险金补贴。这些制度建设不仅保障了失业人员的基本生活，而且对失业人员的再就业起到了促进作用。

4.社会救助体系方面。居于社会保障体系基础地位的社会救助承担着社会脆弱群体最基本生活的责任。关于最低生活保障制度。1998年9月南疆地州市政府所在地建立和实施了城市居民最低生活保障试点制度；1999年9月南疆三地州所有县级市建立和实施了城市最低生活保障制度。2007年5月自治区农村居民最低生活保障制度在克孜勒苏柯尔克孜自治州率先启动。同年7月喀什地区和和田地区也全面实施农村居民最低生活保障制度，将年人均纯收入700元以下的农村贫困人口全部纳入最低生活保障范围，并且新疆南疆三地州低保补助金由中央和自治区全额补助。

关于城乡医疗救助体系。2006年新疆决定在27个试点县（市）实行城市医疗救助制度试点，克孜勒苏柯尔克孜自治州阿图什市、喀什地区喀什市、莎车县、麦盖提县以及和田地区和田市、洛浦县列为试点县（市）。2007年南疆所有县（市）展开了城市医疗救助制度，并逐步向“资助参合（参保）、门诊救助、大病救助、临时救助、慈善救助”相结合的模式推进。

综上我们可以看到，伴随经济社会的发展，南疆三地州社会保障体系不断完善、渐成体系。

二、新疆南疆三地州社会保障体系建设取得的主要成绩

1.社会保障制度体系建设初步趋向可持续发展。多年来，南疆社会保障体系的探索和实践，弥补了制度的空白，取得了突破性进展。建立实施了新农保制度、城镇职工基本养老保险自治区级统筹制度、企业职工基本养老保险关系转移接续办法；建立并实施了城镇居民基本医疗保险制度、新农合制度和城乡医疗救助制度，从制度上实现了新疆南疆三地州城乡居民基本医疗保险的全面覆盖。

2.社会保障体系实现了由城镇向农村的扩展。2010年新疆南疆三地州乡村人口占总人口的63.16%，第一产业增加值占GDP的比重达39%，城乡差距明显。考虑到利于城乡人口流动和保障农村居民基本生活的缘由，沿着分类实施、循序渐进的思路对社保制度进行了整体设计，实行了农村最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度、新型农牧区合作医疗制度，将农村居民纳入社会保障体系之中，为最终实现社会保障的城乡一体化奠定了坚实基础。

3.社会保障对象发生变化、人数增加、覆盖面逐步扩大。社会保障覆盖范围由主要针对公有制单位的就业职工转向各类所有制就业职工及灵活就业人员，甚至扩大到城镇居民，越来越多的人享有基本生活保障。截至2012年末，新疆南疆三地州基本养老参保人数达288.85万人，基本医疗保险参保人数达到113.89万人，失业保险参保人数为25.06万人。新疆南疆三地州城镇有35.1万人得到最低生活保障，农村有86.43万人得到最低生活保障。

4.社会保障的标准、待遇水平逐步提高。

2005～2013年，新疆南疆三地州企业离退休人员基本养老金连续9次上调。南疆三地州所有县（市）实行新农保的60岁以上的农民领取了政府发给的、每月最少55元的基础养老金。城乡居民最低生活保障标准有所提升。资助城乡低保人员参加城镇医保和新农合的标准逐步提高。城镇居民医保财政补助标准提高，由120元升至目前每人每年200元。

5.风险分担、权利与义务相结合的机制成为社会保障制度的突出特点。在构建与市场经济体制相适应的社会保障体系过程中，无论是养老保险还是医疗保险，皆引入了个人（或家庭）账户制度，个人需交纳一定比例不等的费用，体现了个人责任机制，凸现了风险分担、权利与义务相结合的主导思想，并实行参保缴费与待遇挂钩的激励约束机制，使得社会保障由以往的单位保障向社会化保障的转变。

6.城镇职工基本养老保险实现了自治区统筹，实施养老保险疆内跨区域转移接续。由于新疆南疆三地州早在1999年就开始实现养老保险省级统筹，养老保险基金统一管理、调剂使用，政策统一制定，为参保人员疆内跨地区流动时转移接续奠定了基础。2010年又启动了养老保险关系转移接续，进而实现了在新疆内各类人员流动只转关系不转基金，打破了地区分割、城乡分割格局，制度上实现了重大创新，完善了养老保险制度。

7.出台并实施了医疗保障关系转移接续办法。2010年12月新疆出台了《自治区基本医疗保障关系转移接续实施（暂行）办法》，新型农牧区合作医疗、城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险之间可互相转移，为参保者提供了便捷的服务。

8.社会保障公共服务体系初步形成，服务能力有所提升。以社区劳动保障工作为基础平台，以银行及各类定点服务机构为依托，以各级社会保险经办机构为主干，新疆南疆三地州社会保障管理服务组织体系和服务网络业已形成，社保工作日趋规范化、信息化和专业化，社保经办机构能力逐见成效，为公共服务职能完善提供了有效的支撑。

三、新疆南疆三地州社会保障的经验

1.始终把社会保障体系建设作为民生改善的重要内容。新疆南疆三地州在改革和发展的实践中,始终把社会保障体系的建设作为南疆各族群众最为关心、最直接、最现实的民生工作内容，积极稳妥、循序渐进地推进各项社会保障制度变革，坚持公平性、可持续性和城乡一体的社会保障体系建设的方向，促进了南疆三地州各族群众民生的保障与改善，增进了各族群众的福祉。

2.试点先行，总结经验，循序渐进。追溯新疆南疆三地州社会保障体系的建设历程，为满足南疆三地州各族群众日益增长的社保要求，社保体系建设试点先行，由点到面，总结经验，逐步推进；与时俱进，抓住重点，针对热点，突破难点成为主基调；着眼于弥补制度的缺失，制度体系从无到有；从企业到事业单位，由城镇到农村，由有业到无业人员，从分步实施到统筹，覆盖领域从小到大，并逐步推动社会保障水平提高。

3.以公共财政作为社会保障的支撑，努力减轻各族群众负担。相较于新疆其他地区，南疆三地州既是民族地区，又是集中连片贫困地区，还是边境地区，更是反分裂斗争的前沿地区，南疆三地州城乡居民收入仍处于较低水平，为了不增加居民个人缴费的负担，公共财政提供了有效支持，发挥了应有作用。以新农合来看。2008年农牧民个人缴费标准提高到20元后，对于增加的10元，中央财政补助6元，自治区财政补助4元。2010年，农牧民个人缴费标准提高到每人每年30元后，在新疆财力不宽裕的情况下，自治区财政对南疆三地州农牧民个人缴费的补助标准由4元提高到14元，农牧民个人仍按每人每年10元的标准缴费。

4.向南疆三地州的倾斜政策助推了社会保障体系的建设。如农村最低生活保障制度，自治区对农村低保资金安排以向南疆三地州倾斜作为原则，和田、克州、喀什三地州不负担农村低保资金，全部由自治区财政负担。如新型农村社会养老保险、新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。对参保人补贴所需资金，也由自治区给予补助。其中喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州试点县（市）和属于边境县、贫困县的，自治区给予全额补助。而其他县（市），自治区则只给予60%的补助。有条件的试点县（市）则依据当地实际适当提高补贴标准，所需资金自行负担。

5.保障生活，促进就业，社会保险和就业政策相互促进。解决好失业人员、贫困居民的就业和生活是南疆三地州社会保障建设不容忽视的问题。南疆三地州对未参保集体企业“五七工”、家属工养老问题予以妥善解决。如喀什地区制定了《喀什地区关于解决城镇未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施方案》，在本人自愿一次性补缴养老保险费后，“五七工”、家属工全部纳入基本养老保险社会统筹范围之内。另外，针对喀什地区原国有破产关闭企业下岗失业“45、55”人员，通过公益性岗位安置“45、55”下岗失业人员，通过组织引导“45、55”人员参加免费职业技能培训，动员企业吸纳该群体就业，重点扶持培育家政服务业，促进“45、55”人员再就业。在此基础上由喀什地区财政垫支相应的资金作为周转金，借给符合条件的地区直属国有关闭、破产、改制企业职工遗属按“五七工”政策参保缴费，享受退休待遇。

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