美国20世纪60-70年代水污染治理的教育政策及启示

赵 虹，曾 睿

（1.云南师范大学历史与行政学院，昆明 650500；2.西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

一 环境教育政策实施的基础

美国战后的经济繁荣使接受大学教育的民众比例大大提高。各级公、私学校的费用占国民生产总值的比例增加了一倍多，从1950年的3.4%上升到1974年的7.4%；政府教育经费也有较大的提高，从1950年占总开支的16%上升到1975年的五分之一强；二十五岁或以上的全部公民的入学平均学年数从1940年的8.6年升至1973年的12.3年。[1]571-572刚刚结束战争的美国又恰逢婴儿潮，到60-70年代，这些婴儿潮一代的年轻人接受了高等教育，并成长为关注环境问题的主要群体。更年轻的人群与受过更多教育的人群为环境教育的实施提供了社会基础。

经济收入和闲暇时间的增加使战后的美国民众开始对生活质量有了更高的追求。长期的经济繁荣使大部分人经济收入上涨。为拥有一个更好的工作生活环境，普通民众开始从拥挤的城市中心搬迁到环境优美的郊区。人们纷纷利用闲暇时间到户外享受大自然的美丽风光。人们在享受户外休闲时光的同时，也亲眼目睹了长期工业化、城市化给环境造成的严重破坏，从而触发了他们要保护身边环境的想法。城市化还在客观上提高了人们对新观念的接受程度。居住在城市化程度比较高的地区的人们，长期居住在城市，面对恶劣的城市生活环境，对优美的生活环境的渴望更为迫切。

1970年“世界自然保护联盟”在美国内华达州卡森市举行了“学校课程中的环境教育”工作会议。该会议最具里程碑意义的工作是提出了一个最早的、最有影响力的、至今还为人们所广泛引用的环境教育定义，即“环境教育是一项认识价值和弄清概念的过程，其目的是培养人们的技能和看法，以帮助其发现和体验人类自身、文化与自然环境的相互关系，并促使人们对环境问题做出决策、对自身的环境行为准则做出规范。”[2]6-7这说明人们己经开始考虑环境教育的发展目标，为环境教育规划和拟定了初步的理论研究和深入发展的框架。

二 环境教育政策的实施

在20世纪60-70年代美国主要采取两种方式推进环境教育政策的实施。其一，是制定相关法律；其二，是制定和推行相关环境教育发展计划。

美国是一个法制化国家，其政策实施大多是以法律来作保证的，环境教育也同样如此。20世纪60-70年代的美国，水污染等环境问题不断地产生，环境日益恶化，美国公民虽然对此给予了很大关注，但对保护环境缺乏科学系统的认识。当时的美国政府认识到“有必要集中力量对公民进行有关环境质量和生态平衡的教育”[3]， 开始重新认识教育在实现环境保护与改善环境质量中的作用。 因此，在1970年10月，美国正式颁布了世界上第一部《环境教育法》，以法律的手段促进并保障环境教育课程在各级各类教育中设立与开展，从而将环境教育纳入了法制化轨道。

《环境教育法》包括调查结果、目的声明、环境教育、技术援助、少量补助、管理和授权等6 部分内容，其目的是想要通过资助有关教育机构，使它们加深对政策的理解，加强对环境教育活动的支持。该法首先确立了立法目的：为了提高环境质量，保持生态平衡，同时考虑到与其相关的经济需要，鼓励和支持开设新的和改进的课程，加深对有关政策的理解和加强对有关活动的支持；以典型的教育方案说明这种课程的运用并评价它们的效果，为在中小学新开设和继续开设环境教育课程提供资助；发放教材和其他资料以供全国的教育活动使用；培训环保教师、其他教育人员、公职人员和社区、劳工、企业和商业领导人、雇员，以及联邦、州和地方各级政府的雇员；提出野外生态研究中心的计划；在保护和提高环境质量，保持生态平衡方面为社区准备教育方案；通过宣传工具准备和分发处理环境和生态问题的材料。

根据该法令，美国政府在教育总署内设立环境教育司。该司由教育总署署长实行监督，遵照教育、卫生及福利部部长所颁布的规定，负责管理该法所授权的活动并协调教育总署中与环境教育有关的活动。建立环境教育顾问委员会，由教育、卫生、福利部部长任命的21个成员组成。教育、卫生、福利部部长将任命一人担任主席。教育总署署长将实施方案，给予非盈利的高等院校、州和地方教育机构、地区教育研究组织以及共他公立和私立机构、组织和院校(包括图书馆和博物馆)提供补助并同它们签订合同，支持它们为在环境质量和生态平衡的问题上教育公众所进行的研究、演示和试验计划。方案所资助的行为有：①环境教育课程的开设以及相关信息的传播；②为支持中小学的环境教育活动给予州和地方教育机构的补助；③对教育人员以及公职人员、政府雇员和企业劳资双方提供的职前和在职培训方案和规划；④野外生态研究中心计划；⑤包括成人特殊活动社区在内的环境质量教育活动；⑥宣传环境和生态方面信息的材料的准备和分发。此外，这些经费也可用于对这类活动的效果进行示范、检验和评价的规划方面，无论是否按照本款得到资助。[4]美国还成立了国家环境教育开发中心(NEED)负责实施环境教育计划的各种教材的开发和进行环境研究区的设定和运营。

在已制定和推行的环境教育发展计划中，以“环境经验学习计划”和“国家环境教育发展计划”较具代表性，是为日后类似计划的制定和推行的先导。

“环境经验学习计划”(1969-1975年，简称ES)，是1970年由美国地学协会接受全美科学财团的资助而编制的。它打破了特定的学科框架，把环境教育的内容融入其中，设计出独具特色的环境教育计划。它的基本观点与目标是：(l)环境的定义——使人们的行为产生变化的周围的事物就是环境；因此，环境学习的对象不单是指自然环境，还包括了社会环境、人类环境和人工环境；(2)最大的目标——在认识人类以什么媒体同环境发生相互作用的过程中，激发学生的学习积极性。从这个意义上讲，环境学习类似于艺术活动；(3)教师的态度——环境学习是开放式的，教师在这个过程中也是一名学习者；(4)教材的特点——教材是由240张被称为“课题卡片” 的不分年级、无系统的工作表组成，教师可以自由选用。[5]86此方式被公认为最有效的、最可行的提高教育和环境质量的方式[6]，从1971年—1973年，该计划在美国的4000所中小学校试行。它的施行使美国环境教育逐步进入了有计划、有步骤、有组织的规范化阶段。

20世纪70年代初，美国还开展了“国家环境教育发展计划”。这个计划是由美国国会国家公园基金会提供赞助，国家公园服务处负责推行的。其最主要的工作就是编写以地球生命为主题的教学资源，开发出美国第一代环境教育教材。这套教材是在众多教育学家、各领域专家、教师和学生共同努力下合作编写而成的；主要针对对象是初、高中学生；内容上采用科目及渗透的方式，任何涉及环境教育内容的科目，都可以在这套教材中找到教学资源；它的目的主要是力图使学生能够积极参与环境保护，并认识到自身的抉择和行动会对周围环境所产生的影响，引导学生养成强烈的环境意识。[7]18此外，越来越多的科学家也通过撰写面向大众的书籍和文章、举办有关的讲座等形式，积极投入到环境教育的普及中。70年代以来，美国从小学到大学的研究生院都开设了与环境研究相关的课程。

各种环保组织和教育协会也对环境教育展开了深入的研究，详细的分析了当时美国环境教育的情况和存在的问题，并提出了应对方案，对美国环境教育的发展也起到了较大的推动作用。在60、70年代的环境保护运动中自发形成的各种环保组织，在美国各地运用各种方式向社会进行环保宣传动员，直接促进了民众的环境保护意识和环境保护事业的发展，成为美国除政府之外不可忽视的重要环境教育的有生力量。

美国水污染治理政策在清洁和保护美国的水体,包括河流、湖泊、泉水、湿地、海洋、海岸和地下水等,维护鱼类及其它野生动物和植物的生存,满足人们娱乐和经济活动等的需求,保证人们享有洁净和安全的饮用水方面发挥重要的作用,美国水污染治理公共政策详细、全面,多样、灵活,重视公众参与、关注公平公正,这些都是具有启发和借鉴意义的。

美国二十世纪60-70年代的水污染治理，以法律为保障，以经济为支撑，以技术为手段，以教育为先导，形成了一整套完备的政策管理体系，为后来美国的水质改善提供了可靠的制度保证。

三 经验与启示

美国公民的环保行为意识较强，得益于教育和法制。环保部门一方面以媒体、网络、社区为平台，进行环保知识教育；另一方面通过环保执法发挥震慑和警示作用，创造依法维护环保的社会机制。美国还把环境教育纳入到法制轨道，制定了世界上第一部《环境教育法》，以法律的手段促进并保障各级各类教育中环境教育的课程发展与实施。并通过对有关教育机构的资助，加深它们对环境政策的理解，激发它们对环境教育活动的支持热情。在美国，大众的环保意识往往会引导着政府环保法规和政策的制定。在某种程度上，甚至可以说美国许多环保法规的出台主要是缘于民间压力的推动。例如，1972年修订案中制定的总目标和具体目标都是出于公众的需求而制定的。此外，美国还利用环境信息公开和支持环境公益诉讼的手段为公民积极参与水污染治理活动创造了良好的条件。

公民缺乏环保意识，环境法制观念淡薄，没有清醒认识到自己的环境权益，是造成我国水污染状况不断恶化的重要主要原因之一，也是造成执法困难的根源之一。许多人在自身环境公益权受到不法侵害时，或无所谓，或忍声吞气，不愿或不敢拿起法律武器来维护自身的合法环境权益，从而纵容了环境污染者肆意违法妄为，环境保护的民事救济几乎起不到作用。很多企业能投入数亿元来做广告宣传，但是却不去承担排污系统的开支，他们宁愿交纳上千万元的罚款，却不愿意在污染处理上多花一分钱，这与企业员工和当地群众对污染的淡漠也是有很大关系的。人们并没有意识到这些企业在赚取高额利润的同时，也透支着我们环境健康和安全。于是，我国的水污染治理就陷入了“长期污染—事发—急救瞒报—媒体揭露—政府通报—追究责任—澄清无污染或清除—部委调查”这样一个奇怪的恶性循环。对照美国政府上个世纪60-70年代在环境教育方面的行政行为，我们当今在环境教育和引导公民参与方面仍都有较大差距，亟需改进和加强。我国在环境教育上，目前还没有制定正规的环境教育相关的法律法规，只在其他保护环境的法律中稍有提及，没有一套完善的环境教育法律和规章制度体系，随意性较大。

加强环境教育和严格环境执法是一个问题的两个方面，必须同时予以足够的重视，一方面要宣传教育公民遵守环保法规，另一方面也要以执法强化人们的环保意识，进而形成一种关注水污染、支持水治理、善用水资源的良好社会风气。在涉及维护公共利益的立法中，对公益诉讼加以明确规定。相关部门如教育部门和法律部门应该积极合作并及早的制定我国的环境教育法规，让我国的环境教育能真正被纳入到教育系统当中，并逐步走上法制轨道。[8]对企业影响环境的各种行为信息的掌握则是公民“能够”的关键所在。因此，我国还应该对环境信息公开制度进行完善，并制定相应的保障措施，使公众在参与环境影响评价时能够了解完整的相关信息，以便做出正确的决策，也可以大大调动他们参与环境保护的积极性。只有在水污染治理工作中将企业最大限度的置于各方监督之下，才能对企业影响水环境的行为起到更好地规范作用。

[1]H·N·沙伊贝,H·G·瓦特,H·U·福克纳.近百年美国经济史[M].彭松建等译.北京:中国社会科学出版社,1983.

[2]Joy A.Palmer.Environmental Education in the 21st Century Theory,Practice,Progress and Promise[M].London:Rutledge,1998.

[3]刘大瀓.第一部《环境教育法》的诞生地—记美国环境教育[J].环境教育,2007,(10).

[4]张维平.美国环境教育法[J].国外法学,1988,(5):91-516.

[5]钟启泉.现代课程论[M].上海:上海教育出版社,1990.

[6]John F.Disinger.Current Trends in Environmental Eduearion[J].The Journal of Environmental Edueation,volume17,Number2,Wint Cr.1985:86.

[7]王民.国外中小学环境教育课程设置方式[M].海口:海南出版社,2000.

[8]梁晓芳.美国中小学环境教育实践探析—以威斯康辛州为例[D].重庆:西南大学,2010.