政府规制维度的哲学解读

崔德华

(海南师范大学 马克思主义学院，海南 海口 571158)

政府规制维度的哲学解读

崔德华

(海南师范大学 马克思主义学院，海南 海口 571158)

政府规制的研究与实践都要涉及一个维度问题，忽视这个维度就很难实现规制的目标。文章尝试从认识论和实践论的视角，用国际的视野，从意蕴、实践、价值、形式、内容和度量六个方面对政府规制的维度，进行哲学的解读。

政府规制；维度；哲学解读

一 政府规制的意蕴

从目前的研究看，学术界对政府规制一词还没有达成一致认识、形成统一定义。我国对政府规制含义的界定，主要是建立在西方基本观点的基础上，结合我国政府职能作一般性的理解。因此，首先从政府规制意蕴上形成共识，对我国政府规制的理论与实践都具有重要意义。

(一)政府规制的一般理解

规制意为以法律、规章、政策、制度加以控制和制约。在现代经济学中，政府规制的含义逐步演变为政府运用法律法规对微观经济主体的活动和行为进行影响、干预和限制。[1]近年来，由芝加哥大学法律经济学派倡导的政府规制理论，被经济学界和经济法学界比较广泛接受。但是，由于国内外学者从规制主体、规制客体、规制目的、规制依据和规制手段等不同的侧重点对政府规制进行研究，形成了对政府规制的不同解释和不同表述。因此，史普博所说：“一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现。”[2]联合国经济合作与发展组织在1997年《管制改革报告》中也指出，对于规制没有一个能够被各个成员国的规制体系所接受的概念。笔者综合不同的理论界定和实践认识，将政府规制的含义概括为：政府规制是指政府运用公共权力，依据法律政策，通过多种手段，对微观经济行为进行规范制约。[3]

(二)政府规制的学科理解

政府规制在经济学、政治学、法学等学科中都有不同的理解。从经济学角度看，政府规制是一种不同于市场配置资源的方式，即在一些市场确实不能发挥效率的领域进行资源再配置。政府规制直接影响资源的配置效率，或者进行收入再分配、鼓励特殊产业的发展。[4]经济学对政府规制的研究领域包括进入与退出、产品和服务的价格与质量、投资、财务会计等方面。从政治学角度看，政府规制强调规制决策的政治与行政内容，“把焦点放在政策形成和执行的政治及行政作用方面”。[5]对政府规制的分析，既强调公共利益，也强调利益集团的讨价还价，同时也考虑到集团冲突对公共利益的决定(Mitinick,B.M.,1980)。因此，梅尔认为“规制是与政治家寻求政治目的有关的政治过程”。[6]从法学的角度来看，规制一词最早在日本经济法中被使用，是指政府干预经济的合法性、合理性以及与市场及企业的互动关系。在我国，规制不是一个专门的法律术语，大多强调“规范与制约”之意，政府规制往往意味着一种特殊的法律限制模式。

(三)政府规制的内涵理解

中外学者比较一致地认为政府规制是政府或国家对经济活动进行干预的一种政府工具。政府规制作为政府对经济活动的一种积极的主动的干预，其内涵主要包括主体、对象、依据和目的四个方面。政府规制的主体是指政府和参加经济活动的组织与个人，分为规制主体和被规制主体。规制主体是政府，按政府内部各个部门行使职权的不同，又可以细分为权力机构、司法机构与执行机构；被规制主体是微观经济的市场主体，也就是参加经济活动的组织与个人。政府规制的对象主要是微观经济主体的活动和行为。政府规制的依据是相关法律和行政规定。政府规制的目的是矫正市场失灵，解决个体营利性与社会公益性的矛盾，促进社会与经济的良性协调发展，实现资源有效配置和社会福利最大化。

二 政府规制的实践

1982 年诺贝尔经济学奖获得者乔治·施蒂格勒首次使用经济学的基本原理和方法分析规制的产生问题，从而开创了规制经济学。世界贸易组织及其前身关贸总协定组织制定了一系列促进开放市场和国际贸易发展的规则。各国为了适应经济全球化趋势和国际经济新秩序的要求，推进本国市场体系的完善和经济贸易的发展，不断努力进行政府规制的改革与实践。

(一)发达国家政府规制的实践

发达国家政府规制政策始于19世纪中叶，系统理论形成于20世纪70年代末80年代初。约翰·斯图尔特·穆勒等经济学家从1848年开始研究自然垄断和经济规制问题，认为政府应该对微观经济领域进行经济规制，美国政府认可了这个观点。美国国会为了解决铁路运费的问题，于1887年通过《州际商业法》，根据该法成立了第一个现代意义上的规制机构——州际商业委员会，一般被认为这标志着现代政府规制的产生。

西方发达国家政府规制的实践，经历了从“自由放任的经济→规制→放松规制→再规制”的发展与变革过程。20世纪初之前，西欧各国基本上实行自由竞争、自由放任的自由经济；在20-30年代，自由放任的市场所存在的问题在大萧条中集中爆发出来，政府便开始干预经济，通过规制来纠正公共性物品、外部性、自然垄断等市场失灵的问题；从30年代中期起，由于面对严重的资本主义经济危机和国家垄断资本主义的发展，凯恩斯主义的国家干预论成为各国制定经济政策的主要理论依据，这使西方发达国家在战后到上世纪60年代期间的经济发展取得了空前成就；进入70年代后，规制失灵现象日益严重，凯恩斯主义的理论已无法解释和解决西方国家经济中出现的滞胀局面，各国政府开始反思和批判政府规制政策对经济所产生的负面影响。美国率先主张简化规制，英国、日本随之效仿，导致了新经济自由主义的重新兴起，成为70年代末至80年代初西方发达国家政策制定的依据；在90年代以后，西方国家经济再次面临严重衰退，新经济自由主义也面临挑战，凯恩斯主义的国家干预理论再度回潮。

(二)我国政府规制的实践

我国政府规制的研究起步比较晚，台湾学者高凯1983年翻译出版美国学者卡恩的《管制经济学》，内地学者潘振民1989年翻译美国学者乔治·施蒂格勒的《产业组织和政府规制》。此后，国内学者纷纷介入这一研究领域，促进并催化了政府规制的理论研究，推动了政府规制的改革实践，促使政府规制的实践伴随着改革开放的逐步推进而不断深人。

政府规制在我国是一个舶入概念，其理论基调来源于国外政府的实践，从政策手段的运用来看，我国改革开放的过程可以说是不断放松规制的过程。我国政府规制的改革与实践过程若以1998年政府机构改革为界限，可以分为两大阶段：1998年以前是打破传统计划经济体制的束缚向社会主义市场经济体制转变的阶段，这一时期的规制改革与政府职能转变的改革相一致。1998年以后，随着我国迈向世界贸易组织的步伐加快，政府进行规制改革的迫切性更为明显。我国政府将政府规制改革作为转变政府职能的首要任务，通过多种形式的改革力图转变政府职能。在坚持规制制定者、规制实施者和被规制者相互独立的的独立性原则；依法行使规制职能的法制化原则；依法综合规制机构的集中化原则；实现信息公开、过程公开和结果公开的透明性原则等四个原则的前提下，先后经历了围绕国企改革进行规制改革、围绕减轻农民负担进行规制改革、围绕政府职能调整进行机构改革和审批制度改革等，取得了积极的效果。当然，我国规制的改革与实践还难以适应市场经济发展的进一步要求，难以跟上世界政府规制实践的潮流。

三 政府规制的价值

政府的核心价值的内容和表现形式主要包括维护秩序、规范管理和公共服务三个方面。政府在实现三大价值的过程中，政府规制具有关键性作用。政府在社会发展过程中有着不同于市场的角色及作用，具体表现为提供经济发展基础、培育均衡市场、维持市场竞争、提供公共物品、保证平等公正和公平正义、保护自然资源和生态环境等。

(一)政府规制的必要性

市场经济发展过程中市场失灵现象不可避免，反证和凸显了政府规制的必要性。公共利益理论假定政府规制是从公共利益观点出发，纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，从而维护社会秩序和社会稳定。市场经济条件下政府规制的调整对象是市场或产业等微观层次的问题，现代规制经济学实质上是对微观经济学的一种细化和深化。在多元治理模式下，政府规制的价值主要体现在社会各主体的经济博弈过程中。为了使各方博弈的结果趋于最优化，需要有一个稳定的长效机制，这种机制的制定者必须是政府。只有政府才能制定一个稳定且富有权威的政策，这个政策能够使被规制主体产生稳定的预期效应，并根据可预期的结果做出效益最大化的行为选择。只有政府部门依法通过适度的直接规制或间接规制对被规制主体及其活动进行规范和制约，才能最大限度地发挥并保障市场机制的良性效能，促进社会资源的优化配置，实现社会经济效率最优化和社会福利最大化。

(二)政府规制的重要性

政府规制是实现维护秩序、规范管理和公共服务的必要手段。公平与正义是人们追求的两种价值，政府规制的价值应该体现在对公平与正义的维护上。随着市场经济的发展，公平与正义的矛盾必然随之逐渐突出，需要政府以其权威性发挥规制的价值，实现社会的和谐发展。政府规制具有较大的强制性，强制性来源于公共权力背景，微观经济主体必须遵循服从，否则将受到惩罚。欧文·休斯说：“规制作为一种政策工具，有别于其他出于同样经济理由而采用的工具，它应用的是强制性的力量。强制性力量是通过警察和军队对强制力的最后定而得以强化，它可以用于多种目的，包括对经济进行干预。”[7]我国政府近年来致力于行政审批制度改革，积极推进政府规制改革，取得了较好的效果。但是，由于我国社会主义市场经济体制正处于建立与完善的过程之中，市场规模和市场范围不断发生变化，政府规制体系尚未建立健全，社会生活领域存在大量损害人民生命、健康及安全、破坏经济社会环境、影响可持续发展的现象，因此，政府规制的重要性更加突显。

(三)政府规制的可能性

政府规制实际上是政府向社会提供的一种特殊“政治产品”，政府规制的“需求”主要源于自然垄断性和外部性两大问题，政府规制的“供给”主要取决于政府对提供新的规制政策的认识和条件。政府规制之所以存在，是因为市场存在缺陷。也就是说，市场本身的缺陷为政府规制的不可或缺提供了最现实的存在理由。换一句话说，由于市场经济发展的现状与未来都难以完全消除这些缺陷，因而就使得政府规制必然成为一种被人类社会实践所认定的硬性“政治存在”。

四 政府规制的形式

政府规制的形式，一般分为经济规制与社会规制两大类。随着政府规制的不断实践，规制形式也日益多样化。日本学者植草益将政府规制划分为反垄断规制、经济性规制和社会性规制三种类型。曾国安认为政府管制应该包括经济管制、社会管制与政治管制三个方面。本人将政府规制的形式概括为经济性规制、行政性规制、法律性规制、社会性规制、道德性规制和国际性规制。

(一)经济性规制。在经济学的辞书中，政府规制是指政府为控制企业的产品价格、销售和生产决策而采取的各种行为。经济规制是指为了防止资源配置低效率和确保需求者的公平利用，政府利用法律，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、产品和服务的价格及质量等有关行为进行规制。政府通过经济利益的调节，使社会经济达到供求均衡，实现资源配置的帕累托最优。

(二)行政性规制。行政性规制是政府采用行政命令、行政规定、行政指示以及下达指令性任务，按照行政系统、行政层次、行政区划来管理社会，满足社会对它提出的功能需求。行政性规制要求从政府职能转变的视角研究完善行政规制体制的思路，明确行政规制主体和客体，界定行政规制的目标和对象，科学行政规制的手段和方法。

(三)法律性规制。政府规制是一种特殊的法律限制模式，它与一般法律限制模式比较，前者是规定性，后者是禁止性。法律性规制是政府根据法定权限、法定程序实施的具有法律约束力的行为，以保障市场经济的正常秩序，降低经济运行的制度成本。不同的国家由于市场经济发展的模式不同，致使法律制度所面对的主要问题不同，造成法律规制的构建也不同。[3]

(四)社会性规制。社会性规制是指在存在外部性和信息偏差的领域，“以保障劳动者和消费者安全、卫生、健康以及保护环境和防止灾害为目的，对经济物品和服务质量以及伴随它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制经济主体或社会主体特定行为的规制。”[8]政府规制假如偏重于经济性规制而忽视社会性规制，则会引发了诸如环境污染、安全事故、劣质产品等社会问题。

(五)道德性规制。道德性规制是以公平正义为道德尺度，通过倡导诚信责任的道德要求，在社会经济生活中发挥道德的引导作用，提升个体和公共的道德水平，实现友善共利的道德目标。政府规制的道德价值和终极目标是实现公平正义和维护公共利益，要实现这个目标，既需要特定的相应的制度安排与规范建设，也必需社会道德本身在具体操作层面发挥积极作用。

(六)国际性规制。国际性规制是适用于国际市场，维护各国经济主权和经济利益的行为规范。通过共同遵守与维护，实现各国货物、服务和资本在不同国家间的流动，在国际比较优势的作用下促进各国经济的发展。随着市场的国际化和世界经济一体化，国际间贸易往来愈来愈频繁，国际性规制显得越来越重要。目前的研究更多涉及经济性规制和社会性规制，关于国际性规制的研究基本上处于空白状态。

五 政府规制的内容

市场经济的健康发展和规范运行, 有赖于科学而系统的政府规制。本人认为政府规制的内容体系可以概括为制定市场规则、消除负外部效应、干预市场配置、引导市场均衡、维护公共利益和提倡社会道德。

(一)制定市场规则。政府主要通过制定法律和政策的方式来确定市场的规则。在界定和保护产权方面，政府通过《物权法》的制定明确了产权的界定和保护，特别是对私有产权的界定和保护，为保护产权提供了法律保障。在规范市场机制运行方面，通过《反垄断法》、《反不正当竞争法》等法律的颁布与实施及其进一步完善，使市场经济进入既合乎国情又相容于世界的法制轨道。

(二)消除负外部效应。政府必须积极地消除外部性效应，促使外部不经济转变为外部经济。政府建立一套有实际威力的社会监督机制，不断强制监督被规制主体在市场中的行为，以保证经济行为的合法性。及时有力打击经济领域中的违法犯罪行为，反商业贿赂，净化市场环境，实现公共政策目标。

(三)干预市场配置。政府通过价格规制、产业规制和合同规制等直接干预市场配置机制，提高被规制主体的效率与活力，促进技术革新的速度。改变不合理的价格规制和产业规制，取消垄断价格；规范合同规制，减少不正当竞争，维护市场竞争效率，实现市场最优配置。

(四)引导市场均衡。政府通过干扰企业决策和影响消费者决策来引导市场均衡。规范市场经济主体的市场准入、市场运营和市场退出等行为，简化和放宽市场准入的地区、部门的严格限制，打破条块分割，建立统一开放的全国性市场体系。

(五)维护公共利益。政府的一项重要功能是提供公共产品，通过降低生产者的市场交易成本和社会成本，提高民众的生活质量，增进社会福利。通过规制对房租房价、教育收费、医疗费用等实行最高限价，明确规定商品质量标准，有效地维护公共利益和消费者权益。

(六)提倡社会道德。近代早期的自由主义者们相信：“自由市场这只看不见的手好像替人们节省了有关伦理价值和公共政策的考虑。”[9]然而随着社会经济的发展，各种各样社会问题、经济问题的出现，要求社会主义道德伦理来调适。因此，政府只有提倡有利于市场运行的社会道德，发挥社会道德伦理的价值和意义，才能为市场经济的发展提供扎实的精神基础。

六 政府规制的量度

政府规制不同于一般行政行为，如何基于国情进行适度规制是各国政府共同面对的难题。无足的规制会降低规制主体的规范性和制约性，过度的规制则会限制被规制主体的自主性和能动性，两者都会导致经济效率和社会效益的非理想化。因此，政府规制的度量必须限定在一定的适度范围之内，保持政府规制的指导性和有限性，既能调节市场失灵，又能有效规避政府失灵，从而确保经济发展的公平机制和有效竞争。

(一)强化规制与简化规制

政府和市场谁来规制经济，政府多一点还是市场多一点，长期以来一直是争论的焦点问题之一，不同时期的不同理论主张采用的手段各不相同。20世纪的政府规制理论研究与实践，经历了从强化规制走向简化规制，又从简化规制走向强化规制的发展演变。

社会经济的发展和科学技术的进步以及国际环境的变化，对政府规制的领域和范围以及规制手段都提出新的要求，在实践中应该根据区域发展状况进行不同组合以提高政府规制的有效性。从西方经济学发展及各国现行政策发展走向来看，强化规制和简化规制一改原来方法论上的机械对立状态而呈现日益融合共用的趋势。在我国，目前的主观条件和客观条件都决定政府规制的改革模式应该是强化规制与简化规制的并重活用。在某些各方面条件不成熟的经济条件下，应强化政府规制，建立较为全面且相对细化的政府规制体系，才能有效纠正市场经济的缺陷；在市场经济发展较为成熟的领域或方面，则宜简化政府规制，放松某些规制，才能破除许多计划经济时期管理微观经济的死板僵化制度，推进政府微观经济管理制度的改革。具体地说，强化规制一是强化社会性规制，解决环境污染问题、安全生产问题、食品安全问题等；二是政府要在保证有效竞争方面健全规制，使我国经济获得活力。简化规制一方面是要对行政审批过多、进入规制过严的不必要环节删繁就简，使之扼要化合和明确化；另一方面是对自然垄断产业进行市场结构重组，严格控制经营企业的数量，以保证规模经济效益。

(二)直接规制和间接规制

直接规制是指政府通过市场进入规制、价格规制、技术性规制、信息规制等直接介入被规制主体的决策，主要防止与自然垄断、信息不对称、外部不经济等有关的市场结果的发生。间接规制是指政府不直接介入经济主体的决策，通过司法程序对微观经济主体实施的干预和硬性指导，建立完善有效地发挥市场机制效能的相应制度，主要防止资源配置的无效率，保护公平竞争和保证消费者的公平待遇。

我国正处于从计划经济向市场经济的时期，应该通过借鉴欧美发达国家规制体制改革实践的经验，结合我国的实际情况，对规制的度量进行合理的配置，使市场机制和政府功能达到一种既分责又合力的平衡状态，构建符合我国现实的政府规制体制体系。一方面要逐步减少经济性规制，取消某些产业进入的障碍、许可准入的经营范围、政府定价等，为被规制主体创造机会均等的公平竞争环境；另一方面要扩大社会性规制范围，增加规制机构，加强规制力度。

(三)干预性规制与激励性规制

在政府规制的实践中，从政府为什么规制和政府怎样规制的探讨逐渐形成了公共利益理论、部门利益理论、可竞争性市场理论和激励性规制理论等四个基本理论。公共利益理论与部门利益理论主要探讨政府为什么规制，可竞争性市场理论与激励性规制理论主要探讨政府怎样规制，实质上也就是干预性规制与激励性规制。干预性规制是为了防止企业操纵价格谋求垄断利益，通过提高资源配置效率来增加社会福利。激励性规制是给予被规制主体以竞争压力和提高生产效率或经营效率的诱导，使被规制主体的内部效率达到最高水平。

从20 世纪 80 年代以来，西方国家的政府规制理论和实践都发生了很大变化，伴随着放松规制改革，激励性规制已经成为政府规制的基本发展趋势。当前，我国正处于市场化改革的进程之中，应该实行干预性规制与激励性规制的结合。根据不同行业不同时间的实际情况合宜选择具体的干预性规制或激励性规制措施。借鉴西方发达国家的成熟经验，结合我国国情，有所取舍和改进，积极推进规制改革，设计出适合我国国情的规制模式。这样才能提高被规制主体的生产效率，提高社会福利水平，平衡各方利益诉求，让消费者直接分享被规制主体超额利润或分担亏损，实现多元利益格局的平衡。

[1] 宋立.现代西方规制理论及其演进[J].经济学动态，1997(9)：59-63.

[2] 〔美〕史普博.管制与市场[M].余晖，等,译.上海：上海三联书店，上海人民出版社,1999:28.

[3] 崔德华.论政府规制的法律性维度[J].社会科学辑刊，2009(5)：57-61.

[4] 李红霞.从治理工具的角度透析政府规制实践[J].成都行政学院学报，2006(2).

[5] Mitinck.B.M.The Political Economy of Regulation[M].Columbia University Press,1980:271.

[6] 丹尼尔·F·史普博.管制与市场(中译本)[M].上海：上海三联书店；上海人民出版社,1999：38.

[7] 〔澳〕欧文·休斯.公共管理导论[M].彭和平,等,译.北京：中国人民大学出版社,2001：104.

[8] 〔日〕植草益.微观规制经济学[M].北京:中国发展出版社,1992:2-5.

[9] 张康之.公共行政的伦理把握及其取向[J].中山大学学报(社会科学版),2006(5):95-96.

(责任编辑：李莉)

APhilosophicalInterpretationoftheDimensionalityofGovernmentalRegulations

CUI De-hua

(SchoolofMarxism,HainanNormalUniversity,Haikou571158,China)

The study and practice of governmental regulations involve the issue of dimensionality whose neglect would make it hard to achieve regulatory objectives. In line with an international vision, this paper attempts to make a philosophical interpretation of governmental regulations in terms of its implication, practice, value, form, content and measurement from the perspective of epistemology and practice.

governmental regulations; dimensionality; philosophy; interpretation

2012年海南省哲学社会科学规划课题《行业道德建设的理论与实践研究》(编号:HNSK12-52)阶段性成果

2014-06-14

崔德华(1967-)，男，海南万宁人，海南师范大学马克思主义学院教授，博士后，主要从事马克思主义理论、政治学研究。

D63-3

A

1674-5310(2014)-07-0089-06