社区治理的社会化运行机制研究

王 杉

（中共上海市徐汇区委党校 上海 200233）

社会的基本细胞是社区，社区是社会的最基础的单元。社区，英文为Community，源于拉丁语，原意是指共同的东西和亲密的伙伴关系。第一个把它作为社会学的专有名词提出的，是德国社会学家斐迪南·滕尼斯，他在1887年出版的《共同体与社会》一书中，提出了社区的概念。此后100多年间，围绕社区以及社区治理，学术界不断加以讨论和论证，不断地赋予社区和社区治理以新的内涵和新的意义。

一、当前中国城市社区治理的主体

在我国，社区建设是在中国共产党领导下，由政府、社区组织和社区成员在政治、经济、文化三个层面互动的过程。从我国社区建设的实践来看，城市社区治理的主体包括：领导主体——基层党组织的政治领导；推动主体——政府行政机构的宏观决策以及规范化调控；自治主体——在党和政府指导下依法进行自我管理、自我服务、自我监督的社会化组织的微观实施和驱动力；根本主体——社区居民的主体参与以及因对社区事务的关心、支持、投入而形成的社会参与力。

（一）领导主体——基层党组织的政治领导

中国共产党作为执政党，是构建社会主义和谐社会的领导核心。新的形势和新的任务要求党在基层的领导，必须由过去主要依靠单位体制的党组织向社区（街道）党组织转变。从这一意义上来讲，社区（街道）党组织是党在社区全部工作和战斗力的基础，是社区各种组织和各项工作的领导核心。

首先，创新社区党员联系群众制度，在社区（街道）党组织与居民之间架起沟通的桥梁。社区（街道）党组织的党员不断宣传党的路线、方针、政策，服务关心群众，听取群众建议，使居民的真实情况能够反映到上级党组织，做到下情上情表达通畅，使群众诉求能够得到回应，使群众与党的情感距离不断拉近。

其次，拓宽党员联系群众的渠道。除了倾听群众要求外，社区（街道）党组织还努力把党的思想政治工作和群众工作深入到社区生活的方方面面，在实际工作中及时了解社区群众的服务需求，通过开展服务需求调查，设立服务热线、服务信箱，开通服务网站等形式，与群众勤沟通，方便社区群众表达自己的合理要求，掌握群众的思想动态。同时及时地将社区群众对服务的评价进行汇总和分析，便于有关部门和单位掌握相关信息，调整服务内容，提高服务的针对性。

（二）推动主体——政府行政机构的宏观决策及规范化调控

社区建设的实质就是重新建构国家与社会的关系，简单地说，就是建立一个新兴的城市基层管理体制。在我国的城市社区建设过程中，政府的宏观决策和规范化调控作用，起着不可替代的推动作用。

首先，政府拥有超强的控制力推动社区建设，这是其他任何组织所不具备的天然的优势。政府最主要的职能是提供规范人们政治生活、经济生活、社会生活行为的各种正式制度（宪法、法律、行政法规、政策）和非正式制度（宗教、道德、舆论、风俗）的制度性公共物品。这类产品具有非排他性和非竞争性的特点，因此，这类公共产品必须依靠政治过程来决定生产的量。中国政府是社会的全面管理者，拥有超越社会之上的力量，所以，政府职能转变的提出以及贯彻，都必须包含来自政府自身硬性的推动。只有政府通过自身的自我革命，制定出政府职能转变的具体可行的方案，才有可能推动变革顺利进行。离开政府自上而下强有力地推动，社区管理体制的变革将寸步难行。

其次，政府的规范化调控使之成为社区建设的最有力的支持者。社区治理是一项复杂的社会系统工程，涉及政府组织、社区自治组织和社区居民等多个利益主体，体制的制约、职能的摩擦、人为的羁绊、利益的纷争等等充斥其间，需要对各治理主体、各种力量进行整合，对各种背离价值标准的行为进行规范。由于政府对社会具有超强的控制力，因此，它具有从社会上获得财政资源和人力资源的社会抽取的能力，同时，对社会结构的规范和资源分配也具有不可替代的规范能力。由此能够保证政令畅通、化解错综复杂的矛盾、理顺纵向横向关系，顺利实现资源调控，使社区建设稳定有序地发展。

（三）自治主体——在党和政府指导下依法进行自我管理、自我服务、自我监督的社会化组织的微观实施和驱动力

社区建设在政府的推力下进行，但政府不可能包揽一切，否则，社区建设就成为政府的社区统治而不是治理了。在此情况下，社区自治组织应运而生。社区自治组织，作为社区居民表达和实现其利益的基本的主体，是社区建设的诸多主体中十分重要的一员，它是社区治理的的自治者。

首先，居委会是基层群众性自治组织，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是国家基层政权工作的延伸，代表社区居民的整体利益。很明显，居委会是居民自治组织，当初政府设立居委会的动机是为了培养人民真正参与国家和社会事务的意识和习惯，促进人民的民主觉悟。但在现实生活中，常常出现这样一种情形，那就是居委会的行政化倾向严重，居委会成为了政府对个人管理和控制的手段。为还原居委会的社区自治功能，必须加强居委会的规范化建设。一方面健全居委会工作制度，规范岗位设置及职责权限，规范并改善居委会成员待遇，确保居委会开展工作所需的软硬件配置；另一方面进一步推进居委会直选，完善三会制度及居务公开等制度，切实做到与居民利益相关的事务交由居民自己讨论和决策，引导居民自主参与、自我管理、自我服务的体制和机制，积极推进社区民主自治建设。

其次，培育发展社区社会组织。社区社会组织的兴起，源于城市社会结构的变化。随着社会主义市场经济体制改革的推进，旧的经济利益格局基本解体，新的利益格局关系正在发展，这样就在社区形成了一个多元利益主体的社会结构。多元利益主体格局的形成，促使了社会个体自主意识的复苏与增强。伴随着个体意识的觉醒，公民自愿参与政治以保护个体利益的趋势也有所增强。在个体利益自我保护过程中，社区居民不再把社区视为单一居住功能的居住场所，而是将其看作利益表达的平台。为了提高政治参与的质量和利益保护的能力，地位或利益相近的群体就有可能组织起来，形成独立于政府的社会组织。

（四）根本主体——社区居民的主体参与以及因对社区事务的关心、支持、投入而形成的社会参与力

居民是社区构成的要件，是社区建设的根本主体，没有居民参与到社区事务中，居民不过是生物学意义上的人，还不是现代意义上的公民，社区也不是人们的精神家园，不过是寄居的场所或客栈。因此，社区建设离不开居民，否则社区建设就成了无源之水，无本之木；居民也离不开社区，否则居民就成了无家可归的流浪者。

二、中国城市社区治理结构重塑的必然性

当前，随着社会的转型，要求公共服务更加关注民生，保障居民的生命和财产安全，自由生产生活等，最大限度地实现社会利益，这使得城市社区治理结构的重塑成为社会发展的必然。

（一）政府与社会的关系发生深刻变化

社会主义市场经济体制的确立及深入发展,引起中国政治、经济和社会关系发生了全方位、深层次的变化。在政府与社会的关系上，随着政社分开，国家权力适当退出社会，基层社会的活动空间不断拓展。社区与社会组织的培育与发展，使得在市场之外，政府管理公共事务的领域被重新调整和确认。政府通过权力下移，把大量的管理职能从市、区级政府下放给社区，这样，原属于社会的权力最终归位于社会，回落到了社区。政府职能转变使得公共服务社会化成为必然，大量的公共服务沉淀在社区，政府不再是社区公共服务的唯一提供者和社区公共事务的唯一管理者，社区公共服务既是社会服务的重要组成部分，也是政府公共服务的社会基础。

（二）城市社会管理体制发生深刻变化

随着计划经济向社会主义市场经济的逐步转轨，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，不仅大量退休人员、下岗失业人员和流动人员进入社区，许多单位的社会职能也开始向城市基层组织转移，由此带来了大量市场解决不了、政府又解决不好的问题。这些问题，本质上都关系到居民的切身利益，迫切需要新的社会组织来予以承担，进而实现社会的和谐与协调发展。社区作为人们生产生活的共同体和重要的活动场所，为“社会人”提供了相应的承接载体，它包含了社会的生活需求、利益关系、群体矛盾、阶层结构等基本信息，可以说是社会全景的浓缩版本。同时许多社会组织活跃在社区,社会组织内的从业人员思想活跃、流动频繁、需求多样。这些都在客观上强化了对社区服务功能的多样化的要求，社区作为公共服务提供者的角色越来越凸现出来。

（三）利益需求日益分化和多元化

我国正处在一个剧烈变革时期，社会的利益结构开始变化，利益需求分化和多元化在这种背景下，政府垄断公共服务、提供单一化、低质量的服务状况迫切需要改变。政府传统的公共服务过于重视维护国家安全，维持社会秩序，推动和组织经济生产，而忽略了民众的需求。社会的转型要求公共服务更加关注民生，保障居民的生命和财产安全、自由生产生活等,最大限度地实现社会利益。社区治理社会化是改革公共服务的提供方式、满足居民多样化需求的重要路径。

三、完善社区治理社会化运行机制的举措

(一)不断提高城市居民的公民意识

多年的计划经济体制和单位行政隶属制的传统，使得个人依赖于单位与集体的观念到现在为止，在一些人的头脑中仍较为强烈的存在着，城市居民的等、靠、要观念仍较强。个人主要的、更多的是同单位发生联系，与邻里发生关系居于次要位置。因此，城市居民必须首先从单位人、政治人向“社会人”过渡，必须认识到完全附属于政治与行政功能之下的个人与社会是单向度的,是不健全的个人与社会关系，应当形成基于一定地域的个人集合而成的群体与团体。个人一方面处于这个群体之中，另一方面也依赖于个人与他人努力共同构建一个合理性群体。具有公民意识，才能发展成为完全人，在社会参与中才能够由自发转变为自觉。社会参与既有公益性的参与，也有经济性的参与。公益性参与是社区内各阶层人员通过社区志愿者或非营利性组织开展的志愿者服务活动，它是不断提高社区自治和自助能力的有效途径；经济性参与则包括对社区硬件设施的投入，社区公共事业的完善等多种方面。公益性参与与经济性参与两者互为补充，即要兼顾“利”与“义”、“德”与“法”的平衡，又要准确把握个体参与和群体参与的辩证关系。

（二）积极培育浓厚的社区文化意识

着重让居民和驻区单位逐渐形成对社区的认同感和归属感，着重培育社区居民的参与意识和社区居民的自治意识，积极推进社区居委会的直接选举，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度。通过有效措施，举行互助友爱、尊老爱幼活动，提高社区居民或志愿者参与社区活动积极性，提高社区公共服务和社区建设的决策民主程度，提高人们对社区公共服务和社区公共事务的责任意识，培育人们社会公益观念，弘扬慈善精神、互助精神和奉献精神等，提升参与社区公共服务的自愿性、自觉性和积极性。如积极利用居民区的文化设施，开展各种文化活动，如歌舞拳操、琴棋书画，或者是利用小区内小学的运动场所进行体育比赛，利用重大节庆日组织歌咏合唱汇演，利用小区活动室举行社区文化艺术展，还有的社区充分发挥退休老党员、老专家的积极性，在社区组建了医疗、教育、便民、问题、助老、法律等志愿者队伍，在这些队伍中绝大部分是有一技之长、愿意在社区发挥特长、发挥余热的老党员，他们充分利用社区公共事务服务设施，针对社区内不同群体，提供不同的服务项目等等。通过组织各种群众性娱乐活动、健身运动、休闲旅游、广场演出、各种文化讲座、科普知识等倡导健康文明的生活方式，培养社区居民性情，陶冶社区居民情操，丰富社区居民的文娱生活，凝聚社区人心。

（三）积极培育和扶植社区组织

在党委和政府层面，逐渐剥离非核心的政府职能，积极引进、培育社会组织，延伸政府手臂，强化管理效能，加强党对社会组织的领导，进行社会组织建设与政社合作，把握社会组织发展与规范的正确方向，使社会组织成为党领导下的可靠力量，从而切实推动党的领导社会化。从社会组织层面，强调与政府在法治的框架下建立起稳定的政治互信和良性合作关系，协调好自治组织和民间组织的关系，建立各尽其责、相互配合的良性互动机制，提升政社合作能力,保障社区建设的良性运转，提高社会整合水平。当前要重点加快培育能够协助政府承担社区公共事务、社区公共管理、社区公益服务的服务类社区民间组织，特别要完善对社区民间非营利性组织的培育、服务和管理，建立以项目为导向的契约式管理模式，吸引民间非营利组织参与社区建设和管理工作。

（四）积极培育社区专职工作者和志愿者队伍

目前城市社区服务的发展因缺乏专业人才的推动而难以获得真正突破。由于专业化人才的匮乏，社区服务人员基本上是由离退休人员甚至是高龄人员担当，这使得社区提供的服务在内容上呈现出单一、空泛与呆板的现象。建立专业化服务、互助性服务和志愿者服务相结合的社区公共服务提供机制，必须要建立一支专业化的社区工作者队伍。因此，首先要培养一支专业化的社区服务队伍，改变社区服务非专业化的局面。实地调查中发现，年轻大学生加盟的社区建设改变了原有社区建设的沉闷常态，不仅让社区居民耳目一新，也使整个社区工作者队伍感到振奋，有利于社区治理水平的进一步提升。