土地管理制度改革的正确方向是市场化——基于党的十七届三中全会精神的分析

阮兴文

（云南行政学院 云南 昆明 650111）

一、土地管理制度市场化改革思路的厘清

土地制度是我国继续坚持改革开放和完善社会主义市场经济体制过程中的基础性核心问题，事关全局，极端重要。厘清思路，明确方向，确定目标，是改革和完善我国土地管理制度的首要前提。经过长期的实践与探索，目前人们已经能够就深化土地管理制度改革达成基本共识，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是这一重要共识的主要标志。该《决定》指出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”[1]

同年9月24日，国土资源部就“有关农地制度改革政策”答记者问时，对上述改革思路作出了进一步明确。明确表示有关农地制度改革政策已经制定完毕，涉及征地制度的改革主要思路是：逐步缩小征地范围，以渐进的方式确立农民在征地过程中的利益地位。在综合的征地改革方案中，将实行以缩小征地范围为主的渐进式改革方案。除了公共利益用途的项目外，政府逐步退出商业性用地的征地工作。缩小征地范围的最终目的是政府完全退出非公益性征地，而在这个过程中，既要有序、渐进地保护好农民的利益，确立农民的谈判地位，还要避免地方政府财政出现财政收入锐减问题[2]。2012年3月14日，温家宝总理在十一届全国人大五次会议答中外记者问时，对上述改革思路做出了具体部署安排，他明确承诺：“在我任职的最后一年，政府还将要做几件困难的事情，一定要做，努力做好，而不留给后人。第二件事情，就是要制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障法律赋予农民的财产权利。”综上所述，我国土地管理制度改革的思路已经十分明确，那就是转变政府职能，实行土地管理制度的市场化改革，建设和培育法治化的土地市场。

二、土地管理制度市场化改革的关键是政府退市

我国目前的土地管理制度，形成于传统计划经济时代，政府直接经营管理土地，是一部典型的政府管制型土地法律制度。在土地管理过程中，政府集土地管理决策权、审批权、执行权、交易权、裁决权和监督权等于一身，既是土地市场的裁判员又是运动员，身份重叠，政企不分，职能严重错位、越位和缺位，与自由、平等和法治等为本质特征的市场经济格格不入。尤其是政府通过垄断土地一级交易市场，大搞土地财政，导致严重的权力腐败和效能低下，耕地流失严重，农民利益严重受损，引发了一系列社会矛盾和不公。如据2005-2007年的《国土资源公报》显示，在2005年全国耕地净减少的36.16万公顷（542.4万亩）中，建设占用耕地共13.87万公顷（208.1万亩），此外，还查出往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积7.34万公顷（110.1万亩）；2006年，全国耕地净减少的30.7万公顷（460.2万亩）中建设占用共25.9万公顷（387.8万亩）；2007年尽管由于土地整理复垦开发补充耕地大规模增加（19.58万公顷），然而建设占用耕地依然达到18.83万公顷（282.43万亩）。[3]又据国土资源部统计，1987年至2001年间，全国非农建设占用耕地3300多万亩，其中近70%为政府征收所致。而根据《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间，耕地的占用量将超过5450万亩，失地农民届时将超过1亿人，其中一半以上的人将既失地又失业[4]。由此给农民造成了巨大经济损失。据党国英（2005）的计算，仅从1952年到2002年，农民在60年间向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，农民相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按照目前的银行利率3%计算）。而从我国实行土地征用补偿政策以来，各级政府累计支付的土地征用费却不超过 1000亿元[5]。

实际上，我国计划经济体制的破产早已充分反证，政企不分的政府经营、管制经济是根本没有出路的。改革开放以来，我国社会主义市场经济发展取得了举世瞩目的伟大成就，社会生产力得到巨大解放，社会各行各业释放出巨大的发展活力，物质财富不断丰富，卓有成效地缓解了我国社会的主要矛盾。然而由于土地制度的复杂性与敏感性，涉及8亿农民切身利益和经济社会的科学发展，加之错误的政绩观和土地财政幻想等因素，导致当下土地管理法律制度改革严重滞后于经济社会发展步伐，沦为一项侵权性的土地法律制度。因此，现在是深刻反思土地管理法律制度的关键时候，我们必须以刮骨疗伤的勇气和胆量，改革我国现存不合理的土地法律制度。这其中的关键是政府及时完全退出土地交易市场，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，除了公共利益用途的项目外，政府应完全退出商业性用地的征地工作。政府应依法行政，真正转变为名副其实的土地市场监管者，而不是与民争利的参与者。

三、土地管理制度改革的正确方向是培育法治化土地市场

政府退出土地市场后，遵循社会主义市场经济的发展规律，按照党的十七届三中全会确定的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的“十六字”原则，培育和构建具有中国特色的法治化土地市场，将是我国土地管理制度改革的正确方向。

（一）赋予两种土地所有制平等的法律地位。市场经济天生是平等竞争经济，法治化的土地市场更要求参与者应具有平等的法律地位。我国目前存在全民所有制和集体所有制两种土地法律制度，并且存在事实上的法律地位不平等。国家控制着集体土地的最终处分权，集体土地是所有权和使用权都“残缺”的产权。因此，应根据“法律面人人平等”的宪法基本原则，修改我国《土地管理法》等相关法律规定，政府退出土地交易市场，使农村集体土地依法享有平等的市场参与权，能直接参与统一的土地市场自由交易，从而改变集体土地的两权“残缺”现状，真正实现农民和农民集体的土地财产权。这也是落实党的“统筹城乡社会经济发展”、“实现城乡一体化”重大思想的具体体现，必将从法律制度上为我国城乡经济社会科学发展提供根本保障。

（二）确立以土地规划为主的法治化管理制度。目前，以立法规划方式实现土地市场的有效管理，是发达市场经济国家的共同做法。如日本制定了《国土利用法》，荷兰实行了世界上几乎最严格的土地利用规划制度，美国则实行“分区制（Zoning）”土地管理方式。“分区制（Zoning）”是包括美国在内的发达市场经济国家地方政府进行土地管理的基本方法，是地方政府在土地规划和管理实践中，通过批准一块土地具有与另一块土地不同的用途，并用地图表示出来而形成的。这种方法既可以确定土地的不同用途，也可以规范一个区域内土地开发和建设的性质和范围。由此可以看出，“分区制”土地管理制度不涉及土地的所有权性质，它所规范的主要是土地的使用权[6]。因此，对于同样是走市场经济路子的我国来说，“分区制”尤其值得学习和借鉴。

对此，应及时修改和完善我国《土地管理法》和《城乡规划法》等法律规范，取消目前实行的计划经济的土地“指标管制”方式，坚持土地“分区”和“用途管制”原则，按照农业用地、建设用地和住宅用地等功能分区，科学做好土地利用总体规划、城市规划和村庄、集镇规划。规划应经政府、农民代表和专家学者等民主协商议定，并经人民代表大会表决通过，依法发生法律效力，未经法定程序不得修改，否则属于违法甚至犯罪。在土地规划确定的分区用途范围内，各类土地将严格按照规划用途、以市场化的方式实现自身的最大利益，政府则依法履行好土地利用的监管职责。

（三）构建公平有序的有形土地市场。“契约与自由同义，没有契约就没有自由。”[7]“正是通过契约人们才获得自由。”[8]土地尤其是土地使用权，只有成为真正可交易的商品，并能平等地参与市场竞争，才能充分体现其应有的经济价值。因此，要按照党的十七届三中全会确立的“同地同价原则”，赋予各类土地所有者和使用者尤其是农民平等的土地市场交易权，才能真正构建符合社会主义市场经济发展规律的土地管理法律制度。为此，主要应完成两个方面土地市场的构建。一是农地流转交易市场的建设和培育。应认真贯彻党的十七届三中全会提出的“建立健全土地承包经营权流转市场”的精神，根据我国《农村土地承包法》规定，结合各地区实际情况，采取强有力的具体措施，搭建高效、便民和低成本的农地流转有形市场，为农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权提供交易场所，促进农地的适度规模经营，有效实现农民的农地经营承包权益。

二是建设用地使用权交易市场的整合与完善。首先要取消政府对国有土地使用权一级交易市场的垄断权，转变职能，并退出土地使用权交易市场，恢复政府本来的土地市场监管者角色。其次应整合和完善现有国有土地使用权交易平台和市场，建立规范统一的建设用地使用权交易平台和市场，实现交易的便利化和低成本，使依法规划范围内的集体建设用地使用权与国有土地使用权平等同台竞技，让农民分享集体建设用地使用权市场化带来的丰硕收益。再次应制定与之相配套的土地使用权交易所得税，税率的幅度应体现公平原则，以实现多方共赢。

[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[R].人民出版社，2008.

[2]贾海峰.征地制度改革轮廓浮现：政府逐步退出非公益性征地[N].21世纪经济报道，2008-9-24.

[3]沈开举，陈雪阳.中国土地管理制度的改革与法治化[A].行政法论丛（第 12卷）[C].法律出版社，2010.

[4]林添福.失地农民问题研究述评[J].农业经济，2005(9).

[5]党国英.土地制度对农民的剥夺[J].中国改革,2005(7).

[6]高新军.美国地方政府如何管理土地？[J].南风窗，2011（1）.

[7]邱本.“从契约到人权”[J].法学研究，1998(6).

[8]WG.Miller.Lectures in the Philosophy of Law[A].Kessler and Gilmore，Contracts[C].2nd.，Little，Brown and Company，1970.