在准确把握诉讼监督重要性中实现诉讼监督工作转型发展

白章龙

(十堰市人民检察院，湖北 十堰 442000)

诉讼监督工作作为检察机关开展的一项专门性工作，其内涵和重要性虽被理论界和实务界提及较多，但一直没有一个较为统一的界定，导致司法实践中对诉讼监督工作重要性把握不准，对诉讼监督工作重视不够，使诉讼监督工作开展情况与其固有的重要性不相符、不吻合。新时期，如何在准确把握诉讼监督重要性中实现诉讼监督工作转型发展是摆在检察机关面前的一个重要课题，本文将以准确把握诉讼监督工作重要性为主线，结合诉讼监督工作实践，就检察机关如何在准确把握诉讼监督工作重要性中实现诉讼监督工作转型发展展开论述。

一、 诉讼监督工作的内涵

“诉讼监督工作”是检察实务界在对检察工作进行概括和总结时提出的一个概念，它最早见于1996年最高人民检察院出台的《关于刑事诉讼法律监督工作贯彻刑诉法若干问题的意见》，之后出现于1999年全国人民代表大会上检察工作报告中*参见最高检察院《关于刑事诉讼法律监督工作贯彻刑诉法若干问题的意见》以及1999年全国人代会上高检院工作报告。。“什么是诉讼监督工作？”目前，理论界说法不一，笔者以为，对诉讼监督工作的概念及内涵界定需以现行宪法和法律规定为起点，借助法学概念研究之方法，结合我国诉讼监督工作实践，在遵循法学基本原理和现行检察制度的基础上对诉讼监督工作进行科学界定*基于本文研究的目的，在此仅给出诉讼监督工作概念的结论，至于此概念如何形成以及理论根据需另行撰文予以详尽论证。

基于这种认知，我们可以将诉讼监督工作概括为检察机关依照宪法和法律对刑事、民事、行政三大诉讼活动进行监察、督促，发现并纠正法院、公安、刑罚执行机关违法行为，以保障诉讼活动正当合法进行的专门性工作，它既包括刑事立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督以及民事诉讼监督、行政诉讼监督，又包括通过侦查、批捕、起诉涉及诉讼活动的职务犯罪案件对诉讼活动的监督，但不包括批捕、公诉、职务犯罪侦查活动本身，也不包括对行政执法机关的一般性法律监督。

诉讼监督工作相对于其他检察工作来说，具有角色定位中立性、涉及领域广泛性、工作开展系统性、参与部门多重性、履职要求严格性等特点。

二、 诉讼监督工作的重要性

诉讼监督工作作为检察机关的一项专门性工作，其本质属性、工作内容和自身特点决定了其在检察工作中具有独特的、不可替代的地位和作用。

(一)诉讼监督工作是构成检察工作不可或缺的重要部分

检察机关作为法律监督机关，具有多项职能，但主要可以划分为诉讼职能与诉讼监督职能[1]，其中，审查批捕、审查起诉、提起公诉、职务犯罪侦查工作属于对刑事犯罪进行追究，具有诉讼职能，可以将其统一称作为刑事追诉工作；诉讼监督工作属于对其他机关诉讼活动的监督，具有监督职能，可以单独将其作为检察工作的另一个组成部分[2]；检察技术、司法警察、政策研究、后勤保障以及检察机关对其他机关开展的一般性法律监督和预防等工作，因其工作的开展与检察职能的发挥息息相关，可以将其称作检察相关工作。在这三个构成里面，诉讼监督工作和刑事追诉工作直接关系到检察机关两大主要职能(诉讼监督职能和诉讼职能)的发挥，对检察机关来说最为重要，它们都是检察工作中最核心、最根本、最重要的部分，与检察工作是“一体两翼”的关系[3]。

(二)诉讼监督工作是反映检察工作本质属性的重要体现

检察机关作为法律监督机关，其工作的本质属性就是依照宪法和法律对法律的遵守和执行进行监督，督促纠正严重违法、执法不严、司法不公等行为和问题，切实维护社会主义法制的统一、尊严和权威。诉讼监督作为检察机关法律监督的下位概念，其工作性质和内容表现为依照宪法和法律对刑事、民事、行政三大诉讼活动是否合法进行监察、督促，以发现并纠正违法行为，它所具备的法律监督属性与检察工作的法律监督属性在性质上具有同一性，是检察工作法律监督属性最直接、最现实、最鲜活体现。

(三)诉讼监督工作是实现检察工作科学发展的重要抓手

检察工作科学发展的基本要义就是各项工作(包括批捕、公诉、职务犯罪侦查、诉讼监督、检察相关工作)统筹协调发展。然而，受传统观念影响，少数检察机关还存在着“重诉讼、轻监督”、“重刑事、轻民行”、“重审查、轻纠错”等轻视、忽略诉讼监督工作的现象，甚至本末倒置，将本属于检察机关“主业”的诉讼监督工作当成“副业”不管不问，严重影响了检察工作的全面协调可持续发展。在全面深化司法体制改革的大背景下，检察机关要履行好法律监督职能，实现检察工作科学发展就必须更加重视诉讼监督工作，将其摆在与批捕、公诉、职务犯罪侦查等刑事追诉工作同等重要的位置抓好、抓实、抓出成效。

(四)诉讼监督工作是检验检察工作成败与否的重要指标

检察机关的人民性决定了检察工作的成败与否关键是看人民群众满不满意。随着法治的进步，人民群众法治观念不断增强，公平意识不断提高，人民群众在关注侦查机关、审判机关是否严格、公正、文明执法的同时，也更加关注检察机关是否依法、严格、公正履行了法律监督职责，是否维护了社会公正和法律统一。尤其是当那些司法不公、司法腐败和冤假错案发生时，媒体和公众在拷问公安、法院是否公正执法的同时，对检察机关的法律监督能力也提出了很大质疑，甚至对诉讼监督工作表现出了不满，检察机关惟有正视这些问题，做到以“强化法律监督、维护公平正义”为主题，以群众反映强烈的影响司法公正的突出问题为重点，以群众对诉讼监督工作信任和满意为标准，切实监督纠正有案不立、有罪不究、刑讯逼供、枉法裁判、超期羁押和违法减刑、假释、暂予监外执行等司法不公问题，才能赢得人民的信赖，才能让人民群众真真切切感受到法律的统一和司法的公正。

三、对诉讼监督工作现状的反思

在正确看待诉讼监督工作在检察工作中所处的重要地位和所起的重要作用的同时，我们也要清醒地看到，在实践中，诉讼监督工作的重要性尚未得到真正体现，一方面，诉讼监督工作受重视程度与其在检察工作应处的地位还不相符，另一方面，诉讼监督工作发展状况与其在检察工作中的重要性要求还存在很大差距，这主要表现为以下五个方面：

(一)工作认识不高，使诉讼监督工作趋向“流于形式”

在实践中,有的检察院(尤其是基层检察院)将诉讼监督工作与控告申诉、检察技术、司法警察等工作一并作为检察机关可轻可重、可有可无的“副业”、“软指标”对待，甚至认为开展诉讼监督费力不讨好，不利于“公检法”之间的团结。还有的检察院对诉讼监督工作是“说起来重要，抓起来次要，忙起来不要”，工作往往图应付、走过程，不求有功，但求无过，既不注重对诉讼监督工作的投入，也不注重对诉讼监督工作的指导，更不注重对诉讼监督工作的研究，以至于干警对诉讼监督工作抱有轻视、厌战情绪，致使诉讼监督的职能不断被异化、地位不断被弱化、工作不断被淡化。

(二)工作能力不强，使诉讼监督工作开展“停于表面”

由于受传统思想的影响，少数检察院习惯性地将诉讼监督部门看作是“弱势”部门，把一些“老弱病残孕”或退居“二线”的人员安排在里边，这些人员大多存在着法律功底不深、专业水平不高、实战经验不多、攻坚能力不强等问题，再加上诉讼监督工作涉及知识面广、案情复杂疑难、法律适用困难，在专业知识相对精通、实践经验相对丰富、抗监督能力相对较强的司法、执法人员面前，检察人员发现线索能力、分析问题能力、纠正违法能力以及深挖细查能力显得力不从心、难以应对，以至于对那些明显的违法现象和问题实施监督如“蜻蜓点水”般停留于表面，不能深挖细查、监督到底，使得一部分执法不严、司法不公背后的徇私舞弊、枉法裁判等司法腐败案件得不到及时的发现和查处，影响了诉讼监督工作整体效能和威信。

(三)工作联动不够，使诉讼监督工作合力“难于形成”

受办案利益驱使，诉讼监督工作因“办案成本高、追赃效益低、工作实施难”常常被轻视化、边缘化、孤立化，以至于少数领导和干警对诉讼监督工作重视不够、支持不力、配合不到，造成诉讼监督部门与诉讼部门之间信息共享不畅通，工作衔接不到位，支持配合不够强。再加上，下级检察院(尤其是基层检察院)在处理重大、复杂、疑难案件过程中得到的上级检察院指导、支持、配合不够，这些因素必然造成下级检察院在诉讼监督工作中处于“孤军作战”、“孤立无援”的境地，致使一些明显的违法问题甚至是司法腐败问题得不到应有的追究。

(四)工作方法不当，使诉讼监督工作环境“趋于恶化”

实践中，诉讼监督强调更多的是独立性、对立性、单向性，不注重对外沟通联系，不善于对外协助配合，不屑于向外“借势借力”，使诉讼监督工作获得外界重视、理解、支持和协作不够，造成了外部环境“趋于恶化”。

一是向党委、人大争取重视不够。实践中，检察机关向党委、人大汇报自侦、刑检工作较多，汇报诉讼监督工作较少，致使有的对方党委和人大不能正确认识诉讼监督工作的重要性，不能对诉讼监督工作进行强有力的指导、支持和协调，使诉讼监督工作没有一个相对良好的政治环境。

二是向公安、法院沟通协调不够。由于认识的偏差，少数检察干警错误地将诉讼监督绝对化、对立化、矛盾化，认为诉讼监督是单向性的，没有沟通的必要，在工作上不注重沟通协调，态度生硬，甚至蛮横，造成检察机关与公安、法院之间关系紧张，彼此扯皮，甚至对抗，诉讼监督往往曲解为检察机关有意“找碴”、故意“刁难”、刻意“耍权”。

三是向群众、律师争取支持不够。近年来，检察机关虽采取法制宣传、送法下乡、公众开发日等一系列措施宣传诉讼监督工作，但力度还不够，效果还不明显，大多数群众对诉讼监督工作知之甚少，再者，一些司法不公、司法腐败和冤假错案的发生，使群众和律师对检察监督产生怀疑和不信任，甚至认为“公检法”是一家，检察监督只是做做样子，作用不大，“信访不信法”，不愿意提供线索，不乐意支持配合。

(五)工作机制不全，使诉讼监督工作运行“疏于管理”

目前，检察机关对诉讼工作机制研究得比较多，也比较深入，而对诉讼监督工作机制研究得比较少，致使诉讼监督工作机制存在着不健全、不完善、不科学等问题，这主要表现在两个方面：一是对诉讼监督工作流程缺乏统一的程序设计和规范管理，造成了诉讼监督工作从线索受理到线索终结具有很强的盲目性、随意性和无序性；二是现行的诉讼监督业务考评指标设置不合理，存在着“重数量、轻质量”、“重结果、轻过程”等倾向，对实施监督的过程行为和应当监督而没有监督或消极监督的情况缺乏相应的考核和奖惩，不能调动检察人员的工作积极性和主动性。这些工作机制的不健全必然导致诉讼监督工作不能和诉讼工作一样成为一项稳定开展的经常性、日常性工作，更像是“突击式”、“运动式”的一时一事的工作[4]。

四、 诉讼监督工作实现转型发展的途径

新时期，党中央关于全面加强法律监督的工作部署已经作出，检察机关作为法律监督的直接责任主体，其首要任务就是要在准确把握诉讼监督工作重要性中，从不能体现诉讼监督工作重要性问题入手，努力找准破解诉讼监督工作难题的路径和方法，努力实现诉讼监督工作转型发展。

(一) 树立工作新理念，变“消极怠慢”为“积极行动”

树立监督新理念是实现诉讼监督工作成功转型的根本和关键，针对目前存在的“重诉讼轻监督不重视监督、重配合轻制约不愿意监督、重‘等案’轻‘找案’不主动监督、重关系轻原则不敢于监督”等消极思想和错误认识，必须在思想上加强干警理念教育，教育干警正确认识诉讼监督工作的重要性和紧迫性，增强做好诉讼监督工作的责任感、使命感和危机感，促使干警牢固树立不敢监督、不愿监督、不善监督是失职，随意监督、滥用监督、违法监督是渎职的观念，并将其“外化于行”，变以往的“坐堂等案”为“主动找案”、“消极审案”为“积极查案”、“草率结案”为“深入挖案”，切实解决诉讼监督目的不清、方向不明、态度不硬、行动不快等问题，增强诉讼监督的主动性、自觉性和积极性。

(二) 提高工作新水平，变“不善监督”为“专业监督”

提高诉讼监督工作水平是实现诉讼监督成功转型的前提和基础，它需要以更高的标准、更严的要求、更实的措施系统化推进、项目化实施[5]，实践中，可以采取教育培训、技能竞赛、岗位练兵、案例指导、专家咨询、人才引进等方式，从增加知识储备、丰富工作经验、提高职业素养等方面加强“四种能力”建设。

一是提高收集线索的能力。诉讼监督工作人员除具备过硬的法律功底和业务技能外，还要娴熟的监督机关的业务知识和实战经验，增强诉讼监督职业敏感性，善于从日常办案中发现疑点，从群众反映中收集线索，从社会热点问题中捕捉信息，切实做到依靠自身能力来解决诉讼监督线索匮乏、“等米下锅”的问题。

二是提高发现问题的能力。对掌握的案件和线索，要像经营职务犯罪案件线索一样进行理性分析、科学评估、慎重初核，综合运用系统分析、调卷审查、深入调查等方法及时发现违法问题和行为，并结合违法问题和行为的性质、情节、后果，正确区分是违纪、违法，还是犯罪。

三是提高纠正违法的能力。对发现的违法问题和行为，本着“一要坚决、二要慎重、务必搞准”的原则，在正确区分违纪、违法、犯罪的界限的基础上，科学考量行为的性质、情节、后果，按照法定程序，综合运用纠正违法、检察建议、抗诉、违法调查等方式进行纠正，确保问题得到切实有效地纠正。

四是提高攻坚克难的能力。诉讼监督工作人员要像自侦部门工作人员一样，敢于拉下脸面、抛开人情、理直气壮、锲而不舍地将问题查清、查实、查透，对于涉及的疑点难点问题要采取专家咨询、集体会商等方式进行解决，对于涉及的司法不公、司法腐败案件，要及时邀请本院自侦部门协同查办，对于涉及的违纪问题要及时移送纪检监察部门进行党纪政纪处分，确保对违法问题和行为监督不枉不纵、不走形式，不留死角。

( 三) 转变工作新模式，变“孤军作战”为“整体联动”

针对诉讼监督工作存在的力量过于分散、分工过于绝对、一体化程度不高等问题，检察机关要进一步整合监督资源，形成监督合力，力争在办案模式上实现从力量相对分散、整体效能不强向上下一体、左右联动转变。

一是在工作部署上，正确处理好诉讼监督工作与其他业务工作的关系。要重点突出诉讼监督工作在检察工作中的“主业”地位，用全局的眼光、战略的思维和系统的方法将诉讼监督工作放在全部检察工作中系统谋划、统筹安排、同步推进，做到执法办案工作与诉讼监督工作“两手抓、两手硬”、“两手协调、两手促进”。

二是在内部协作上，正确处理好诉讼监督部门与其他业务部门的关系。明确各部门在诉讼监督工作中的权利与义务，善于采取重大诉讼事项备案、重大案件介入、派员列席会议等方式，从公诉、批捕、控申、职务犯罪侦查等部门获取诉讼违法信息；善于运用查办职务犯罪的方法会同自侦部门查办诉讼过程中的违法犯罪，增强监督的威慑力和权威性；善于借助诉讼部门法律功底深、办案经验多等资源优势，共同解决诉讼监督中的难题和困难。

三是在上下一体上，正确处理好下级检察院与上级检察院的纵向关系。探索实行诉讼监督工作一体化机制，建立信息共享和线索备案制、整体联动和协作配合机制，采取交叉办案、异地办案、联合办案、提办交办等多种办案形式，健全办案组织、整合办案资源、形成办案合力，实现上级检察院对重大案件统一指挥、对共性问题统一解决、对办案阻力统一化解。

(四)探索工作新方法，变“封闭作业”为“对外协作”

未来，诉讼监督工作要改变以往那种过于封闭、过于僵化的工作局面，就必须要眼界更加开阔、方法更加有效、本领更加高超，要学会对外沟通协作，善于向外借势借力。

一是积极争取党委、人大的重视支持。及时将工作中的困难和问题向党委和人大报告，由党委、人大出面统筹协调公安、法院、检察院在诉讼监督工作中的权利和义务关系，使诉讼监督工作逐渐成为党委、人大高度重视、倾力支持的一项重要的司法工作。

二是真心获得公安、法院的理解支持。在监督工作中，应本着保障监督顺利进行、保证诉讼监督取得实效的初衷，采用定期通报、文件互换、会议互邀等方式实现“公检法”良性互动、平等对话、消除隔阂，及时排除被监督者的抵触心理和对抗情绪，引导其对诉讼监督工作的理解、支持、配合，使诉讼监督工作在争议中有共识、在对抗中有配合。

三是广泛赢得群众、律师的支持配合。人民群众和律师作为诉讼活动的直接参与者和见证者，对诉讼活动中的违法行为和问题掌握得最多，了解得最细，感受最深，对司法公正的期盼也最为强烈，他们对诉讼监督工作有效开展起着不可磨灭的推动作用，而且随着法制的不断健全，这种作用将会越来越重要，这就要求检察人员要熟练掌握与人民群众、律师打交道的本领，合理构建新型的检群关系、检律关系。一方面，要加大对诉讼监督工作的宣传力度和公开力度，提高发动和依靠群众的本领，采取多种形式引导群众积极参与、主动配合诉讼监督工作，让人民群众对诉讼监督给予更多的理解、支持、配合；另一方面，要不断探索构建新型检律关系，善于与律师打交道，最大程度获得律师行业对诉讼监督工作的支持与配合。

四是充分吸纳社会各界参与监督。探索完善人大代表及政协委员对司法个案的询问、质询和提案办理制度，支持新闻媒体、社会公众对执法不严、司法不公、司法腐败的舆论监督，使诉讼监督与党内监督、人大监督、政协民主监督及其他社会监督结合起来，形成社会化监督格局。

(五)建立工作新机制，变“随意监督”为“规范监督”

健全的工作机制是实现诉讼监督工作制度化、程序化、规范化的内在要求，是推动诉讼监督工作由“随意监督”向“规范监督”转变的制度保障。现阶段，要从根本上克服诉讼监督工作盲目性、无序性、随意性等问题，就必须在规范诉讼监督工作流程、加强诉讼监督工作考评上下功夫。一方面，在借鉴吸收职务犯罪侦查工作办案流程经验做法的基础上，用办案的思维研究制定涵盖诉讼监督线索管理、审批、调查、核实、处理等全过程、全方位的工作运行机制，使诉讼监督工作有统一的“路线图”和明确的“流程表”，工作开展起来具有程序性、约束性和可操作性，确保诉讼监督各环节有效运转、有序衔接、有机统一；另一方面，逐步完善诉讼监督考评机制，科学设置考评项目，确保诉讼监督工作从线索受理到线索终结所有工作量都得到科学、有效的考评，建议将检察人员开展诉讼监督工作情况纳入个人执法档案，加强对诉讼监督工作人员的约束和管理，防止其消极不作为和滥用监督权，提高监督的积极性和主动性。

[参考文献]

[1] 林 芳.浅析检察机关诉讼职能与诉讼监督职能适当分离[J].法制与社会,2012(9)：161.

[2] 王志国.诉讼监督的理论与实践—“2010诉讼监督论坛”综述[J].法学杂志,2010(11)：4-10.

[3] 冯帝焱. 检察机关诉讼职能与诉讼监督职能的合理分离与调整[EB/OL].http://www.110.com/ziliao/article-299077.html.

[4] 詹复亮.“加强诉讼监督工作的思考”[J].人民检察，2009(4)：22-25.

[5] 李乐平.职业化建设专业化是基础[J].检察日报,2013-04-16(03).