机制创新：省域统筹城乡义务教育资源均衡发展的提升路径

钱立青

（合肥师范学院 基础教育改革与发展协同创新中心，安徽 合肥230061）

义务教育均衡发展一般包括受教育的权利和入学机会平等、相对平等的受教育条件、教育结果的相对均等，而教育均衡的前提和基础是合理配置教育资源（如无特殊说明，本文所涉及的“教育资源”均指“义务教育资源”）。诸多研究表明，区域内教育发展非均衡状态原因主要源于制度：一方面，许多不公平问题本身是由政策、制度的缺失或不健全造成的；另一方面，存在的问题最终都需要通过政策的执行、制度的创新和变迁来主动调节。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“统筹城乡义务教育资源均衡配置”、“扩大省级政府教育统筹权”，这就迫切需要推进机制改革，深化教育领域综合改革，从而消除“制度壁垒”或“政策阻滞”，理顺关系，打破公共资源分布不均、重复低效的格局，突出义务教育资源配置的省域统筹作用，促进区域内教育均衡发展。

一、义务教育均衡发展与省域统筹的主要内涵

（一）教育公平思想和教育资源配置平等思想

教育公平是社会公平的起点和核心环节，义务教育均衡发展是实现教育公平最直接、最现实、最优先的领域。作为世界范围内教育改革和发展核心主题之一，义务教育均衡发展是现代教育发展的必然趋势，也是实现教育公平的必然要求。

义务教育均衡首先是教育资源的均衡。教育资源均衡是指根据经济社会和教育发展实际，通过在经费投入、师资队伍、办学资源等方面实现协调配置等干预手段，分阶段、分步骤有效地缩小区域之间、城乡之间、学校之间、群体之间的差距，从而提高一个地区整体教育发展水平与质量。义务教育是依照法律规定，国家为适龄儿童提供的基本国民素质教育，具有基础性、公平性和全民性。推进义务教育均衡发展已列为政府的职责，地方政府有责任在本区域内从政策、制度、资金配置上采取积极而有效的措施，为所辖域受教育者提供“均等”的教育条件，逐步做到区域内的教育发展相对均衡。

实现义务教育公平是需要分步推进的。从最初争取平等的受教育权和均等的受教育机会，实现教育起点的公平到均衡配置教育资源，实现教育过程的公平，再到教育结果的质量提升，实现有质量的教育公平。［1］由于历史与现实原因，各地的经济发展水平不同，其存在的差距也导致教育发展的水平不相一致，渐而演进成为教育非均衡化发展。咎其非均衡化发展的成因，首位体现在教育资源的配置问题上。由于教育资源配置往往受教育理念、社会转型、区域经济、历史文化诸多因素影响，必然导致城乡、区域、学校之间资源配置非均衡。这其中最为关键的是，资源配置上缺少政策依据和制度保障，从而表现出供需矛盾未有效协调，或配置方式不完善等问题。

（二）义务教育资源“均衡态”发展的属性

义务教育资源均衡配置是一个复杂的系统，由政府、学校和社会三个主体及子系统有机构成，并在资源配置过程中体现各自角色和职能。基于系统控制原理，资源均衡配置系统在运行过程中，是被动地接受来自配置主体的资源规模、数量、方向及行为干预。从这一点来看，义务教育资源均衡状态是相对的、静止的，不均衡是绝对的、动态的，解决了阶段性的均衡，一个阶段后又会出现新的不均衡。同时，义务教育资源均衡内涵认知的时代性和经济社会发展的可能性，使得均衡发展始终具有动态性。

由于义务教育资源配置发展“均衡态”总是处于一种“被动”属性，根据教育均衡发展自身规律，以及义务教育的均衡性与经济社会发展的均衡性之间的关系特征，急需通过政策与制度层面，以政府主体干预进行维护和调节教育资源发展的“均衡态”。可见，良好的资源配置机制是保障教育资源得以均衡配置和充分效用的关键所在。只有建立和完善科学的制度，才能保障教育均衡的可持续发展。

（三）省域统筹义务教育均衡发展的政策指向

省域教育是国家教育体系的一个缩影，具有结构体系的完整性、管理上的相对独立性、区域之间的非均衡性和纵向层级上运行的延展性等特点。［2］《义务教育法》第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”强调省级统筹，就是要加大省一级的责任，具体表现在四个方面：一是加强和落实省级政府统筹规划实施义务教育的责任；二是完善农村义务教育经费保障机制，在财政拨款、学校建设和师资配置等方面向农村实施政策倾斜，建立健全城乡教育一体化发展机制；三是制定义务教育学校办学条件标准、教师编制标准、公用经费的标准和定额，确保落实到位和逐步提高；四是支持和督导市、县级政府履行职责，促进当地义务教育普及、水平的提高以及均衡发展。由此看出，加强省级政府教育统筹是国家教育体制改革的重要内容，更好地体现出保障省域内基础教育公共服务均衡、健康发展的重要责任。

在解决城乡义务教育均衡发展的问题上，需要进一步发挥省级统筹的作用。［3］22在一个省域内，义务教育具有明显的整体性、协变性和共生性，而省级教育行政部门可以行使较强的自主决策权、调控权和管理权，针对省域内存在的义务教育形态差异，以政策手段开展统筹协调，因地制宜宏观调控省域内义务教育发展，有效地促进教育资源始终处于动态的均衡。

二、义务教育资源配置的现实问题与归因

（一）义务教育均衡发展现状的反思

新世纪以来，我国义务教育均衡发展重点是以解决区域教育发展差异为主，随后研究渐而突破了区域均衡范围，拓展为包括群体间的均衡、校际间的均衡、义务教育内部层次间的均衡以及全局意义上的教育公平等。如上海、重庆、山东、安徽、辽宁等诸多省份，组织对省域义务教育资源配置深度研究，从教育理论、社会功能、制度发展等多维度分析，归纳资源配置存在的矛盾和问题及导致问题的政策性原因，同时基于教育公平提出一些制度优化方案，或突破非均衡现实的创新路径。

评估省域内义务教育均衡发展，主要是考察事业性教育资源配置指标。区域范畴下的教育资源配置指标，包括生均经费、教师状况、教育设施状况三类。由于资源在教育机构运行中扮演着基础性作用，因而这些指标被广泛视为衡量教育差异的核心指标。［4］在生均预算内教育经费指标和生均校舍建筑面积、教学仪器设备值等指标上，只要配置主体经费足额投入的环境下都能迎刃而解，然而教师队伍均衡却至关重要，细量关涉中小学教师学历、职称结构比例、城乡教师流动情况，城乡差异相当明显。

近年来在教育均衡发展的理论研究或实践探索方面形成了一定的共识：建章立制是促进义务教育均衡发展的制度保障，足量的、稳定的经费是促进教育均衡发展的物质基础，改善教师的地位和待遇是促进教育均衡发展的重要因素，扶持弱势群体、贫困地区是促进教育均衡发展的有力举措。但新的困惑随之而来：一是如何优化义务教育资源均等配置机制，涉及教育财政的设计、制定与实施；二是如何推进城乡义务教育一体化？主要是中小学标准化建设和城乡教师同工同酬等问题；三是教师流动制度的构建系列问题。分析原因，主要体现在：缺乏完善的制度保障，均衡发展的目标和责任不够明确；教育政策的制定存在发达地区取向或城市取向；不完善的义务教育公共财政体制加剧了义务教育非均衡发展的裂度；现行人事制度阻碍教师资源的有序流动和均衡配置，等等。

（二）优化教育均衡发展的路径选择

义务教育均衡发展问题事关人民群众的切身利益，事关社会的安定及经济社会的协调发展。义务教育均衡发展，重心在“发展”，核心在“均衡”，责任在政府。教育公平的缺失在很大程度上是由政府职能的缺位造成的［5］83，尤其是政府政策缺省与当前教育资源配置非均衡有着重要的关联。教育政策是解决教育现实问题的关键，绝大多数公共问题的解决必然依赖于相关公共政策的出台，因此，政府有责任推进义务教育均衡发展。

针对义务教育资源非均衡发展的现状，政府需要以公共政策服务为主线，从经济社会背景、教育财政体制、人事管理制度等方面深度分析存在非均衡发展积累至今、久治不愈的根源，改变“头痛医头、脚痛医脚”的表面治理和“碎片化”修补，深入背后的制度和机制改革。［3］17政府的责任是保障公平，选择机制创新路径，以制度重构和宏观调控为框架，合理运用政策驱动引导机制和后续发展跟进管理机制，策略性控制发展差异，形成科学发展的资源配置思路。

三、促进省域统筹义务教育资源走向均衡的机制创新

教育均衡是一项长期工程，“要在一定历史时期、一定区域的范围内，统筹考虑多种影响因素，遵循教育发展的基本规律，分类指导、分类推进”［6］264－265。促进教育均衡发展的主要调控手段有两个，一是市场规律性调节，二是政府统筹。由于义务教育是全民事业，其发展不可能形成真正意义上的市场，更多地是依赖政府宏观调控。

统筹城乡义务教育资源均衡配置，没有固定模式，需要体现顶层设计、明确政策。［7］推进省域义务教育均衡发展，关键是如何进行机制创新，科学构建义务教育资源配置制度体系。只有通过制度的变革，协调区域间资源要素的内在关联，科学运作，探索创新以省为单元的义务教育资源均衡配置的行动路径，直接破解当前教育资源非均衡状态的现实难题，形成动态有序、发展型的资源均衡模式，为全国在更大区域内实现教育均衡发展提供有效的借鉴。

（一）坚持公平与效率兼顾的价值导向，界定教育均衡发展的目标和责任

义务教育从以效率优先为理念的“重点发展”，转向以促进公平为取向的“均衡发展”，是一种历史的跨越。［8］公平即公正，是带有伦理性、主观性的评价；效率是指将有限资源科学分配的效用最大化，是基于事实的客观判断。对于义务教育而言，公平意味着享有平等接受义务教育的机会、条件和效果，而效率则指在教育资源供给前提下获得最大限度的产出，即创造出尽可能多的教育机会和最佳的教育质量。义务教育是一项关乎社会和谐稳定的民生工程，不仅在经济社会发展中中占据先导性和全局性的作用，而且在个人素质和能力培养提高中占据基础性地位。教育资源配置公平的缺失，可能导致教育理念被“异化”，教育资源将会呈现浪费或紧状态，配置效率无疑低下，势必影响教育均衡持续发展。

因而，在推进机制创新过程中，首先要坚持兼顾公平和效率的价值导向，确立动态“均衡”理念，加大对区域内农村、贫困山区、弱势群体义务教育经费的投入力度。实施农村学校标准化建设和信息化建设工程，完善贫困学生资助体系，保障弱势群体的平等受教育权，致力于缩小城乡间、区域间和校际间的教育资源分配差距。解决现实困难和矛盾的同时，还要兼顾教育发展的长远规划和战略定位，加强在教师专业发展、义务教育课程改革、教学方法研究等方面投入，引导学校注重内涵发展与特色发展的管理机制创新，促进有限的资源得以高效利用，为深化教育改革增添活力。

（二）建立政府主导下的多元主体参与协同机制，敦促教育资源补偿性配置

义务教育资源配置系统涵盖的政府、学校和社会三大主体，各自具有相应的资源配置权责。然而在实践中，主体间的互相合作和利益协商机制不健全，存在职能“越位”和“错位”现象，促使教育资源配置的科学性、民主性和透明性不足，影响高效均衡的实现。构建义务教育资源配置以政府为主体的协同机制，是实现强化政府在教育资源配置中的主导地位和责任。只有政府主导，才能立足于全局性的战略高度，宏观把控义务教育均衡发展。

建立省级义务教育均衡调控制度，保证在省域义务教育财政投入上的均衡控制，使区域内依照梯度调控和发展。省级教育行政部门统筹调节与平衡义务教育的财政投入，实行省级财政转移支付按梯度进行统筹，并适当向贫困地区薄弱学校倾斜。在科学预算和有效整合资源的基础上，按照“缺什么补什么”原则，加强对农村贫困地区和薄弱学校支持力度，整体缩小城乡学校间资源配置的差距。同时在综合发挥政策引导、制度约束作用，因地制宜地推进教育资源配置的规范化。

（三）强化省域公共教育资源共享与调控制度，增益教育资源总量和配置效率

实行公共教育资源开放共享，其目的是有效破除义务教育资源有序流动的壁垒，发挥资源互补优势。要树立教育资源开放性建设理念，并以资源开放促进资源更新，增加资源附加值。根据经济社会发展规划、人口变化预测、教育承载力，统筹布局省域内城乡学校和教育资源。学习和借鉴教育发达地区和城市的先进经验，拓扩与深挖优质教育资源。通过资源共享，促使发达地区的优质教育资源辐射贫困农村或偏远地区，避免教育资源浪费，提高资源利用效率。

推进公共教育资源开放共享机制。一是将省域互动交流模式逐步推广至全省范围，通过捆绑、结对、链接等方式，加强省域课程、教师和学生等资源的流动和共享；二是发挥教育信息化的功能优势，以向农村倾斜为原则，加快校园信息基础设施建设，提高教学视频、网络课堂的覆盖面；三是基于教育国际化视野，以省会城市和经济发展居于前列的城市为引领，逐步推进省内教育资源与国内外发达城市之间的共享和互动。

（四）创新师资培养和交流机制，破解制约城乡教育非均衡发展的核心难题

诸多研究表明，教师资源配置成为影响义务教育均衡的关键因素。师资队伍建设与交流，应在“省域统筹，以县为主”框架下，构建“省考、县聘、区管、校用”制度模式，实行“上下联动，城乡互动”来解决农村教师问题。省级政府应在教师编制上加强统筹力度，实行弹性编制，不呆板地按师生比例核定教师编制，对农村小型学校给予一定的倾斜，减少所谓的“全科教师”。因地制宜创新教师流动政策，新聘任的高学历教师优先安排到农村学校或薄弱学校任教，改善城乡教师的初次配置。继续通过“特岗计划”等方式，完善农村教师补充机制。建立长效机制，激励义务教育阶段校长、教师在城乡间、学校间交流轮岗。

通过教师教育培养方式的改革，促进中小学教师专业发展和能力提升。鼓励教师不断提高师德修养和业务能力，提供更多的专业发展机会，保障乡村学校教师职称晋升比例不低于当地城区教师。同时还通过地方实施、中央奖补，对连片特困地区的乡村学校和教学点教师给予生活补助，想法设法改善生活条件和提高薪酬。

（五）构建教育资源配置的监测评估机制，完善均衡发展的质量保障体系

围绕教育公平和质量为核心，立足于义务教育资源优质发展目标，构建科学、动态的推进教育均衡发展的质量保障体系，监测和评估教育资源的配置和效益。一是建立起监测与绩效评估制度，研制义务教育均衡发展的监测与评价标准，以科学客观的数据准确把握区域内义务教育均衡发展的现状、变化特征及存在问题；二是充分利用均衡发展状态监测数据，体现出让公众能够看得懂的、简明的、清晰的评价指标，使其成为科学评价区域内教育均衡发展水平、优质资源共享状况的依据；三是建立问责机制，把绩效指标纳入政府考核内容，敦促政府努力实现辖域内义务教育发展均衡；四是建立开放的多纬的测评指标体系，开展由政府、家庭、学校等共同参与的多元主体公众参与的监测评估，提升监测评估的客观性、专业性和效度。

鉴于推进义务教育资源均衡发展的过程复杂性，可以在省域内鼓励一些地方开展行动研究，先行先试，探索适应区域教育情况、符合教育规律的资源均衡发展模式；或创设基础教育改革实验区，依托承担国家和省有关教育体制机制创新试点任务，以获取行之有效的方法和成功经验，并进行指导，总结，凝炼，渐而提升为政策措施，充分发挥以点带面的示范作用，进而引领省域教育改革纵深发展。

［1］冯建军.义务教育均衡发展方式的转变［J］.中国教育学刊，2012，（3）.

［2］蒋作斌.论省域教育协调发展［J］.教育研究，2006，（10）.

［3］杨东平.中国教育发展报告：2013［M］.北京：社会科学文献出版社，2013.

［4］孙 阳，杨小微，徐冬青.中国教育公平指标体系研究之探讨［J］.教育研究，2013，（10）.

［5］褚宏启.教育发展评论（第1卷）［M］.北京：教育科学出版社，2007.

［6］教育部基础教育一司，中国教育科学研究院，国家教育咨询委员会义务教育均衡发展工作组.2010－2012义务教育均衡发展·省域统筹［M］.北京：教育科学出版社，2012.

［7］王定华.统筹城乡义务教育资源均衡配置［N］.中国教育报，2013－12－17（10）.

［8］杨小微.基础教育改革再聚焦：均衡·权利·质量［J］.基础教育参考，2013，（10）.