我国地方政府举债的优化研究——基于政府治理理论分析

丁大胖

（西华师范大学商学院，四川南充 637009）

近年来，特别是应对2008年全球金融危机，中央政府允许地方政府以各种形式大量举债以刺激经济增长，缓解因金融危机带来的出口锐减下失业增加的国内压力，使地方各级政府积攒了巨额政府债务。至2013年6月底，审计署公布我国地方政府债务余额为108 859．17亿元，而当年地方政府财政收入为6．9万亿元，中央财政收入为6．02万亿元［1］。虽然我国政府债务总体可控，但如果不加以有效规制，必将对我国经济的健康发展带来巨大风险。对巨额的政府债务形成原因，我国学者对此进行了大量研究，主要有政治体制、财政体制、监管体制、法律体制等主要因素，但种种原因之下，可以看到政府之手对经济活动的大量参与，而政府治理理论对我国地方政府债务的形成原因带来了新的解释视角。

政府治理在西方国家经过三个转变时期，分别是20世纪30年代“大萧条”以前以市场“守夜人”为角色的有限政府时期，20世纪30～80年代以管制为主的官僚型政府时期及20世纪80年代以后政府、市场和社会组织紧密结合的“企业型政府”时期。“企业型政府”是公共行政改革过程中运用企业家精神和企业理论改造政府传统运作方式，来重新认识和界定政府、市场和社会组织之间的相互关系，重新确立政府治理理念，调整政府组织结构和权利运行机制，不断寻求最有效的管理现代市场经济和驾驭市场机制的政府行政模式［2］。

我国作为社会主义国家，政府治理的形式不同于西方国家，马运瑞认为中国政府治理是指在中国共产党中央委员会的领导下，国家立法、行政以及司法机关紧密配合，高举以宪治国的大旗，以市场经济为基础，大力发展和规范公民社会，选择科学的治国工具，确定正确的治国目标，采取有力的管理措施，正确认识和处理政府与市场、政府与社会和政府与公民的关系，构建社会主义和谐社会［2］。可见，不管在西方治理理论中，还是在中国政府治理理论中，处理好政府、社会、公民各利益主体之间的关系应是政府治理的核心，但是，我国政治体制改革长期落后于经济体制改革，对经济社会的干预依然起主导作用，在个别领域垄断权不受约束严重制约着我国经济社会的发展，而我国巨额地方政府债务的形成与不受约束的公权力的行使不无关系，其表现仅是我国政府治理变迁不足所形成后果的冰山一角。

一、地方政府债务现状

按中国财政部、中国人民银行、中国银监会制定的《2010年1～6月份地方政府性债务报表》的说明认为，地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目（含公益性基础设施项目）建设形成的债务。按照债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指纳入地方政府预算，不需要特定事项的发生，在任何情况下都由地方政府负责偿还的债务;或有债务则是没有纳入地方政府预算，由地方政府担保责任、在特定条件下负责承担和履行的债务。

（一）规模上快速增长

2007年《上海商报》与财政部财政科学研究所的报告显示，到2007年底我国地方政府债务总额在4万亿元以上，占2008年GDP的约20%［3］;据2011年6月中国审计署公布的全国地方性政府债务数据显示，截至2010年底，中国地方性债务余额达10．7万亿元，政府负有有偿责任的债务为6．7万亿元［4］;2013年12月中国审计署又公布截至到2013年6月底中国地方性债务余额达10．9万亿元，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10．6万亿元，比2010年底增加3．87万亿元，年均增长19．97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14．41%、17．36%和26．59%［1］。可见，近年我国地方政府债务在规模上呈现快速增长趋势。

（二）资金使用上的低效率

从总体上来看，地方政府的大量举债为应对2008年以来的全球经济危机，我国率先从经济衰退中走出并保持国民经济的稳定增长发挥了巨大作用，但是也存在债务资金使用上的低效益现象。主要表现在两个方面：一是在盈利性领域，首先是垄断性较强的工业、能源领域，国有企业掌握经营的主导地位，私有企业限制进入，处于特权垄断地位的国有企业必然限制政府债务资金投入的利用效率;其次在土地收储、交通运输建设领域，政府公权力较大，行政色彩浓厚，加上不健全的政府监督惩罚机制，造成政府债务资金使用上的寻租、腐败行为。二是在非盈利性领域存在政府债务资金使用的分配不公及不合理的现象，如一些地方政府在市政建设方面，盲目铺摊子、上项目、重复建设，大搞“形象工程”、“面子工资”，严重浪费土地、人力资源及政府资金，而与民生相关的科教文卫、保障房、生态建设等方面投入却严重不足，制约了人民福利水平的提高。

（三）安全性总体可控，但未来偿债压力大

由于地方政府债务一定程度上由中央担保，在安全性上应结合全国性的政府债务分析。在负债率上，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP（518 942亿元）的比率为36．74%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。在债务率上，截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105．66%。若将政府负有担保责任的债务按照19．13%、可能承担一定救助责任的债务按照14．64%的比率折算，总债务率为113．41%，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。在逾期债务率上，截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率为5．38%，除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为1．01%;政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为1．61%和1．97%，均处于较低水平［5］。虽然安全性总体可控，但未来偿债压力却不容忽视，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22．92%和21．89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占 17．06%、11．58%和7．79%，2018年及以后到期需偿还的占18．76%。而今年是地方政府偿债压力最重的一年［6］。

二、政府治理对地方政府债务的影响

（一）政府主导的投资及融资模式对地方政府债务的影响

首先，长期以来投资一直是我国经济增长的主导力量。现阶段，在投资结构中政府投资与民间投资可谓旗鼓相当，但政府投资更多的是倾向于垄断性或公共性领域，垄断性收益主要由政府控制下的国有企业享有，而公共投资却由政府大量举债筹集，造成垄断收益与政府大量举债并存的现象，使经济发展结构失衡。其次，政府在公共投资方面具有巨大的决策权，而作为消费主体的民众却无权参与，使政府投资面临着大量效率损失，如寻租、腐败、面子工程及政府供给的公共物品与民众需求不匹配造成的浪费行为。再次，在举债方面，地方政府举债有助于深化财政体制改革，缓解年度间支出需求相差过于悬殊的矛盾，也有助于实现城乡统筹，促进经济稳定和加快民主化进程，但我国《预算法》规定地方政府不能发行地方政府债券，只能通过政府主办的地方融资平台等方式筹资，使政府负债透明度降低，增加了财政风险，且中央政府与地方金融组织及地方人大对地方政府举债约束软化，造成地方政府过度举债。最后，政府投资多是回报期比较长的长期投资，而举债大都是中短期行为，造成地方政府债务大量积压，不能得到有效支付。

（二）政府主导的财政体制改革对地方政府债务的影响

1994年的分税制财政体制改革较好地处理了国家与企业个人的关系，规范了中央与地方的分配关系，在很大程度上调动了各级政府促进经济发展、调整经济结构、加强税收征管、依法组织收入的积极性和主动性，但是改革的不尽彻底也带来了一些问题。首先财权和事权划分不合理。在明晰财权、财力上移的同时，没有对中央与地方各自的事权做出清晰界定，使事权层层划归地方政府，造成财权与事权的不匹配［7］。其次转移支付制度不完善。合理的转移支付制度是实现财权与事权相匹配的关键，虽然建立了体制补助、税收返还、专项补助等支付形式，但距离公用服务均等化目标甚远，如原体制补助和税收返还仍占较大比重，容易造成转移支付区域差异化，使贫者欲贫、富者愈富，且一般性转移支付较少，未能平衡发挥均衡地区间财力的作用，同时专项转移支付较多，使地方可支配财力较小，造成落后地区大量举债。最后是地方税制不健全，地方政府缺乏税种设置权、税率调整权，且税收立法权全部集中在中央，地方政府没有税收立法权。

（三）政府主导的官员职位升迁体制对政府债务的影响

作为中央集权国家，我国地方政府官员都是上级主管部门行政任命，对地方政府官员的考核制度依其所在地的经济发展水平，虽然有效发挥了政府官员发展地区经济的激励作用，但也带来了严重的负面效应，如过于追求地区GDP增速、固定资产投资、市政建设的发展与美观程度等。于是造成地方官员盲目竞争，争资源、上项目、建豪华办公楼，大搞“形象工程”、“政绩工程”以满足仕途升迁，其结果必然诱发投资饥渴，导致地方财力透支，债务积累，风险集聚，而造成的巨额债务却由下届政府或中央政府兜底，而对于真正需要解决的民生问题，如教育、环境保护、卫生、养老等社会保障问题因其对经济影响投资长、见效慢，等到发挥作用时可能自己就已经调遣他地，外部性却有继任官员享有，于是造成投资不足，同时这种机会主义行为又面临上级部门不完善的制度约束而得到强化。

（四）政府主导的监督及管理机制对地方政府债务的影响

良好的政府监督管理机制对地方政府债券的发行与管理有积极作用，但是我国地方政府债务绝大部分没有纳入地方预算监管体系，至2010年底，全国36个省级政府，有7个未出台债务管理规定，8个未明确债务管理部门，14个未建立债务偿还准备金制度，24个未建立风险预警机制［8］。而本应具有监督职责的地方人大因其代表大都来自各行政主管部门领导，兼有裁判员和运动员的双重身份，造成地方政府对地方人大的监督约束软化，同时现行的《预算法》没有明确规定人大及其常委会、专门委员会预算监督和审议结果的法律效力，造成对地方财政预算审议提出的修正意见没有法律约束力。另一方面，具有节约监督成本、社会效益大的广大民众承担着因政府大量举债造成征税及增发货币的风险，监督积极性高，但因其弱势政治地位，对地方政府举债行为及债务支出行为无约束力，而同时政府财务报告中没有公开透明的政府债务信息，更是削弱了民众对政府举债的监督制约。

三、改革政府治理模式，约束地方政府债务膨胀的策略

改革中国政府治理的模式，主要就是约束政府公权力的无限使用，使政府、社会、公民三方同时参与到社会经济发展的进程中来。鉴于此，对地方政府大量举债可以通过公权力的有效约束得到改善。

（一）改革政府主导的投融资模式，加大民间资本参与

地方政府举债主要通过地方投融资平台公司，为进一步规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，促进企业债券市场健康发展，2010年6月10日，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求：抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务;对融资平台公司进行清理规范;加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理;坚决制止地方政府违规担保承诺行为;加强组织领导，确保工作落实［9］。从长期来看，首先改变经济增长方式，由投资主导型转变为需求主导型，实现经济的长期稳定增长;其次改变投资结构，继续降低民间资本的准入限制，在政府投资的富有盈利性且投资效益不高的领域，积极鼓励民间资本参与;再次对政府大举举债行为进行严加监管控制，鼓励公众、团体等积极参与政府支出决策，加大政府举债机会主义成本，同时改革现行《预算法》，允许适合条件的监控、管理体系完善的地区适当发行地方政府债券，降低举债成本;最后，加大金融创新模式，可通过发行企业建设债券、融资债券的方式筹集资金，如BOT、ABS等筹资模式。

（二）改革现阶段的财政体制

合理划分政府之间的事权，遵循事权与财权对等的原则，减少交叉和重叠，同时各级政府事权与支出责任安排中心适当上移，建立起各级政府基本公共服务的共享和分担机制，加大中央及省市级政府在社会保障、公共卫生和义务教育等基础公共服务的支出责任，减少基层政府的财政困难。健全地方税制，赋予地方政府一定的税收立法权，允许地方政府根据本地区经济发展状况，开证具有区域特征的新税种，同时拥有对已有税种的税基和税率调整权。完善转移支付制度，优化转移支付的形式，整合归并转移支付体系，逐步取消税收返还，规范专项转移支付，建立纵向转移支付为主横向转移支付为辅的转移支付模式，进一步完善转移支付的规范性和透明度［10］。

（三）改革现阶段的官员升迁体制，建立服务型政府

中央政府应完善干部政绩考核机制，改变以GDP为主的考核方式，有效规范地方政府的投资冲动，制定地方官员任内的负债率标准，将地方政府债务偿还能力作为政绩考核的一项指标，硬化财力的约束机制，同时将官员的升迁考核机制以地方人民群众收入水平的提高、社会保障体系的健全为基准，坚决杜绝“形象工程”、“面子工程”等劳民伤财的政府消费行为。再者转变政府职能是化解地方政府债务的根本，实现从传统的管理型政府向现代的服务型政府转变，化无限型政府为有限政府，根据服务型政府的要求，建立政府公共服务绩效评价机制和效果反馈机制，把体现公共服务质量和社会发展的重要指标纳入政府绩效考核范围，将政府职能切实转变到为社会提供基本的公共服务上来，并妥善处理好政府与企业、市场、社会的关系。

（四）改革现阶段的财政监督管理体制

第一，在宪法及地方政府的专门法律中规定财政支出平衡准则，依据社会对公共物品的需求确定财政收入，财政支出不能高于财政收入，实现以经济周期为基础的“动态的财政平衡”，同时在宪法层次规定财政透明原则，即公众有权知道政府使用资金的详细情况。第二，改进人民代表大会有关财政的法律程序和机构设置，设立财政专家委员会，从外部聘请专家为人大代表就财政问题提供咨询，以弥补人大代表有关财政专业知识不足的问题，更好地履行《宪法》和《预算法》赋予的审批、审查和监督财政预决算的职责，同时修改《选举法》，规定行政部门和司法部门人员不应同时担任人大代表。第三，对地方政府的借债权限予以限定，如举债收入主要用于投资和公用工程建设，不能用于弥补经常性财政赤字，采取投资谨慎原则，确保政府资本性投资的可负担性及可持续性，同时根据国际上债务风险评估指标建立预警机制，当显示债务风险时，调整地方政府投资行为。第四，加强中央政府对地方政府的财政约束和监督及地方政府内部的约束和监督制度，如中央财政部门可建立地方政府财政支出的指标体系，对地方政府财政加以评价和监督，在地方政府内部，实行绩效评价、会计委派制、国库集中支付、公车补助货币化等行之有效的制度，消除政府内部对财政资金的滥用及非法侵占［11］。第五，财政监督主体多元化，财政机关、审计机关、各级人大、社会民众和社会舆论等都可发挥对财政预决算的监督职能，健全财政体制。

［1］审计署：截至2013年6月底各级政府负有偿还责任的债务逾20万亿［EB/OL］．［2014－06－30］．http：//www．chinanews．com/gn/2013/12－30/5680119．shtm l．

［2］马运瑞．中国政府治理模式研究［M］．郑州：郑州大学出版社，2007：13－23．

［3］赵云旗．地方政府债务研究［J］．经济研究参考，2011（38）：2－22．

［4］中国地方政府性债务余额超过 10．7万亿元［EB/OL］．［2014－06－27］．http：//news．163．com/11/0627/12/77IB106T00014JB5．html．

［5］2012年全国政府债务率为105．66%，低于国际标准［EB/OL］．［2013－06－30］．http：//finance．china．com．cn/news/gnjj/20131230/2086188．shtm l．

［6］中国政府债务的总体规模与结构状况［EB/OL］．［2014－08－25］．http：//finance．ifeng．com/a/20140623/12586316_0．shtm l．

［7］李永刚．中国地方政府债务负担及化解政策［J］．上海财经大学学报，2011（2）：77－83．

［8］张平．后土地财政时代我国地方政府偿债问题研究［J］．当代财经，2013（1）：39－46．

［9］中华人民共和国中央人民政府网．国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知［EB/OL］．［2014－06－10］．http：//www．gov．cn/zwgk/2010－06/13/content_1627195．htm．

［10］莫兰琼，陶凌云．我国地方政府债务分析［J］．上海经济研究，2012（8）：100－108．

［11］天泽经济研究所．地方财政支出的规模约束和结构优化的制度框架［EB/OL］．［2014－08－04］．http：//www．unirule．org．cn/SecondWeb/Article．asp?ArticleID=3350．