论环境友好型村镇建设中公众参与机制的建立

段翔 张琳

(武汉轻工大学土木工程与建筑学院，湖北武汉 430023)

1 概述

城市规划学在城市建设中有着十分重要的作用，引导着社会资源的合理配置，在城市发展日趋完善的过程中，人们发现城市居民的健康受到了极大威胁，这与空气污染等环境问题有不可分割的关系。20世纪70年代首次提出“生态城市”的概念之后，城市建设中的环境问题得到广泛重视，而且为了保证城市合理发展，缩小城乡差距，“城乡统筹”发展的思路提出以来，人们对于村镇建设问题进行了深入研究，为保证村镇在建设过程中避免重蹈城市的覆辙，进行环境友好型村镇建设势在必行。

政策的改革、网络等公共环境的建设使我国的社会民主性进程大大提升，公众都积极对社会环境的一些行为进行监督批评，促进了我国社会文明的建设。而在一些关系到民生的专业领域，虽然也体现了一定的公众参与，但基本还是靠专家学者以及政府行为，难免会对现实问题考虑不周。如何在环境友好型村镇建设过程中建立和实施公众参与制度是一个值得讨论的议题。

2 公众参与在环境友好型村镇建设中的特殊意义

科学发展观的核心是“以人为本”，即尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权利。城市规划工作的任务虽然是统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现经济和社会的可持续发展，但还是建立在满足人民生产生活的基本要求之上，公众参与更能体现“以人为本”的科学发展观。

村镇建设与城市建设的出发点都是为了提高人民的生活质量，但是在具体要求方面有很多不同。如今越来越多的农民进城务工使城市人口密度剧增，给交通、市政、环境等都方面造成了巨大压力，同时也影响了村镇建设进程，此时村镇建设要考虑的问题之一就是如何吸引人潮回流，使城乡均衡发展，公众参与能在规划和建设过程中直接了解当地人民的需要，采用合理措施吸引农民返乡。农业生产用地保障全社会基本生活，也是村镇居民重要的生产生活来源，在建设中需要我们尤其注意对农业用地的保护，随着“城市化”不断发展，许多村镇的农业生产用地被公路、工厂、小区等取代，这样的发展模式促使村镇居民不断建房，因为“拆迁补偿”是致富的捷径，在破坏农业用地，造成资源巨大浪费的同时并不能有效解决当地居民的生活问题，此时公众参与可以使利益双方充分了解彼此需要，保护资源，减少矛盾。

环境友好型村镇建设不仅要满足上述要求，还要考虑对环境的保护和建设，公众参与的意义就不仅仅局限于为了保障其个人切身利益，更多的是为了让其维护社会公共利益。在特殊的国情下，为了满足经济发展的需求，使得我国的资源分配不均衡，尤其是教育资源的不均衡使我国大多数村镇居民的文化程度不高，从让村镇居民理解社会公共利益的重要性和满足当地发展需要来看，公众参与是十分必要的举措。

3 建立多层次的公众参与机制

3．1 扩大参与人员范围

介于村镇居民的文化程度普遍不高，目前我国在村镇建设过程中的群众参与人员主要是以村委会为主的村干部和教师等文化程度较高的人员，这些人员的参与可以在一定程度上代表当地人民的意愿，也较为容易理解环境建设的重要意义。但也存在一些弊端，比如在上传下达过程中不能清楚的表述双方意愿，容易造成误解;部分人员的参与不能使环境建设的概念普及，在管理方面有一定难度;村镇居民对村镇建设的参与性普遍不高，但村镇建设却关系到他们十分在意的自身利益，只有参与到建设中来才能更好的满足他们的需求。

环境友好型村镇建设当中的公众参与要考虑村镇群众的巨大作用，从现有的村镇干部和教师群体扩大到以务农为生的普通群众。这样有利于在村镇规划初期广泛了解当地人民群众的意愿，也可以让公众认识到环境建设的重要性，而且可以发挥村镇居民监督作用，有效杜绝在村镇建设过程中产生的一些不法行为。

3．2 公众参与贯彻到整个建设过程中

无论是城市建设还是村镇建设，都包括前期调研、规划方案制定、贯彻落实以及后期管理。从西方国家的城市建设来看，公众参与已经成为其中一个十分重要的环节，甚至在一定程度上被赋予城市建设的决策权。在我国沿海发达城市中，公众参与程度较高，但多数地区还欠缺公众参与意识，尤其是村镇建设中，公众参与还仅停留在前期调研阶段，甚至只是被动的告知式参与［1］。

公众参与应该落实到规划建设的每一个环节，在前期调研中要积极听取广大群众的意愿，尤其是关于拆迁安置补偿问题，许多村镇建设在占用农用地和宅基地后以楼房的形式给予补偿，但对于以务农为生的农民来说，没有院落的楼房并不合适他们，农作物无处存放晾晒的问题迫使他们在自家地头又建新房，大多数村镇居民一时无法适应由“村民”向“市民”的身份转换。

环境友好型村镇建设在前期调研中还应该普及环境建设知识，让村镇居民了解规划目的和意图，以便理解政府行为。值得注意的是我国规划方案的确定环节，在此环节所谓的公众参与基本都是举办专家学者的听证会，结合这些专业人士的意见对规划进行修改确定，这种“关起门来”的参与方式更多是在学术上完善，而缺乏现实考虑，我们看到的在村镇建设过程中由于矛盾而产生的极端事件多半是缺乏对实际情况的考虑而引起的。

笔者认为，规划方案应由政府和相关单位制定，但一定要汲取群众的合理建议后进行最终确定。贯彻落实阶段的公众参与有利于建设的透明化、公开化，在建设完成之后还应该及时向公众传达在建设过程中遇到的问题及取得的成果，明确了解相关管理部门，以保障日后的公民利益。

4 建立多形式的公众参与机制

目前我国采用的比较广泛的公众参与形式是听证会、报告会和座谈会等，主要以文件资料和口头传达的形式来实现，在城市建设当中或许能取得一定效果，但村镇建设所面对的群体需要更直观的体会到规划意图和效果。此时，需要我们开展更多的公众参与途径。

文化建设也是村镇建设十分重要的一个方面，我国村镇基础设施建设已经取得了一定成果，图书馆、村镇文化活动中心等的建设初显成效。可以充分利用这些资源广泛普及环保知识，同时举办图片展、电影展等形式多样，内容丰富的活动，使广大群众有兴趣参与进来;模型比起文字更直观，可以采用模型展向群众阐述规划成果，而公众也能直接提出自己的想法，实现和专业人士的充分互动［2］。

科技的发展使网络成为一个良好的平台，现在我国的一些城市建设中网络已经发挥出公众参与的积极效应，比如在2012年杭州市滨江区要对垃圾焚烧发电厂进行二期工程扩建，广大滨江区人民通过网络平台向政府表达夙愿，提出自己对扩建之后可能带来的健康问题的担忧，2013年广东江门鹤山核燃料项目也因江门群众的强烈反对而取消，这体现出网络平台在公众参与中的巨大作用。

在环境友好型村镇建设过程中，我们也可以建立一个专门的网络平台，这样不仅可以让当地群众参与进来，还可以让所有公众都参与进来，为规划建设和环保意识的建立做出贡献。

5 公众参与的保障措施

公众参与在我国宪法中具有明确的法律地位，新颁布的城乡规划法也对公众参与做了一系列明确规定，但就具体的参与形式、参与效果没有明章细则。公民缺乏参与意识很大程度上跟没有参与效果有关，认为提了意见也没用，这说明我国的公民参与还流于形式，公民没有一定的决策权。美国的《国家环境政策法》《联邦交通法》等规定公众的知情和参与是其合法的前提［3］，我国应该完善相关法律，就公民参与的实质性给予保障。

为了保证在环境友好型村镇建设过程中公众参与具有实际意义，应该加大教育宣传力度。知识文化水平的欠缺一方面使大部分村镇居民在面对专业性较强的规划时显得力不从心，降低了参与的积极性;另一方面即使参与进来提出的意见和建议也缺乏参考价值，反而使参与过程显得形式化，在村镇建设之前可以专门开设一些讲座或者展览对相关知识进行教育普及。当然从长期发展来看，持续改善村镇教育才是解决问题的根本途径。

6 结语

公众参与是体现一个国家民主政治的重要方面，我国作为一个人民民主专政国家，更应该重视公众参与制度的建立，充分发挥群众在城市建设当中的主动权和决策权。作为一个农业大国，村镇建设是我国城市建设当中非常重要的环节，保障农业生产用地和生态环境更是可持续发展的现实要求。公众参与到环境友好型村镇建设当中从政策和发展等各方面来看都是十分必要的，如何发挥公众参与优势还需要社会各界的继续努力。

［1］罗 镔．我国公众参与城市规划的问题及其对策［J］．城乡建设，2010(8):6．

［2］张 斌，张春杰．村镇规划:如何构建有效的公众参与机制［J］．规划师，2000(4):25-28．

［3］吴思红．国外城市民主治理中公众参与机制及其启示［J］．湖北行政学院学报，2010(1):68-72．