乡镇政府善治之路：基于多中心治理理论的探究

2014-04-08刘筱红黄胜胜

湖北文理学院学报 2014年10期

刘筱红，黄胜胜

(华中师范大学公共管理学院，湖北武汉 430079)

多中心治理理论是公共管理研究领域出现的一种新的理论，其创立者是以奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)为核心的一批研究者。多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了搭便车行为，提高了决策的科学性。从研究方法看，多中心是将诸种社会科学方法有机融入到公共事务治理问题的分析中，将宏观现象与微观基础连接起来；重视物品(或资源)属性和社群(或人)的属性对治理绩效的影响；提供了操作、集体和立宪三个层次的制度分析框架。[1]多中心治理为公共事务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑。

多中心意味着无中心，对应着单中心，反对权力的垄断和集中化。多中心治理体制存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。那些在城市地区权力分散和管辖交叠的治理模式，在多中心理论看来实际上是一种充满竞争的、富有效率和活力的模式。如果用传统的公共行政眼光来看这种形式上紊乱的、重复的治理体系，必然认为它是低效率的。传统公共行政理论认为，提高效率需要强化层级节制、权责界限清晰；同一件事情必须交给一个部门完成。传统的治理方式可以看成是单中心治理。

在多中心的治理机制中，正需要借助多样化权力和政府单位，以解决不同范围的公共治理问题。在多中心体制中不同政府单位行使权力的本质差异极大。其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务，另一些是特殊目的的职权，它可能仅只提供例如灌溉或道路系统的运营和维护这类服务。这些政府单位的多样化功能意味着个人同时在几个政府单位中保有公民身份。同时，对于许多公共治理问题来说，需要权力或政府之间通过合作、协商、谈判而不是简单的行政规划和命令来解决。[2]多中心这一术语正是概括了这样的交叠生产层次和多个领域政治互动中的治理智慧。因此，可以说多中心治理提供了一种认识公共管理问题的新知识，多中心治理对于提升乡镇政府的有效治理是一种有益的探索。

一、乡镇政府内涵及其治理历程

“乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关，是最基层的行政机关，它根据党的路线、方针、政策和国家法律、法规，直接领导着农村的政治、经济、文化和其它有益农村建设的各项社会活动”。[3]

“乡镇，是乡村和集镇的统称，是行政区域内的基层组织。国家按一定的条件在乡村包括集市设置的行政结构，称乡人民政府，习惯称为乡政府；按一定的条件在集镇设立的执行机关，习惯称为镇政府，二者统称乡镇政府”。[4]乡镇人民政府处于政府金字塔等级结构体系中的底座地位，是国家行政管理大系统中的一个子系统，是我国政府体系的重要组成部分，担负着提供基层公共产品和服务的职责。

进行乡镇治理变革，大体可以归结为自治论、保留论和撤销论三大类。

自治论的代表人物是徐勇。随着我国农业税的全面取消，乡镇政府的官僚主义盛行、机构臃肿、政企职能不分、思想观念落后、相关法律制度的缺失等种种问题暴露出来[5]。由此，一些学者认为应该实行乡镇政府自治；认为乡镇没有能力也没有财力支撑乡镇政府的运行，并且当前乡政府是农村“恶”的主要源头。乡镇政权下移，乡村自治不会影响农村的发展，县级政府通过职能的重新调配和定位对农村进行管理。

持保留论的分三种：派出论、撤并论和彻底改革论。对于在新农村建设背景下的乡镇政府改革问题，派出论的代表人物温铁军认为应将乡镇政府作为县政府的派出机构，改成乡公所[6]。应对县市的职能重新定位，将乡公所财政收支直接纳入县级财政预算，乡镇只设立党总支，对于设在乡镇的事业单位进行转化。彻底改革论认为要在撤并基础上，精简乡镇政府机构和人员、转变职能、科学配置权力运行机制。撤并主要是为了解决人员臃肿、行政成本高的问题，但这并不是根本问题，当体制不合适时，人再少那也是冗员。乡镇的撤并不能搞一刀切，撤并乡镇有利也有弊。利在于综合经济增强了，乡镇能集中人、财和物搞建设。弊端在于精简人员、减轻财政负担和提高行政效率的目标都没有实现。

撤销论的代表人物有于建嵘、沈延生、郑法等。对于乡镇政府当前存在的负债沉重、机构庞大，职责不清等问题，许多学者认为只有撤销乡镇组织才能得到根本解决。李昌平认为，“乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治，乡镇政府改革的核心是转制，由汲取型体制转变成服务体制，由‘官本位’向‘民本位’转变；由管民型政府向民管型政府转变”。[7]

因此，将乡镇撤销或是实行乡镇自治，都是为了精简机构、降低行政成本，但如何安置分流人员呢？撤销后这些乡镇存在的债务又由谁来买单呢？并且撤销乡镇政府难免会导致政治不稳定。有限的“乡政自治”以政治民主和政治稳定为价值取向，提出在现有乡镇体制下完善民主机制，提高乡镇自治能力。但也应该考虑到乡镇政府自身的利益诉求。综上，各派观点都有自己的理论依据和政策主张，几种观点之间的分歧比较大，但有一点那就是，乡镇政府问题的根本是体制问题，乡镇体制必须进行改革创新。

纵观我国乡镇改革的历史，乡镇政府从未停止过改革的步伐，然而随着改革的不断深入，虽然乡镇机构改革取得了一定的成效，但是我们必须看到，农村地区发展是建设全面小康社会和构建和谐社会的重要组成部分，随着我国农业税的取消，农村社会的公共领域发生了巨大的变化，乡镇机构改革任重而道远，新形势下的乡镇机构改革必须向更深层次推进。

基于多中心治理理论的视角推进乡镇政府治理改革，这不仅是为了更好地实现广大农村地区的物质文明、精神文明和政治文明建设的需要，同时也是为了自身生存和发展的需要，以更好地为人民服务。

在取得一定成效的同时，我国乡镇政府管理仍然还有不适应当前形势发展的地方，还存在诸多问题，如官僚主义盛行、机构臃肿、组织体系不完善、政企职能不分、思想观念落后、相关法律制度的缺失等，这直接或间接地阻碍了乡镇地区的健康协调发展。在社会主义新农村建设背景下，乡镇政府治理改革应该明确其职能，理顺权责关系，完善并创新乡镇政府体制，这既有助于基层政府落实科学发展观，又有利于服务型政府的构建，同时还有利于提高乡镇政府公务人员素质、增强执政能力、巩固群众基础，为推进乡镇政府治理体系和治理能力现代化打下坚实的基础。

二、乡镇政府治理困境

在多中心框架之下，公共经济并非是政府的垄断性经济，而可以是混合性经济，有着自身的运行法则，私人亦可参与其中，但公共经济又迥异于市场经济。所以乡镇政府需要将“有形的手”和“无形的手”相结合，避开单纯的自上而下的“家长式”治理模式。

当前乡镇政府无论是在政府职能、组织机构、政府行为、干部队伍建设、财政运转还是在社会力量整合方面都与现阶段的农村发展需要有很大的差距，治理中的困境已经形成了对推进乡镇政府治理体系和治理能力现代化的倒逼。总的来说，乡镇层面基层政府在治理中面临的困境概括起来主要有以下几个方面。

1.乡镇政府职能定位难

推进乡镇政府多中心治理，关于政府职能定位问题，在政府“有所为，有所不为”的问题上，基层政府普遍存在着职能错位、缺位、越位的现象。乡镇政府的行政管理职能及其行使现状已经远远不能适应新农村建设的需要。

首先是经济职能与政治职能的失调。很多乡镇政府都存在经济职能与政治职能的失调问题。改革开放以后，在“以经济建设为中心”的指导思想下，各地政府都集中精力搞经济建设，GDP的增长成为干部考核晋升的重要指标。于是，不少乡镇政府为了经济的高速增长，不惜牺牲环境为代价，走的是传统发展道路“先增长后治理”，有的甚至是“只增长不治理”。

其次是抓得过多、过死的行政职能。随着农业税的全面取消，乡镇政府在管理中没有真正寻找到该管理的对象，过度介入农村微观运作层次，从而忽略了宏观管理的职能，在市场监管、社会管理和公共服务等方面的职能上有所忽略、扭曲或是放弃。

2.乡镇组织机构调整难

作为国家的基层政权组织，乡镇政府享有法律赋予的各项管理权限，在人财物各个方面都具有相对的独立性，是本乡镇范围内强有力的组织者和领导者。理论上是如此，但从目前推进多中心治理来看，现行乡镇在组织机构上还存在以下问题：

首先是部门设计不完全贴合农村实际。乡镇政府在机构设置上与上级政府保持一定的对应性，有利于接受县级政府的指导和监督。但乡镇在组织机构上不需过分强调与县级机构的对口设置，比如“三农问题”、新农村合作医疗问题等完全可以作为乡镇政府窗口服务单位来设置部门、科室，应针对农村发展实际需要建立一些机构。

其次乡镇治理与乡镇机构整合的离散性。建国以来，乡镇政府从未停止过改革的步伐，乡镇政府也对部门进行了一定的整合，但是垂直式的行政运行居于主导，乡镇机构仍旧呈离散状态，未能够有效整合，多中心的治理体系没有完全甚至没有构建起来。乡镇的工商、财政、公安、税务属于县的派出机构，接受垂直领导，这样乡镇的权、责、能不均衡的状态愈发突出，这在很大程度上限制了乡镇政府的治理能力。

3.乡镇政府行为规范难

我们提出依法治国，强调依法行政是行政伦理新的构建，乡镇政府由于处于“金字塔”最底层，政治影响辐射力最弱，某些地方“人治”的方式仍然存在。

首先是合法外衣下的乱收费。农村税费的改革和农业税的取消，理论上使得乡镇政府没有任何理由来进行乱收费，但事实上乱收费的情况不见得会比以前少，只不过所依据的，看起来“合理合法”一些。比如农田灌溉费、计划生育超生费，这些国家多是有明文规定的，而地方上却几乎是一个地方一个标准，在靠地方财政吃饭的情况下收费不规范已成为常态。

其次是“人情行政”与有效治理相违背。民主化进程下农民的主体地位得到了加强，主体意识也相应地提高，但是在许多乡镇政府中依然缺乏民主的氛围。土生土长的乡镇干部与当地人民群众有着天然的乡土亲情，“熟人化、半熟人化”的政治经济环境为“人情行政”提供了土壤。[8]“人情行政”有悖于依法治理和依制度治理。

4.乡镇干部队伍建设难

从多中心治理理论出发，兼顾不同偏好的民众提供有效的公共产品和公共服务，坚持多中心的制度性安排，德能勤绩廉全方位发展的公务员队伍是推进乡镇治理现代化的关键。

乡镇干部队伍建设存在体制上的困境。农村“管理经营”短缺严重影响乡镇政府基层组织干部队伍建设。第一，农村中有一定的知识技能的年轻人大多选择了离土离乡，去寻求更好的发展机会，留下的多是妇女儿童和老年人，这是当前农村的实际情况。以湖北荆门京山为例，乡村人口外流达到了很高比例，户籍人口与常驻人口差距达到了60%—70%(即户籍人口有100人，实际常驻人口只有40人到30人的样子)。第二，相对高素质的青年人因为升学、参军等离开农村，虽有回家乡发展的，但毕竟是少数，因此农村中高素质的人才日益减少，缺少了治理的主体以及相应的客体，增加了乡镇多中心治理有形中和无形中的困难。第三，村干部选任制度的属地化要求，农村地区与经济发达的城市相对艰苦的状况等都在客观上导致了社会上的管理精英对农村的“断流”。

5.公共财政运转难

在目前，公共财政运转难已经成为众多乡镇的通病，一些经济发展相对落后的乡镇几乎全靠上级财政拨款。造成这种现象主要有以下两方面的原因：

首先是国家政策客观上造成财政吃紧。国家政策原本要加强乡镇财政的改革，首先是财税体制的改革，其后是农业税的取消，但在减轻农民负担的同时客观上却造成乡镇财政吃紧，致使公共财政运转困难，特别是经济发展相对落后的中西部乡镇显得尤为明显。

其次是不合理行政支出加重财政负担。由于机构本身的臃肿，再加上不合理行政支出，就更加重了财政负担。与此同时，乡镇管理人员的知识、业务能力有限，同时相应的财务管理制度建设的落后和不完善，也使得财务管理出现混乱和漏洞。

6.社会力量整合难

在推进乡镇的治理体系和治理能力现代化进程中，农村的发展需要社会各种力量的积极参与，并且这些力量需要靠政府来整合，但目前，乡镇政府难以去做这个组织工作，在社会力量整合方面有一定的困难。

首先是乡镇政府自身公信力的弱化。有效的乡镇治理源于政府和村民的相互信任，一般来说，乡镇政府为农民群众提供的公共产品和公共服务越多，农民对乡镇政府合法性的认可也就越高。也就是说，乡镇政府越是为农民群众谋福利，为他们办好事办实事，农民就会越发认可乡镇政府。在市场化、民主化、现代化发展和乡村社会转型的情况下，“县政、乡派、村治”的治理格局并没有真正有效地构建起来，乡镇政府及其工作人员在部门本位、个人本位的“理性经济人”驱使之下往往忽视了民众的切身利益，久而久之公信力就下降了。

其次是乡村非正式组织以及县乡领导体制的影响。在一些地方，乡村非正式组织及其领袖人物的号召力甚至超出了农村基层组织，在一定程度上冲击着乡镇政府的地位，影响着乡镇政府对社会力量的整合。[9]乡镇政府作为基层政府的最底层，“上面千条线，下面一根针”，所以当国家对农村社会的要求越多时，乡镇所承担的任务就会越重，所承受的压力也就会越大。在这种情形下，乡镇政府一般就会采取对上负责，对下不管的工作方式。

三、乡镇政府治理改革的目标取向

以多中心治理理论为指导，克服乡镇政府治理改革中政府面临的各种困难，选择最优化的改革方案的和最经济、最理性的改革措施。乡镇政府在治理改革中应该始终坚持四个目标取向，即建立服务型政府、有限政府、责任政府和效能政府。

1.建立民本取向的服务型政府

多中心治理视角下，服务型政府是治理中的题中之义，是一个公民本位、社会本位的政府，其职能定位全看社会和公民的需要。建立民本取向的服务型政府，要注意处理好权力下放的问题和与公民的互动问题。“大量研究表明，政府在公共服务中的正当角色主要体现为：制定公共服务规划与政策，营造公共服务的制度环境，保障公共服务均衡发展；监管公共服务的行业生产与供给，保障公共服务质量；通过付费购买公共产品，保障公共产品的有效供给；直接生产和提供基本公共服务，维护基本人道生活的公共需求”。[10]

2.建立市场开发取向的有限政府

注重发挥多中心治理中公共领域“另一只看不见的手”的作用，政府真正让位于市场，政府充当的不应该是掌舵也不应该是划桨的角色，而应该是领航者的角色。“促进发展的政府应该是有效且有限的，仅仅有效的政府并不是使人民过上更健康、更快乐的生活的充分条件，有限且有效的政府，以市场为基础来界定政府，用足市场，慎求政府，在不得已的情况下，才求诸政府，是正确处理政府与市场关系的基本原则”。[11]

3.建立法治取向的责任政府

以法治推进治理的责任政府，主要是按照依法行政的要求，强化政府责任，建立责任政府。“在改革过程中力争取得以下突破：一是赋予权力的同时必须明确责任；二是完善政府责任制度，落实责任追究的具体程序；三是推行行政执法责任制度，并与政府外部评议制度挂钩；四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与”。[12]

4.建立能力取向的效能政府

多中心治理理论下，政府效能包括政府能力和政府的绩效。“政府能力主要是指国家行政机关在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行积极而有效的改革政策以及为社会和公众提供广泛而良好的公共产品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则，并积极吸引更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调整社会关系和社会行为的制度和机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续发展的能力”。[13]建立能力取向的效能政府，提高政府的能力，具体到乡镇政府，就是提高公共政策的执行能力，提高提供公共产品和公共服务的能力以及公共危机的应对能力。

四、乡镇政府治理改革的基本思路

进行乡镇政府治理改革必须以多中心治理思路为指导，并结合基本国情。乡镇政府的治理改革必须是在坚持“乡政”保留基础上的、坚持“大部制”内在要求下的和坚持新公共服务理论指导下的体制创新，使多中心在乡镇治理中行之有效的发挥作用。

1.坚持“乡政”保留基础上的体制创新

多中心治理中乡镇政府依然有其存在的价值。首先是我国现行的政府管理体制的特点为乡镇政府的生存提供了一定的空间，其次是乡政府在乡村治理和乡村稳定中的作用是其他组织无法替代的。

因为管理幅度与层次成反比的关系，管理的层次主要由有效地管理幅度来决定。有效的管理幅度越大，相应的管理层次就越小；有效的管理幅度越小，相应的管理层次就越大。而有效地管理幅度由政府的管理能力来决定。我国现行政府管理体制仍然有很多不足，特别是基层政府在管理能力上还有很大的局限性，这就为乡镇政府的生存提供了一定的空间。

同时，保留乡镇政府有利于国家政权的稳定。因为在新农村建设过程中，乡镇政府是主力军，同时乡镇政府作为国家和基层群众的中介，能调节国家与基层群众的关系，所以乡镇政府在乡村治理和稳定中的作用是不可忽视的。因此进行乡镇政府治理改革，必须是“乡政”保留基础上的体制创新。

2.坚持“大部制”内在要求下的体制创新

推进多中心参与乡镇治理，首先是定位职能、重组机构、精简人员。职能就是职责和功能，而机构又是职能的载体。实行大部门制，绝不意味着简单的机构合并和人员的精简。因为乡镇政府治理中普遍存在职责交叉、监管不力、行政成本偏高等问题。[14]所以乡镇政府治理改革，必须按照“大部制”的精神，在准确定位组织基本职能的基础上，进行机构重组和人员精简，建立综合性部门并理顺部门间的职责关系。

其次是有效执行决策，降低成本、提高效率。“实行大部门制最重要的是强化决策职能，而相关的执行职能应当从决策部门分离出来，并且这个执行相对独立，有自己独立规则的，它不管决策只管执行。然后监督机制又是相对独立的。这样决策执行监督既相互联系，又各自按照这样一个体制去运行，那这个大部门制才能达到目的”。[15]进行乡镇政府治理改革，强调管理体系的优化，力求降低政府的行政成本，从而提高政府管理水平和管理绩效，这是所有政府在进行行政体制改革时的初衷和目标。

3.坚持新公共服务理论指导下的体制创新

多中心治理需要明确新公共服务的内涵：第一，服务而非掌舵。第二，追求公共利益。第三，战略地思考民主的行动。第四，服务于公民而非顾客。第五，责任并不是单一的。第六，重视人而不只是生产力。第七，超越企业家身份，重视公民身份。新公共管理理论提出，应该通过提高效率来提高群众对于政府的信任度，而丹哈特认为，仅有效率那是远远不够的，公众对政府的不信任，其中更为重要的原因，那就是群众没有看到负责任的政府。新公共服务理论倡导的高度重视公共利益、推行责任行政等理念，对我国当前社会主义新农村建设背景下的乡镇政府治理改革有很强的指导作用和借鉴意义。[16]

乡镇政府治理改革要正确处理政府与公民的关系。新公共服务理论提倡把公民置于第一位，并提出不要将公民仅仅看成生产力。乡镇干部在为政府和公民定位时，要大力倡导民主行政，努力完善村民自治机制，提升公民的政治意识，推行政务公开，千方百计拓宽公民的参政途径和方式，实现公共决策的科学化和民主化，为民众实现有效的政治参与。

4.乡镇政府治理改革体制创新

(1)变革现有组织，理顺职责关系

多中心治理中组织机构仍然发挥不可替代的作用，是国家行政系统中重要组成要素。在建设新的政府管理体制时，首先要对原先不合理的部分进行调整，建立适应当前农村需要的组织结构，进而理顺职责关系。

邓小平曾说过，精简机构是一场革命。当然，这不是针对人的，而是针对体制的一场革命。[17]乡镇政府在机构改革的进程中要依法推进，要注意处理好缺位、越位的问题，让部门更精简、更有效地在基层治理中发挥作用。

周德孚认为：“所谓学习型组织，是指通过培养整个组织的学习气氛，充分发挥员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平化的、符合人性的、能持续发展的组织”。[18]在政府中建立共同的愿景，使全体成员形成一种共同的使命和目标，这样政府就凝聚成一个整体。乡镇政府在变革现有组织，理顺职责关系时要加强组织学习，构建学习型的政府，利用一定的方式提升组织的整体素质，并在组织中形成终生学习的观念，不断促进组织的进步。

(2)改革权力运行机制，促进协调发展

美国政策学者艾力森说，“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案确定只占10%，而其余90%取决于有效地执行”。[19]因此乡镇政府改革，必须改革权力的运行机制，从而促进公共政策的制定、执行和权力监督的协调发展。

多个中心(主体)参与治理下，乡镇政府必须采用新的治理方式，来促进决策的科学化民主化，特别是要大力推行电子政务的建设。从积极的方面看，电子政府具有十分重大的价值。电子政府，首先可以提高政府的决策理性和公共政策的品质，其次可以加快信息流通速度并实现平等共享，再者可以加强政府与公民之间的互动，扩大公民的政治参与程度。同时，“是纳税人养活了政府，而不是政府养活的纳税人”，这个观念要逐步在农村中形成。乡镇政府治理必须改革公共权力运行的方式，真正实现财务公开，并以此来完善公共决策机制，从而提升政府的执行能力。

定期开展思想道德教育，从源头上加强对权力监督和制约的建设。通过教育让乡镇干部形成廉洁行政的意识，与硬性的法律手段相比，思想道德教育是一种软约束力，是最节约成本的方式。“人们喜欢的是从权利得到利益。如果握有权利但不能得到利益，权利引诱也就不会太强烈。权利之所以引诱人，最主要的应当是经济利益”。[20]

(3)转变政府职能并完善人事制度

多中心治理强调乡镇政府应该以一种新的方式处理与各个企业的关系。为了保证公共政策执行的公开公正性，政府不能既是“比赛”的“裁判”又是“运动员”。乡镇政府应该对各个企业做发展上的宏观指导，并依法监督其经营，并要为企业营造一个良好的政务环境，以促进其更好地发展。

干部考评机制关系到乡镇干部的切身利益，直接影响到乡镇干部的行政行为。因此，对于乡镇干部考评，要革新干部考评机制，改变传统的政绩观，采用360度全方位考评制度。在考核过程中既要有乡镇干部的上级部门，又要包括乡镇干部直接服务的群众。这样，一方面可以确保全面公正，另一方面也由此可以改变乡镇干部的原先的“对上负责，对下不管”的工作作风。

对大多数乡镇来说，由于其环境相对艰苦，所以一般“人才难求，更难留”。因此，在乡镇政府治理改革进程中，要通过优化人才成长的环境和加强人力资源管理，来培养人才，留住人才，以此加强政府干部队伍建设。首先，在乡镇政府组织内部要形成尊重知识，尊重人才的氛围；其次，要优化乡镇政府干部的工作环境并改善物质待遇，加强人力资源管理。

总之，在推进乡镇有效治理、依法治理的进程中，注重利用多中心治理的优势，凭借民主选举与协调来解决公共权威之间的冲突，注重政府与民众之间的对话、沟通和协商，群策群力，而非依赖单中心的等级制命令来协调乡镇和乡村公共生活。让乡镇政府之外的村民群众、企事业单位、生产合作组织、民间力量、非正式组织等更多的参与到乡村治理中来，通过经济发展、社会转型、制度变革、组织构建、文化营造来明确乡镇政府的职能定位，理顺权责关系，努力完善并创新乡镇政府体制，积极建立多元有效的多中心治理模式，这对实现乡镇政府更好推进基层治理和社会自我调节、村民群众自治、改善乡村治理结构四者之间实现良性的互动，推进乡村治理现代化，维护社会的公平、正义、有序是大有裨益的。

参考文献：

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