基于多中心治理理论的钦州港口物流发展模式探讨

吕国清

（广西外国语学院，广西 南宁 530222）

1 钦州港口物流改变发展模式的必要性

伴随着港口的发展，世界港口物流的发展模式逐步发生变化。 目前，世界典型港口物流的发展模式主要可分为三种：以香港港口为代表的私人企业管理发展模式， 以中国港口为代表的政府机构和国营企业管理发展模式和以新加坡港口为代表的各方共同管理发展模式（主要指政府、国有企业、私人企业共同进行管理）。以香港港口为代表的私人企业管理发展模式实际上是以市场为主体的管理模式，在该模式下，港口设施与设备由私人投资建设，并由私人经营管理和自由定价，港口的业务经营极少受到行政干预。 优点是官僚主义比较少、服务效率比较高，缺点是对香港港口的未来长期发展有所制约， 同时不能很好实现港城联动。 以中国港口为代表的管理模式实际上是以政府为主体的管理模式， 在该模式下国家拥有港口并投资港口基础设施及物流设施，港口的运作也是围绕政府的计划任务进行。优点是港口岸线相关资源国家拥有，有利于服务政府长期战略发展，缺点是投资浪费、服务质量不高、效率低下，进而增加政府财政负担。以新加坡港口为代表的各方共同管理模式实际上是以政府和市场为主体的管理模式，在该模式下，政府逐渐退出港口领域只负责投资港口基础设施，而港口物流设施与设备由私人投资，港口在政府统一指令下由私人企业负责运作。 优点是提高了港口员工的服务意识和物流服务效率，同时减低了政府财政的负担；缺点是容易出现政府妨碍和干涉私营企业的正常业务活动、 与私营企业争利等情况。以上三种港口物流发展模式，或者是单一主体发展模式，或者是两主体发展模式，都存在这样那样的问题，但是新加坡港口物流的发展模式相对来说较好， 但由于没有监督也存在政府干涉私营企业的情况。 为此，本文引入多中心治理理论来尝试为港口物流的发展模式提供新的建议， 尤其是广西钦州港口是落后的地区港口， 在财政资金支持不足的情况下进行发展模式探索具有重大意义。

2 多中心治理理论

在多中心治理理论出现之前，公共事务治理理论主要有亚当·斯密的强调市场主导作用的市场理论及托马斯·霍布斯的强调政府绝对主导作用的国家主权理论。 但市场治理及政府治理出现的失灵让我们看到这两种公共事务治理理论的明显不足。“多中心” 治理理论正是在这两个著名理论的基础上发展而来的，它的核心是在完全私有化和完全国有化两个极端之间，寻找非极端化的中间路径及其他的多种治理方式， 并使之能在实践中有效运用[1]。

“多中心”这一概念最初出现在迈克尔·博兰尼的《自由的逻辑》一书中，迈克尔·博兰尼在该书中将社会秩序分为一元秩序和多中心秩序。 所谓一元秩序是指社会的运转完全靠上级命令、指挥与下级服从来维系，而在多中心秩序中，许多行为个体既相互独立、又相互影响，他们在社会一般规则体系下追求自己的利益，找到各自的定位，实现相互关系的和谐，从而实现社会的运转。 奥斯特罗姆夫妇借鉴迈克尔·博兰尼的社会秩序理论创立了多中心治理理论。 该理论认为在治理主体上，社会公共服务提供主体是多元化的。 不但中央政府、地方政府可以提供社会公共服务，其他各种非营利性组织、企业、社会团体以及民众在内的各主体，都可以通过不同形式行使主体性权力，共同参与社会公共事务的管理。 因此多中心意味着政府、市场、社会在公共事务管理中共同参与和共同治理，既要发挥政府的公正公平性、权威集中性的优势，也要充分利用市场的反应快、效率高的优点以及社会组织的志愿性、利益超脱性与中介桥梁作用。

实现多中心治理模式意味着政府要在社会公共服务提供中转变自身角色与任务。 多中心治理反对政府垄断，但也并不主张政府退出公共事务管理领域， 而是要求政府在公共事务管理中的角色、任务以及治理方式应发生相应变化，以适应时代发展的需要[2]。

港口是准公共产品，为多中心理论的运用提供了前提。 根据多中心治理理论， 政府不再是提供港口公共产品和公共服务的唯一主体，其他各种非营利性组织、企业组织和社会组织只要得到社会公众认可， 都可以成为提供港口公共产品和公共服务的主体。 这就使得不同形式的权利行使模式，如委托代理、中介行为、自愿者参与、社区群体活动，均可广泛介入港口公共服务生产与供给过程之中。

3 基于多中心治理理论的钦州港口物流发展模式

3.1 明确政府在钦州港口物流治理中的引导作用

前期钦州港口因基础比较薄弱、资金不足等问题导致自身吸引力比较弱，前期港口的开发主要还是依靠政府推动，主要表现在规划产业布局和投资港口基础设施建设上。 经过前期的推动，中期政府最重要的作用体现在调控引导功能上。 政府机制对钦州港口物流的调控作用主要体现在以下几方面： 有效制定市场准入、经营、考核及退出等规则，完善市场调控体系；营造良好的法律、政策环境；构建合作平台，制定协同共赢、利益均沾的协调机制。

3.1.1 规划产业布局与基础设施建设

港口行政管理部门应该对港口功能、岸线使用及港口布局的发展思路进行统一布局， 这样在引进项目的时候就不会出现轻港口功能布局重生产性投入、轻港口经营重港口建设等现象。否则在港口总体规划中就会出现各港口功能散而乱、小而全、布局重复与功能雷同的情况，不利于港口的统筹规划和长远发展，同时会增加基础设施配套及港口管理的难度[3]。

交通部已经把港口设施分为非经营性基础设施、经营性基础设施和经营性设施三类， 政府的角色就是对各种设施的投资主体进一步明确，为租赁、BOT 等融资创造条件。 如在政府统一规划的前提下，非经营性基础设施主要由政府负责投资建设；对于经营性基础设施政府可以以沿海滩涂为资源，通过合资、合作等企业行为进行围堰、吹填、成陆，或者由合资企业进行港口公共基础设施建设，或者将土地出租给重点项目经营单位，进行滚动开发；对于经营性设施可由码头承运人自己投资。

3.1.2 制定市场规则，完善市场体系

在引进市场供给主体时，为了保证供给的稳定性，在相关港口设施租赁谈判阶段，港口管理部门应加强市场准入管理，应重点考虑“入围码头业务经营人”的资信情况、经营理念、管理水平、专业化程度及租赁后的业务发展思路，同时整个准入过程应该采取招投标方式。 这样，引进的供给主体综合实力会比较强，能保证港口发展的连续性，将最新的理念引入港口服务供给。同时为了保证服务的供给质量， 港口管理部门应该出台定期考核港口服务供给主体的相关规定， 但是具体组织考核可以交由中介社会力量。

3.1.3 营造良好的法律、政策环境

在多中心治理的实施过程中，由于作为主体的“政府、社会需要、投资者和经营者”各自的追求不同，因此不可避免地存在相互之间的利益冲突，如出现投资者、经营者的逐利性与港口的公共服务性相左的情形。为了有效预防出现此种弊端，必须要引进和建立相应的法律制度来规范和约束各个主体的相关行为，以兼顾和控制各方的利益与行为。 因此，在制度的设计上，一方面要保障投资者和经营者的正当收益，防止出现不当行政干预，如政府应保护投资者对港口设施的占有、使用、收益、处分等权力； 另一方面要从法律制度上约束外来资本的单纯逐利动机所产生的损害或改变港口公共服务属性的现象， 确保多中心治理模式得以规范并有效实施。

3.2 市场是钦州港口物流治理的主导者

3.2.1 港口民营化，扩大港口物流服务公共产品供给

港口民营化是把多个私营企业引入港口物流服务公共产品供给市场中，从而形成有效的竞争。这种竞争既能扩大港口物流服务公共产品供给，又能促进港口物流事业的发展。 放宽市场准入就意味着允许更多的私人力量来提供港口物流公共服务，港口公共服务的供给也由政府单独供给变成了多种提供者的共同供给，社会资本大量进入港口。

在这种情况下，要从多中心治理制度建设的角度考虑政府主体的责任和市场主体的责任， 即考虑政府应如何为企业参与港口物流服务提供激励性、 公平性和制约性的制度体系和政策后盾，为企业创造更具有竞争性的环境和更宽松的投资环境。

3.2.2 积极发挥私营企业对港口物流服务供给的作用

应发挥私营企业对港口物流服务供给的作用，私人企业对促进钦州港口发展具有重要的积极影响。 私人港口运营企业与国有港口运营企业相比，其优势在于组织机构简单明晰、职工人数少、 运营管理通畅直接， 这就降低了私人企业正常运转的难度，促进了企业内部的协调，企业在日常管理中能够及时快速地解决各方面问题。私人港口运营企业的运作模式、运作能力能够为港口物流服务供给市场带来生机与活力， 为国有企业的经营管理提供相关经验， 从而保证了港口物流服务供给市场秩序的稳定，保持了港口物流服务供给的持续供给，能够促进港口物流事业长期的发展[4]。

3.3 社会中介组织是钦州港口物流治理的沟通者

3.3.1 社会中介组织作为“第三种力量”协调各方利益

由于港口物流服务供给各经济主体之间存在着各自独立的利益追求，因此彼此间有一些矛盾和摩擦是不可避免的。 但是对于这些矛盾和摩擦，一旦处理不及时或处理不当，就会转变为彼此间的对立冲突， 甚至影响正常的港口物流经济活动与港口物流公共利益的调适和均衡。 在这种情况下，作为“半官半民”的、不带主观色彩的社会中介组织在严格的法律法规约束下，一般能站在比较客观、公正的立场上，以灵活的方式、积极有效的行为介入，有利于淡化矛盾，缓和冲突，使各种利益纠纷得以解决，相互关系得以转化、协调。

3.3.2 增强社会组织与政府互动，构建参与平台

在不同阶段社会组织参与的内容有所不同：在港口物流的规划阶段， 社会组织参与的内容主要是参与港口物流需求的调查与分析，参与港口物流发展规划方案的设计与制定；在港口物流的建设阶段， 社会组织参与的主要内容是对相关港口物流建设项目可能产生的影响和问题提出建议， 监督建设单位的港口物流项目建设工作， 对港口物流项目建设中出现的问题及时进行反馈， 验收建成项目的建设成果； 在港口物流服务的运营阶段， 社会组织参与的主要内容是对港口物流服务的运行质量进行评议，对港口物流企业的运营服务进行考核，对港口物流的行政管理部门进行监督等。 无论哪个阶段的社会组织参与都是政府相关部门与社会大众互动的具体过程， 这种过程是切实保障公众权益的过程。

4 小结

本文从多中心治理理论角度出发， 为钦州港发展资金不足、 发展动力不足等制约港口物流发展的问题提出了新的解决思路，即港口物流发展需要多中心的供给和治理。政府、市场、社会各方都是保障港口物流服务有效开展的供给治理主体。 港口管理部门要完善自身的推动作用，在港口物流的规划、投入、建设、运营等环节制定规章规范，维持港口物流供给的市场秩序，与私人企业和社会公众加强沟通与合作， 拓宽港口物流治理的形式和渠道，共同增加港口物流服务的供给量，提高港口物流服务的质量水平。 只有整个社会范围内各部门各力量都能发挥自己应有的作用，才能形成一个有效的港口物流治理环境。

[1]刘文婷.浅析多中心治理理论[J].赤峰学院学报，2012，3:43-44.

[2]付冲.多中心治理视角下广西北部湾经济区协调发展机制研究[D].南宁：广西大学，2012.

[3]徐秦.地主港模式在国内港口的实践创新与借鉴——以嘉兴港的发展历程为例[J].水运工程，2010，4：71-75.

[4]佟媛.多中心治理角度下的城市公共交通研究——以沈阳市为例[D].沈阳：辽宁大学，2013.