行政机关用人制度改革的必然趋势——《行政公务员全员聘任制改革研究》评介

王 芳

（淮北师范大学 政法学院，安徽 淮北 235000）

行政机关的公务员职务一向被认为是铁饭碗，可谓“旱涝保收”。但由人民出版社出版的王春业教授的新作《行政公务员全员聘任制改革研究》一书却大胆提出了这样的设想，即在行政机关对公务员实行全员聘任制改革。这个设想的提出也契合了当下行政机关改革的发展新趋势。

该书共分为绪论部分和八章。在绪论部分，作者对相关概念进行了清晰地界定，并对为何只选择行政公务员而没有把所有的公务员作为研究对象的原因做了说明。在第一章作者论证了行政机关公务员人事制度呈现出一种从身份制到全员聘任制的改革趋势。在此基础上，作者在第二、第三章分别从理论基础和实践需求的角度，论证了行政公务员全员聘任制改革的必要性与可能性。然而，在我国推行行政公务员全员聘任制改革并非易事，还存在着不少障碍，为此，作者在第四章分析了行政公务员全员聘任制改革可能遭遇的主要问题，其中包括：“官本位”意识的障碍，政治体制改革的滞后，相关制度不配套等。公务员人事制度改革并非我国独创，在国外有着比较成熟的经验，因此，作者在第五章对国（境）外行政公务员聘任机制进行了有益地借鉴，从中获得值得借鉴和学习的经验。行政机关公务员全员聘任制改革可谓千头万绪，应从何处入手呢？作者在第六章提出，以完善聘任合同作为全员聘任制改革的突破口。为实现行政公务员全员聘任制，还必须做好相关的配套工作，作者在第七、第八章论证了配套工作，包括科学的职位分类、公正的绩效考核、建立与社会并轨的行政公务员保险制度、建立畅通的行政公务员争议解决机制、建立和完善行政公务员再就业制度等。

一、该书的创新之处

1.提出在行政机关里实行全员聘任制改革的大胆设想。行政机关的公务员能否实行聘任制？这在《公务员法》中已经有了答案，并在一些地方进行了试点，获得了较好效果。那么，行政机关公务员能否实行全员聘任制？就这个问题，王春业教授大胆提出设想。当然，这种设想的提出，不是空穴来风，是有其依据的。这里具有其理论基础，也有其现实背景，还有部分地区的试点经验。实际上，全员聘任制改革的设想在我国的国有企业已经成为现实。想当年，国有企业相当部分的职工也被称为“国家干部”，端着“铁饭碗”，吃着“大锅饭”。但随着社会主义市场经济的发展和现代企业制度的建立，企业人员由国家干部身份变为企业职工，与企业签订了劳动合同，实行有期限的聘任制度，由此打破了“铁饭碗”，建立了灵活多样的用人制度，极大地调动了企业职工的主动性、积极性和创造性，激发了企业活力，提高了企业效益。而在行政机关，提出全员聘任的设想，其实现也会是迟早的问题。而王春业教授凭着敏锐的学术洞察力，提出了全员聘任制在行政机关实行的设想，必将对我国行政机关的人事制度改革起着推动作用。

2.对公务员与行政机关之间作为劳动关系的理论进行了充分论证。在行政法领域里，长期以来，特别权力关系一直占据着主导地位。我国行政法学界虽然没有明确提出特别权力关系理论，但“内部行政行为”理论实际上与特别权力关系理论具有异曲同工的作用，特别强调行政机关公职人员的公务身份有别于其他职业身份的特点。与特别权力关系相对应的是，行政机关用人制度是僵化的、具有身份色彩的终身制、永业制。王春业教授则认为，随着市场经济的发展，人们对公务员与行政机关之间关系的性质要进行重新认识，行政机关公务员虽然属于国家公职人员，但其与行政机关之间的公职关系实际上也是一种劳动关系，即公务员也是劳动者，其提供劳务，取得相应报酬。与普通劳动者相比，公务员仅是从事的职业性质不同而已，公务员为行政机关工作，其雇主较为特殊，但除此之外，两者都有类似的经济诉求，提供劳动力都是换取薪俸以维持生计，以谋生为目的。这种工作关系与企业的劳动者并没有特别的不同。公务员与行政机关之间劳动关系的定位，为在公务员行列推行更加灵活的人事制度改革提供理论基础，为行政机关实现全员聘任制改革提供理论依据。[1]

3.从法律的角度进行了研究。在该书中，作者从公务员法的文本着手，对该法中有关公务员聘任制的条款进行分析，指出其不足之处，并提出将其改革后使之成为行政机关所有公务员的任用形式而不是补充形式。在理论依据中，作者从劳动合同关系的法律角度，分析了公务员与行政机关的关系由特别权力关系到一种劳动关系的转变趋势，揭示了公务员与行政机关关系的法律性。在全员聘任制改革突破口的论证中，作者又从具有法律约束力的聘任合同开始，并对完善聘任合同的相关条款提出了文本建议。此外，该书中还涉及到行政公务员的职位分类、绩效考核，行政公务员的保险制度、争议解决机制等，无不体现出对其进行法制化的期望。为此，第六届全国十大杰出青年法学家、东南大学法学院院长周佑勇教授在为该书写的序中这样评价道：“总之，春业教授的这部著作，无疑是国内第一本从法律的视角系统，深入探讨行政机关公务员全员聘任制改革的力作。期待他能够持续关注、研究并深入推动这项制度在我国的践行。”这不仅是对王春业教授的肯定，也是对该专著的肯定。

二、该书的现实价值

十八大提出了行政体制改革的目标，强调必须转变政府职能，深化行政体制改革，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。然而，要确保行政体制的目标得以顺利实施，不仅要转变政府职能、进一步简政放权、取消不必要的行政审批，而且行政机关的人事改革也势在必行，因为，行政机关的高效与否，人是基本的，也是最重要的，“人是行政之本，人力资源是政府能力中的前提性因素，也是主导性因素。……它直接影响政府能力的其他因素效能的发挥。”[2]而如何不断提高行政机关公务员的素质、如何充分调动人的积极性则非常重要。目前行政机关的公务员还存在终身制的特点。一旦进入行政机关，只要没有出现违法犯罪现象，公务员便可以在行政机关干到退休，就意味着进了保险箱，端了“金饭碗”，可以旱涝保收并且平步青云，而丝毫不担心会被退出公务员队伍，不担心失业，这也是当下我国公务员考试竞争非常激烈的一个重要诱因。[3]20“终身制”身份不适应形势发展的需要，不利于激发行政公务员的创造力和工作活力，不利于调动公务员的积极性，不利于优秀人才的脱颖而出，不利于提高行政效率，对正在和即将进行的行政体制改革也会产生不利的影响。而王春业教授的这本专著，从理论的整成到试点经验的总结、从境外经验的归纳与借鉴到具体改革方案的设计、从公务员全员聘任制的本身到与全员聘任制相关的保险、医疗等配套制度的改革等，都提出了较为完整的设计，这在一定程度上契合了当下行政体制改革的趋势，对十八大和十八届三中全会提出行政体制改革的目标的实现，具有一定的理论参考价值。

[1]王春业.从特别权力关系到劳动关系——行政公务员全员聘任制改革的理论证成[J].学术论坛，2013(6)．

[2]汪永成.政府能力的结构分析[J].政治学研究，2004(2)．

[3]王春业.行政公务员全员聘任制改革研究[M].北京：人民出版社，2013.