论风险社会的公共决策机制变革

2014-04-07钱亚梅

湖北行政学院学报 2014年1期

关键词：决策

钱亚梅

（湖北师范学院，湖北黄石435002）

风险社会理论学者贝克曾提出一个著名概念——“有组织的不负责任”，很好地揭示了工业社会的管理模式、决策机制在风险社会中面临的困境。他指出，“鉴于现代风险的巨大危害性，精密的制度体系面临失效的尴尬处境，应该分担责任的团体和部门都试图利用制度为自己辩护，想方设法为自己开脱，以致责任主体难以确定，责任悬置。第一次现代化进程①根据贝克的再现代化（也称自反性现代化）理论，人类社会划分为：前工业社会、工业社会与风险社会，前工业社会到工业社会的现代性是第一现代性，这一过程是第一次现代化过程；工业社会到风险社会的现代性是第二现代性、自反性现代性，这一过程是再现代化的过程。中所提出的用以明确责任和分摊费用的一切方法手段，如今在风险全球化的情况下将会导致完全相反的结果，即人们可以向一个又一个主管机构求助并要求它们负责，而这些机构则会为自己开脱，并说‘我们与此毫无关系’；或者说‘我们在这个过程中只是一个次要的参与者’。”[1][P143]这就造成了事实上“有组织地不承担真正责任”的局面。从发展伦理视角观之，这里所揭示的实质是现代性演进的一种过程矛盾面[2]：表面看来以专业化、产权明晰为基础的现代社会建构起了一种责任到人的社会管理模式，但从实际运行看，由于这种社会管理模式的内核——决策责任机制颇难克服的弊病，致使这种社会管理模式最后可能表现为“自我满足和自我中心”型，机制运行中众多趋利避害、转嫁风险的“理性人”行为，导致了实质性的没有人对社会整体现代化目标负责的问题。

发达工业社会现代性演绎的世界一般性，虽然不能简单套用到当下状况错综复杂的特殊性中国，但是“有组织的不负责任”问题也未必不会成为中国现代化进程的一个警示。依据中西社会不同的现代性发展阶段，笔者主张，从公共决策的观念、结构、主体、程序等方面着手机制变革，许是克服这种“有组织的不负责”问题的途径之一。

一、风险社会的决策观念更新：从价值中立到责任为本

风险社会的公共决策，指的是拥有管理国家和社会公共事务权力的组织和个人，通过调查研究，选择一定的策略与方法，对涉及公共安全利益的公共事务作出判断和处理的活动，以增进公众福祉，维护社会稳定。风险决策所要应对的，主要是潜在的、可能发生的突发事件。相当多的突发事件都有其缓慢发生渐进累积的前奏阶段，对于决策系统而言，应对业已进入突变、质变阶段的突发事件的成本，甚至成几何级数地超过渐变、量变阶段的应对成本；现实的危机转变为灾难事故，其危害或许难以测量，而防患于未然策略下的未发事件，其危害却可能为零。随着全球化和信息化的快速发展，需要管理和协调的社会公共事务日益增多，决策环境的复杂性与不确定性也日益增多，公共决策机制的不完善日渐凸显，公权力主体的决定或者无法达到决策预期目的，或者虽达到了预期目标，但成本大于收益，带来严重的负面效应，造成社会资源的重大浪费。为了使公权力更好地服务于增进公众福祉和规避共同风险的既定目标，应该从价值中立的风险决策转向基于责任的风险决策。

当代风险决策借助大量的数据和实证分析，奉行事实与价值的两分法，走价值中立的理性主义决策路线。为此人们采取成本——效益分析、准实验研究设计、多元回归分析、民意调查研究、投入产出分析、运筹学、数学模拟模型和系统分析等多种方法，试图作出完全客观的风险决策。正是这些方法的采用，制订风险决策一度被视作技术官僚和专家的专利，专家治国一度被奉为决策部门规避和抵御风险的特色。

按照价值中立的观点，如果不在风险决策中剔除价值偏好，那么决策的结果无疑会是一种主观的、相对主义的结果而无法具有科学性和唯一性，因为价值是不可证实的知识。在这里，实证主义者们忽视了这样两个问题：第一，风险决策是一种政策实践活动，而这种实践活动本身具有价值内涵，无论如何人们都无法将各种事实独立在价值之外。如一度给中国带来重大负面影响的20世纪五六十年代的人口政策，其决策背后的政治经济文化因素分析，往往离不开战争与革命的时代主题、“人多力量大”的发展策略、多子多福的生育观念等，其间包含的经验色彩一览无余。第二，风险决策难以祛除的价值偏好，使得公共决策部门常常在公益性与自利性的纠缠中倍受指责。近年来PX 类重大化工项目在中国一些城市的频频遭拒便是一例。即便科学家和决策部门如何使尽浑身解数，似乎也很难消解公众的风险想象。只好感叹一声，社会世界既是一个可以测量的客观物体，也是一个被赋予意义的主观世界，它既是经验的，同时也是建构的[3]。事实与价值的割裂难以真正理解社会的本质，进而也就难以作出合乎情理的风险决策。

那么，何为合乎情理的风险决策呢？在风险社会里，学者们构想了一种恶性循环可能，即从风险的制度化到制度化的风险局面，公共决策出台的各种制度和举措原本为了规避风险和缓解负效应，然而许多制度和举措在现实中演绎时却又酿造了许多新风险。为了摆脱这种恶性循环局面，我们需要超越传统风险决策中狭隘的专家治国倾向以及实证主义的价值观，将事实与价值结合起来，推行一种后实证的、融入社会理性的公共决策，更充分地实现公共决策的公益性、公正性内涵。这种决策理念并不是否定科技理性，而是强调将规范研究和特殊经验结合起来，采用多种方法对风险进行完整周密的分析评估；在评估过程中，将技术分析置于一定的社会情景之中，强调与风险决策相关者的利益，通过融入责任为本的价值理念为各方提供对话、沟通平台，以达成共识。而且，风险决策行为应该以人民的意志为依归，公权力的行使必须直接或间接对人民负责。德国历史学家弗里德里希·迈内克指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑。”[4][P362]“权力必然意味着责任，这是个应然性的原则”[5][P331]。责任的规范性和给付性制衡着权力的扩张和获利冲动，决策部门在风险决策的过程中必须处于一种负责任的状态。

风险决策过程中所牵涉的公益性问题，并不是个人利益的简单相加，它强调社会各阶层的多元主体参与决策，既能反映不同群体的利益诉求，又能最大可能地照应到不同群体的利益，使得不同群体的利益要求在法律规定的范围内自由表达，在决策形成的过程中相互博弈并妥协，最终得到各方都能接纳的决策方案，这样的决策方案最终体现了决策制定过程的公正性。这种对风险决策公益性探求的责任态度，对于中国公共决策部门的重要现实意义在于，决策部门应考虑到某些特殊社会群体特殊的历史成因与现实困境，必要时可作出一定的政策倾斜。比如，不能只顾追求社会整体福利的提升而牺牲一部分群体的利益，要让弱势群体（下岗失业人员、低收入者）、灰色群体（无正当职业者、无合法身份者）、边缘群体（城市近郊租住者、外来务工人员）享受到最基本的公共服务产品。更新类似“GDP 崇拜”的单一价值取向，以正确的政绩观、利益观、发展观和权力观来指导决策，使落后地区、欠发达地区的经济社会在综合平衡中持续发展。由此看来，责任政治理念下的风险决策，“它要求行使公共管理权力的行政主体及公务人员必须对其一切行使行政权力的行为所产生的后果向受害者、人民及人民代表承担责任，不论该行为是法律行为还是事实行为，是抽象行为还是具体行为，是羁束性行为还是自由裁量行为，是消极的不作为还是积极的作为，是强制性行为还是非强制性行为”[6]。

二、风险社会的决策结构转型：从专家政治到民主协商

传统的风险决策过程，首先是由政府组织相关专家对风险议题进行分析，然后列出有关决策的备选项，最后由政府官员对备选项进行选择。在这样的决策过程中，与风险有利害关系的公民，常常因为无知识、无能力和影响效率等借口而被排除在外。因此，缺乏公民参与的风险决策常常因为不符合民意，而在执行的过程中遭到抵制。随着新公共行政的兴起，这种决策模式越来越受到质疑。基于责任理念的风险决策直接指向保障社会的稳定和安全，为公众提供公共安全产品，其“公共性”要求决策应该体现内涵深刻的民主价值，重视公民参与，维护社会公正。成功的公民参与不但无损于风险决策，相反应该会产生更加有效的策略举措，增强风险决策的合法性。协商民主理论给我们提供了新的视角[7][P313]。风险决策作为一种关注国家与社会公共安全的公共决策，协商民主同样可为决策结构的传统到现代转型提供新思路，即从精英治国、专家政治的民主模式转向公民参与、协商政治的民主模式，从全能政府的封闭强控式决策结构转向责任政府的开放协商式决策结构。

充分占有信息，准确把握事物的本质是进行科学决策的前提条件。任何情况下的决策活动，都是不完全信息条件下的决策活动。在风险社会中，传统的封闭强控式风险决策结构彰显滞后。首先，现代风险本身变量复杂，发展趋势难以预测，具有高度的不确定性，使得风险信息常常凸显极度的匮乏性，以致风险决策活动可能会面临丧失风险信息这一基本前提条件的危险；即便拥有一定的相关信息，但这些风险信息往往表现出纷繁复杂、数量众多的客观状况，无形中又给决策者的信息诊断和选择工作增加了难度。其次，由于风险决策的社会影响很大，事关当代人甚至下几代人基本生活依存的本体性安全，处理不慎可能酿成更为严重的后果，巨大的精神压力使得政府在信息的采集、整理和判别活动中可能不辨真伪、不析粗精，甚至准确、有价值的信息经过筛选和过滤，被当作无价值的东西舍弃，而一些信息垃圾却被引入决策系统，从而形成误导。最后，太过注重专家知识与技术规则的科层官僚系统在变幻莫测的现代风险面前，欲图继续采用传统的封闭强控式风险决策，往往导致了原有正常的沟通渠道难以发挥效用，如出现信息“梗阻”和“外溢”，进而变异成种种“小道消息”，从而使事态呈现扑朔迷离的前景[8]。因此，在风险社会里，有必要使风险决策实现一种结构性的转型，以民主协商的方式作出决策，不失为政府“开放政治”的一种积极探索。

民主协商式的风险决策，意味着任何风险决策都必须经过所有受到影响的公民或其代表者的参与、对话、讨论而达成，且参加讨论的公民或其代表者必须珍视理性与公正的价值。

首先，民主协商式的风险决策重塑了风险社会的政治合法性，有利于提高公民的政治参与能力，解除人们对政府决策的神秘感和疏离感。

知识和能力不是先天的，效率本身解决不了为谁服务的问题，而公开的讨论却可以把私利的表达和情绪的冲动降到最低，在公开陈述的理由中了解到对方的价值与偏好，即便不能达成共识，也会以“扩大的心胸”（enlarged mentality）来对待存在的分歧。事实上，在成熟的民主制度中，公民主要发挥着两种重要作用：一是作为裁判者，另一是作为参与者。如果只强调公民的裁判作用，而忽视了参与的重要性是不对的[9][P359]。由此看来，如果公民在信息公开透明的条件下，依据一定的决策程序，自由而平等地对可能影响到自己的相关风险进行公开且充分的讨论，在参与中学习知识、提高能力、培养美德、增强责任，那么，风险决策就会具有更稳固的合法性基础。

其次，民主协商式的风险决策重建了风险社会的公共责任机制，有利于增强公共政策制订者的责任，防止代议制民主下的“有组织的不负责任”现象。

在威权政治的公共决策机制中，政府凭借其政策制定的垄断地位和信息优势，掌控着公共事务的话语霸权。然而，威权政治在相对单纯封闭的环境中，常常表现为颇为严重的权责不对等。在几个世纪以来大规模的工业文明替代农业文明的历史进程中，在社会生活的诸多领域，人类的欲望扩张较之生产力水平的提升似乎更为迅速，精密的制度体制，繁忙的组织运转，快节奏的都市生活，潜伏着许多难以察觉却可能一触即发的风险因子，决策系统的权责对等问题在实践操作层面常常会暴露无遗。近些年来，在中国，知识精英的话语空间正日趋扩张，经济精英凭其财富地位正着力与政府分享话语霸权，而社会普通公众特别是弱势群体尚有待进一步扩展其话语空间，以防范公共决策出现难以弥补的偏失。在协商民主之下，决策是公共协商的结果，每个参与者都应该对此负责。这些责任包括：提供协商过程中所有人都能接受的理由；倾听并真诚回应他人的理由和观点；尽力达成所有人都能接受的意见[7][P314]。民主协商的决策方式为各种利益提供了一个平等的“在场”机会，任何公民在这个对话平台中都没有优于他人的地位和权力，决策形成也不是一种强制的结果，而是理性的共识，是妥协的结果，是利益的均衡。“由于协商的过程是说服而非强制，决策也是在公民及其代表的公共讨论中形成的，它就比较容易获得广泛的政治支持，并能够比较顺利地推动遵守执行，为今后的合作积累起信任与社会资本”[10]。

第三，民主协商式的风险决策重建了风险社会的公共理性，有利于打破科学技术在风险话语上的垄断权，消解一度甚嚣尘上的专家治国论和知识威权地位。

风险社会的民主是一种反思性民主，通过协商、讨论与对话来重建公共理性，从而对科技理性保持适当的警惕，这也正是民主协商式风险决策的价值所在。风险社会中民主的未来取决于这样几个关键问题：在事关生死存亡的所有具体细节上，我们能否独立于专家，甚至独立于持不同意见的专家，而作出自己的判断？或者说，我们能否通过一种从文化层面产生的对危险的理解来重新赢得我们进行自主判断所应具备的能力？难道唯一的选择依然仅仅是专断独裁的技术统治或富有批判性的技术统治[11][P133]。风险决策需要的不仅仅是严格意义上的科学知识，一切重大的决策，无论涉及个人或政府，都需要道德和价值判断，而且在有限的资源下，要对不同目的的冲突进行平衡，而这种平衡不是靠专业知识所能解决的，需要引入公民的参与和讨论[12][P79]。

三、风险社会的决策主体扩充：从单一主体到多元主体

受传统的计划体制影响，政府包揽社会事务、国家—社会高度重合的单一决策主体状况，已经成为普遍的认识定势和习惯模式，以至在关涉风险的决策实践中，风险决策的权力集中掌握在政府有关机构和组成人员的手中，公民社会各主体应有的决策权力和作用往往遭到忽视和排斥。这种长期以来的单一决策主体状况，导致政府决策往往具有“集中偏好”和“路径依赖”的惯性，它与市场化改革所致的高度不确定性和日益复杂化的社会环境正好悖离和抵触，使得风险决策的科学性明显缺失。而且，政府决策总是在有效信息不全、专业知识不足的情况下，少数人决定多数人、甚或外行决定内行事情的政务活动。就转型期中国的社会风险实际而言，要实现风险决策机制的根本变革，迫切需要合理配置风险决策权，扩大风险决策主体，实现由单一决策主体向多元决策主体的转变，建立以政府为核心的多元化风险决策主体结构。要使政府主导下的风险决策成为创造公共价值的过程，而不是利益博弈的过程，使最终进行决策拍板的少数人能够真正代表多数人的意愿和利益，专业外人士能够真正吸纳专业人士有益的意见和建议，避免由非公正性带来的决策负效应。从这个意义上说，要实现和扩大风险决策过程中的公众参与，既是政府决策的公共性使然，也是风险决策的民主性诉求。“民主过程的本质就是参与决策。民主社会中任何成员都不能保证他在参与的争执中一定稳占上风，但可以肯定（如果是真正的民主）他能公正地享有一份决策权。他可能在表决中失败，但意见还是提出来了。如果他代表相当数量的社会成员的利益，……即使不是控制，也会影响最后的决定”[13][P219]。

政府在构建风险决策的多元主体结构中，应以建立风险决策主体群、合理配置风险决策权、整合主体作用为发力点。政府决策权力的作用，表现为积极探索经济社会发展的规律和趋势、把握各种利益群体的需求脉搏、分析各种社会风险的可能动向等，从整体和长远的角度，提出决策动议，制订决策方案，征集方案意见，评价方案得失，进行方案修正，审议方案终稿，最终形成决议。公民社会各主体决策权力的作用，表现为从自身、群体、组织的实际利益出发，向政府决策机构提出决策建议，通过有关渠道和方法参与决策程序，对决策方案进行讨论并提出意见和建议[14]。在此，政府决策权力的作用是主干性作用，公民社会各主体决策权力的作用是支撑性作用。风险决策的科学性和民主性，是在各类决策主体的密切配合中实现的。

同时，政府作为风险决策结构中的领导和核心力量，在涉及经济社会发展全局的重大风险事项的决策上，协调社会各方利益群体的矛盾，整合多元决策主体的利益，探索妥善解决利益冲突的办法，既是其不可推卸的责任，也是多元化风险决策主体结构能够真正生发科学效应的一个“瓶颈”。应该说，政府在这个方面的风险决策意识基本上已经具备，当前需要解决的深层次问题是：在重大风险事项的决策中，政府建议与公众意见深度融通的机会概率以及部门全程协调的制度供给[14]。在推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批的过程中，凡是涉及经济社会发展全局的重大风险事项决策，政府如何为公民社会提供更多样、更通畅的意见表达渠道和风险评价甄别机制，以促进政府与公众意见之间更深、更密切的融合？针对各个部门职能分解、价值分化的现状，政府设立的风险事务专门机构如何在职责、制度和运行方式等方面，形成各个部门的具体政策之间、部门具体政策与总政策之间的源头协调、中局协调和终极协调的机制？

经过近十几年的发展，协商民主的倡导者创新出许多公民参与决策的具体方式，如公民陪审团（citizens juries）、愿景工作坊（scenario workshop）、公民会议（citizens conference）或称为共识会议（consensus conference）、审慎的民意调查（deliberative poll）等方式[15]。这些协商民主的设计不同于传统的公共参与形式，因为它们将政策讨论扩展到超越有组织利益而容纳“普通”或“典型”公民参与的范围[16][P134]。近几年来，我国实践了一系列改革和完善政府风险决策的制度化建设，如“社情民意反映制度”、“与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”、“专家咨询制度”、“决策的论证制和责任制”等[17]，意在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力，构建一个“群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制”[18]，从制度上保障政府决策的民主化和科学化。当然，政府仍然是风险决策的中枢，信息系统、咨询系统等其他系统都是在政府这一中枢系统的领导下活动并为它服务。这是中国风险决策系统不同于西方国家风险决策系统的一大特点。

四、风险社会的决策程序规范：从无规则的议事到合程序性的决策

风险决策程序，体现怎样决策的问题，决定决策目标的信度和效度。“不确定性是因人们不能明确地预测未来而产生的。对于未来的无知，阻碍人们做出内容上的合理选择。在不确定性中，人们充其量只能选择适当的程序而已”[19][P256]。因此，在目标并不能完全确定的时候，规则、程序和过程往往就成为风险决策关注的对象。就法理和普遍意义而言，规则与程序的合理是风险决策过程的刚性保障，正如没有系统程序的电脑是没有功能的器件，没有程序规范的决策，决不是社会的福音，难以得到民众的拥护与实践的认可。在当今政府的风险决策过程中，合程序性已经不是一个需要普及的认识问题，应该遵循和实施怎样的程序，才是问题的关键，即政府在风险决策中的实际问题，不是没有程序规范，而是缺乏科学、民主的决策程序。而且，重大风险事项的决策过程往往十分复杂，其风险后果也非常严重，严格规范的风险决策程序不仅是正确决策的可靠保证，也是科学决策、民主决策的重要前提，更是明确决策责任的必备条件。

传统体制影响下的风险决策程序是以政府决策机构和官员的经验为依据的程序模式，不仅带有强烈的科层集权色彩，还带有一定程度的封建人治色彩，呈现的是无规则、非规则和潜规则议事状态。最为严重的问题是，决策权力与责任承担之间的错位，风险一旦爆发，只好沿袭传统体制下高度集权的责任模式来应对。显而易见，传统的风险决策模式下既缺乏进行科学民主决策的基本制度，又没有形成保证科学民主决策的互动机制，以致风险决策往往着眼局部地区、部门和领域的情况，主观臆断、匆忙出台，而非统筹整体和全局、认真调研积淀、反复论证磋商。那些府际之间的政策抵触、行政部门与立法和司法部门之间政策与法律的矛盾、公共政策与公众利益诉求之间的分裂现象，都是经验决策程序的产物，政府一度为此付出了许多不该承担的风险管理成本。依据国内权威部门的国家审计署2011年度绩效报告，2011年，地方各级审计机关共审计（调查）15.2 万个单位，查出违规问题金额4921.1亿元，损失浪费问题金额289.1 亿元。在地方审计机关对3.96 万人的经济责任审计中，查出领导干部对违法违规行为负有直接责任的问题金额217.6 亿元。

从偏重经验的传统决策走向彰显理性的现代决策的关键，在于确立科学民主的决策程序。当前，应着力加强以下几个方面的建设。

首先，健全风险决策规则，摆正风险决策过程中的两对关系——权力规则化与流程规则化的关系以及程序公正与实质公正的关系。

针对极其复杂、潜伏某些难以预测的非理性因素的风险决策活动，往往可能出现这样的局面：决策权力的设定和行使是合规则的，决策流程却不一定合规则，以致规则权力的能量往往在不规则的流程中遭到削减或损耗；决策程序是公正的，不一定决策结果就是公正的，甚至公正的程序有可能成为不公正结果所利用的工具。这种非对称关系可能会给各种非理性因素极大的生存和发展空间，从而在实质上损害公共利益，增加决策结果的不确定性。健全风险决策规则，就必须把决策权力和决策流程统一在一种标准的框架中，增强决策程序的包容度和透明度，形成前后一致的标准、规范有效的步骤以及客观准确的评价体系，从而避免无规则、非规则、潜规则的权力运用和流程实施，使各类有利于正确决策的信息和意见能够进入决策过程，并能根据客观情况的变化及时更新决策，最终使公共利益在决策过程中得到充分尊重和体现。

其次，完善专家咨询论证和决策风险评估制度，专业性、技术性较强的重大风险事项决策必须通过周详缜密的科学论证程序。

涉及全国或者一个地区的经济社会发展的重大决策事项，以及专业性较强的决策事项如各种技术标准、技术规范的制订、突发公共危机应对方案的制订等，尤其需要组织相关专家进行周详的设计论证和风险评估。比如：在决策之前的调查研究阶段，组织相关专家学者和其他辅助人员对有关重大决策问题进行专题调查，提出决策咨询报告；在决策的过程中，组织相关专家学者对决策方案进行缜密的可行性论证，参加起草关涉专业问题的决策文案，尤其是涉及重大的政治、经济、文化方面的决策文案①如2003年“非典”期间，国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》，国务院法制办公室就邀请了20 多位专家，就法规的起草条例，框架里要做什么，规定什么等等广泛征求意见。在整个条例形成的20多天里就专门花了几天的时间听取专家的意见。如果没有专家的参与，很难想象条例能在这么短的时间里出台，而且内容丰富、全面、科学，影响也非常大。；在决策方案的实施阶段，组织专家学者对决策的实施进行追踪调查并反馈意见，以便出现不预期的状况时能够灵活调整决策方案，减少不必要的风险损失。要进一步完善这些制度，政府还要大力培育各类咨询机构和中介组织，营造多方面参与咨询论证的格局；依法确立和保障专家学者和咨询机构、中介组织的独立地位，建立专家咨询的道德规范和责任制度，确保专家能够公正客观地认知和评估决策风险，防止来自关系、压力等方面的非学术、非科学因素干扰。政府建立的顾问委员会、专家咨询委员会，应当打破地域、部门、行业的界限，视具体情况聘请来自不同专业背景的学者参与；各咨询机构和专家学者参与重大事项的风险决策时，对决策方案的利弊得失都要分析评估；决策时应当有两种以上的方案可供选择，或者在一种方案之外还有替代方案；对一种咨询机构提出的意见方案应由其他的中介机构进行公正客观的分析评估；对不同机构和专家提出的咨询意见，在时间允许情况下还应当组织由各种机构和专家参加的答辩会和论证会，使风险决策咨询建立在相互补充启发、有所比较鉴别的基础上[20]。

第三，健全风险决策中的公示、听证程序，优化公众根本利益的实现和保障机制。

在社会经济结构和利益格局发生了重大变化，人们的利益取向、需求方式及实现程度发生了多元多层变化的情况下，风险决策尤其是对重大风险事项的决策，需要更加尊重公众的知情权和建议权，探索公众根本利益得以最大限度地实现的保障机制。除法律、法规和纪律规定必须保密和不适宜公开的内容外，凡是与公众利益相关的风险决策，凡是决策机关赖以决策的权限、程序等方面的依据，决策行为的最后结果等，都要最大限度地进行公示，使公示和听证过程成为公众根本利益的实现过程，成为公众真正理解政府意愿的过程，真正实现风险决策的公示、听证环节的实质性和形式性并举[14]。需要承认的是，在当前的现实生活中，各级政府对风险决策结果的公开已经有了很大的改进，但就复杂多变和传统凝重的现代社会发展趋向而言，还需要有具体的听证程序来保障决策的公益公正价值。国家应该制订全国性的听证法，地方应有具体的实施办法，对诸如决策听证的范围、方式、参加人员、过程等做出明确的规定。同时，要扩大听证宣传，提高听证组织者的素质，增进公民的听证意识[21]（P200-201）。

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