农业环境保护：国外的经验及其对中国的启示

樊卓思，凡兰兴

（广西民族大学 民族学与社会学学院，广西 南宁 530006）

世界各国尤其是发达国家随着工业革命的成功，一方面将大量的石油、化肥、农药及机械投入农业，促进了农业空前的发展；另一方面能源过量消耗、环境严重污染，又造成了农业生态系统退化，制约农业持续发展。所以，一些发达国家如美国、德国、英国等早在20世纪初、中期就开始对工业化造成的污染和石油农业进行反思，并不断加大农业生态环境修复的力度，形成了较为完善的农业生态环境保护制度和政策支持体系，取得了很好的效果。目前我国也在加强农业生态环境保护，我国如何借鉴国外的成功经验，亟待探索研究。

一、国外农业生态环境保护的基本经验

（一）通过环境教育增强农民环境保护意识

面对工业化和农业现代化造成的环境与食物污染、水土流失等一系列生态问题，很多国家尤其是发达国家都很重视发展生态环境教育。既通过专门学校专业教育培养大批的生态环境保护专业人才，又通过短期培训、讲座等对公众进行生态环境知识教育，提高人们的环境保护意识。如美国，在1970年就通过了《环境教育法案》，明确要求政府承担起推动环境教育发展的责任。1990年，美国又颁布了《国家环境教育法》，成立了环境教育办公室及咨询委员会等机构，对全国环境教育进行管理。在环境教育中，农业生态环境保护教育是每个公民所必需的[1]。在中小学校，通过一些具体、直观和生动的事例，向中小学生普及环境保护基本知识；在高等学校，农业大学或农学院设置多种与生态、环境和资源科学有关的专业，培养农业生态环境保护专门人才；在社会上，通过影视、互联网、报刊、讲座、主题活动等形式，提高公众农业环境保护意识与能力。在日本，政府根据本国环境结构的特点及未来的发展趋势，编写出具有浓厚乡土气息的环境保护教材，对青少年进行环境质量现状、环境保护知识的教育[2]。在德国，1972年颁布的《农民职业培训法》及1995年颁布的《农业教育培训法》，都强调对农民进行有机农业技术和农业环境保护的培训[3]。2002年德国又在国家财政预算中拨出2000万欧元专款主要用于生态农业宣传教育、培训、科研开发及技术推广应用等[4]。在新加坡，政府将向公众灌输环境保护意识和社会责任看作是解决环境问题的关键。目前环境教育已被列入了新加坡学校教育课程的一部分[2]。

（二）通过法律和政策规范工农业生产行为

世界上很多国家都通过立法的形式对农业生态环境进行保护。除了在基本法或综合性的环境法律法规中规范社会生产行为，防止其他行业尤其是工矿企业对农业造成污染外，还制定专门的法律和政策规范农业生产行为，保护农业生态环境。一是制定部门单行法律法规。如美国，为防治农业内部造成的污染和保护农业生态环境，早在1910年就颁布了《杀虫剂法》，后又颁布《土壤侵蚀法》、《防洪法》、《标准土壤保持地区法》等。目前美国已建立了一套较为完整的有关农业生态环境保护的法律法规体系。日本在1970年制定了专门为保护农田环境的《农用地土壤污染防治法》，后又相继颁布了《堆肥品质管理法》、《食品废弃物循环利用法》等。法国在农业用水的管理及草场与动植物保护上，也都颁布了相应的法律法规，严格规范了农民的生产行为。二是根据相关法律法规制定规范农业投入品管理和使用的条例、标准。如德国，根据国内有关环境法律及《欧洲有机法案》制定了农业及有机食品的统一标准，对农业的生产过程、农药化肥的施用、单位面积上饲养畜禽的数量及标签内容等均规定了标准。日本也根据相关法律法规对有机农业生产规定有12项技术标准，细化了农药、化肥的使用方式及数量。前苏联也不例外，到1985年，已经制定了724种项农药在食品、水和空气中的允许残留标准及111种农药的土壤卫生标准，同时还规定了每一种具体土壤的农药允许残留浓度。制定农药的土壤卫生标准是前苏联政府重视农业环境保护的标志之一[5]。

（三）通过生态补偿鼓励农户保护环境

“生态补偿”在国外通常称为“生态或环境服务付费”，是将环境政策和法律具体化的一项重要措施。早先的生态补偿是对生态环境破坏者进行惩罚，现在主要是对生态环境保护者或生态服务提供者给予补贴。主要有两大方式：一是对退耕土地的补偿。如美国，1956年就推行了保护性退耕政策，对按照计划休耕或退耕还林还草的农场主或农户给予现金或实物补助。美国农业生态保护补贴的力度很大。如2002年美国农业补贴新增519亿美元，其中171亿美元就用于农业环境保护[6]。巴西各州政府从20世纪90年代初开始也逐步实行生态补偿财政转移支付制度。多数国家采用政府主体、政府主导和市场化运作三种补偿模式；二是对生态农业提供财政支持。发达国家对生态农业的认知较早。1924年德国农学家就提出了生态农业的概念。到20世纪60年代，德国、美国、瑞士、法国的一些农场就已逐步转向生态耕作[7]。目前发达国家对生态农业补贴的力度很大。如德国，对种植多年生农作物每年补贴约为770欧元/hm2，蔬菜约300欧元/hm2，一般种植业和绿地生产约160欧元/hm2。2002年德国的生态农产品生产获得的资助总额达到6100万欧元[8]。奥地利从1995年开始设立专门基金鼓励和帮助农场主发展有机农业。日本对环保型农户提供额度不等的无息贷款。同时，发达国家还在流通领域支持生态农业发展。如德国，曾动用7000万欧元作为专项基金主要用于生态农业的宣传、信息服务以及销售网络的建设；意大利则通过有机食品餐馆、有机食品专卖店，以及生态农业度假旅游等形式，开展多元化的营销渠道，扩大生态农产品的销售量[9]。

二、我国农业生态环境保护借鉴国外经验的意义

中共十八大报告已将“生态文明建设”写入了建设中国特色社会主义总布局中，形成了“五位一体”的总体布局。为有效保护农业环境，我国应借鉴国外的成功经验。

（一）生态环境保护政策与措施有个性也有共性

发达国家和地区早期阶段的工业造成的污染相当严重，所以在进入20世纪60年代以来，他们就开始重视环境保护工作。发达国家环境保护的经验是长期探索和积累的结果，既有各国不同发展道路的痕迹，也有很多共同的发展规律，对其他国家具有重要参考价值。我国之前也曾借鉴了国家一些相关经验。如在环境保护法制建设方面，1979年我国制定《环境保护法（试行）》时，就在一定程度上借鉴了西方发达国家尤其是美国的环境影响评价立法的经验；2002年，我国制定《环境影响评价法》时，将政府的经济规划列为环境影响评价的对象，也是借鉴了俄罗斯、美国等国家开展战略环评的立法经验。借鉴国外经验有利于开阔视野和思路，有利于更快地找到有效的措施。

（二）我国农业生态环境保护形势严峻

我国在1989年已开始实施了《中华人民共和国环境保护法》，一些地方同时还出台了《农业生态环境保护条例》等相应的政策。在实际工作中，一些能耗超标、污染严重的企业被关停，部分农村地区实行了退耕还林还草。农业生态环境保护日益得到重视。然而，由于改革开放以来片面追求经济增长和经济效益惯性的影响，农业生态环境保护在现实经济工作中一直被置于次要和附属的地位。一些乡镇企业和城市工业的“三废”排放仍对农村和农业造成严重的污染，农业生产仍大量施用农药、化肥、地膜等，对土壤、水体及空气产生巨大的威胁。如根据2010年我国第一次全国污染源普查，农村主要污染物排放量已占到全国污染排放总量的“半壁江山”，COD、总氮、总磷分别占全国总量的43%、57.2%、67.3%；全国已有一半以上湖泊的水质受到不同程度富营养化污染的威胁，其中部分湖泊达到重富营养化程度[10]。农村生态环境污染不仅已影响到了农业的可持续发展，而且威胁到全民的“水缸子”、“米袋子”和“菜篮子”的安全。为有效保护农业环境，我国也应看看国外是怎么做的，哪些经验值得借鉴。

（三）借鉴国外经验不等于照抄照搬

由于各国国情不同，有些政策和措施，在发达国家行得通，但目前在我国可能很难实行。从借鉴的角度来说，我国能实行的，应结合国情努力去做；我国暂时不能实行的，朝这个方向去探索，可以避免少走弯路和错路。

三、国外经验对我国农业生态环境保护的启示

（一）加强教育，扩大宣传，提高人们对农业生态环境保护重要性的认识

生态政策不具有太多的经济利益，甚至需要牺牲部分地区和人的经济效益，如果生态问题没有严重影响到当地的生产和人民的生活，生态政策的实施很容易被地方政府忽视和当地居民的抵制，从而削弱政策效率[11]。因此应加强生态环境保护教育，提高人们地环保意识。首先应重视对一些政府干部和企业管理人员进行生态环境教育，提高其思想认识，在决策层面先解决问题。其次要重视学校的生态教育。把生态和环保教育贯穿于各级各类学校教育之中，让学生了解农村和农业生态环境状况及其保护的重要性，使人们在学生时代就养成良好的生态世界观。再次要重视对农民进行生态教育和宣传，使农民深刻认识到生态环境保护的重大意义。

（二）完善制度，细化措施，提高环境保护法律法规和政策的可操作性

中共十八大报告指出：保护生态环境必须依靠制度。要完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度；健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度；建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。根据这一指导思想，我国应尽快完善农业生态环境保护法律体系，研制农业环境相关标准，并加强用技术手段管理农业生态环境。同时，为弥补一些法律缺乏明确的指导意见与具体措施的不足，防止立法的有效性被打折扣，还应将农业环境保护的政策、项目内容进行有效分解，并对具体实施主体、保护项目期限、适用条件、配套资金及相应责任等都做明细规定，使政策更具有规范性和可操作性。

（三）补偿退耕还林，鼓励有机生产，提高农民保护生态环境的自觉性

近年来我国也推行了退耕还林还草政策，鼓励发展生态农业，取得了很好的效果。但由于生态补偿不合理，以及发展生态农业风险大等原因，农民的积极性不高。退耕还林和发展生态农业属于“绿箱”政策，符合WTO规则，我国应加大支持力度。首先，健全退耕还林补偿机制。就生态环境保护而言，发达国家尤其是德国的农业，有近一半的收入来自于政府的补贴。目前我国退耕还林补偿有的仍是10年前确定的标准，有的仅是退耕户的粮食损失，补偿数额偏低。国外学者认为，生态补偿应尽量实行科斯定理，把生态保护或生态服务融合到市场之中[12]。中共十八大也要求建立反映市场供求的生态补偿制度。所以，在市场经济条件下，我国对退耕还林补偿既要考虑退耕土地的实际收入水平、物价上涨幅度，又要以经济发展大潮中劳动力价值去衡量退耕户的劳动价值，适时调整补助标准，保障退耕农户的正常生活需要和发展权。对一些重要的区域如水源地退耕还林的补偿，可以采取向受益者适当收费的方式实现市场化，即由受益者所属辖区政府根据各类受益主体的受益程度向其收费，并统一支付给退耕还林者，以有效解决生态环境保护资金不足问题[13]。其次，补贴生态农业。生态农业是一种基本不用农药、化肥和调节剂的生产体系，容易受到气候和病虫害的威胁，面临着产量低、经济效益低等风险。因此，既要在生产领域按照种养规模对发展生态农业的农户给予直接补贴和保险，又要在流通领域对生态农产品给予保护和支持，降低农户经营风险，增加农民收入。再次，推进生态农业产业化经营。要大力培育龙头企业，建立农林牧渔、加工、运输及销售综合经营体系，推进生态农业产业集群化，实现产供销有效链接和物质能量良性循环，促进生态农业产业升级和内涵扩大。

（四）发展农业组织，强化行业管理，提高农业生态环境保护的效果

发达国家还通过农业组织的活动推动农民对环境的保护。如美国鼓励农田托拉斯宣传并参与农业环境保护；日本、德国也要求农业协会为农民提供有机农业技术咨询和服务，并对有机农产品进行监测等，增强了农业环境保护效果。我国农户经营规模小，农户数量多而分散，发展农业合作组织，由农民自己的组织推动农民对环境的保护具有重大意义。目前我国一些农户不愿意加入合作社的原因，主要是担心合作社的一些管理者以权谋私，不能全心全意为合作社和农户服务，造成合作社和农户经济损失。所以，政府应加强指导农民建立农业合作社，让合作社配合政府大力宣传农业环境保护的意义，为农民提供技术咨询和服务，并对生态项目、生态产品进行监督监测，把生态环境保护政策和法律贯彻落实到广大农户及各生产环节之中，实现农业持续发展。

（注:本文系2012年度广西高等学校一般资助科研项目，项目编号：201203YB054)

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