我国省以下财政转移支付制度研究

饶云清，张海波

（特华博士后科研工作站，北京 100029）

我国1994年施行的分税制财政体制改革在一定程度上规范了中央政府与地方政府之间的财政分配关系，明确了整个财政体制的基本框架，在提高中央政府调整能力、增强地方财政管理的主动性、促进地区协调发展等方面发挥了积极的作用，但目前，我国各省以下财政还保留着部分旧体制，仍处于新旧体制并行的二元性结构之中，这种结构加深了地区经济发展的不平衡性。2012年党的十八大明确提出：“加快改革财税体制，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系的发展目标。”这表明，我国需要进一步深化政府财政转移支付制度改革，构建有效的利益均衡机制，优化社会分配机制和效率。为此，本文将从政府财权与事权的角度分析转移支付制度的本质，并结合我国省以下财政体制改革的现状及面临的主要问题，探索省以下财政转移支付的改革原则及路径。

一、政府财权与事权的事后匹配机制：转移支付制度

一般来说，不同层级政府间的权责是否得到有效地履行，关键在于政府的事权是否具有相应的财政保障机制。从实践经验来看，这种保障机制更多地依赖于事后的匹配机制：转移支付制度。从理论上来看，转移支付能够有效地平衡不同地区政府实际支出与实际收入之间的差距，进而发挥平衡地区差距的作用。因此，转移支付制度是构建财政平衡体系的一项重要制度安排。按照国务院发展研究中心的观点，我国将某些基本公共服务职能划归地方政府时，也应适当地扩大地方政府的税收自主权以及财政管理权，并以此为基础构建合理和公平的财政转移支付制度。[1]

（一）财政转移支付制度的本质

按照制度经济学的理论，制度本身就是一种协调利益冲突的方式和手段。从这个意义上来看，制度演变与发展的过程也就是协调利益冲突的过程。所谓利益冲突，就是指利益主体在获取利益的过程中所伴随的不和谐与不均衡状态的总称。产生这种不和谐与不均衡状态的原因有很多，例如资源的稀缺性、利益主体的差异性及其分配的公平性等。与此同时，根据制度经济学的观点，对于利益冲突的解决，制度协调是一种最佳的解决路径。[2]

在现实经济社会中，利益冲突存在的基本原因在于需求，这种需求不仅受到社会资源禀赋与生产力水平的限制，而且也受到社会制度的约束。同时，利益冲突又集中地表现为对各种稀缺物质资料的占有。从产生利益冲突的根本原因来看，其在于人类的利益诉求与稀缺的自然资源之间的矛盾，直接表现为社会基本经济制度、政治制度和法律制度所决定的社会利益分配制度的不合理性。不合理的制度安排所引致的利益冲突又将会通过设计新的制度来加以协调与解决，这就是财政转移支付存在的制度原因，它为我们理解财政转移支付制度提供了一种路径。财政转移支付制度不仅是协调中央政府与地方政府利益冲突的一种制度安排，是地方政府财力缺口的一种利益补偿机制，而且也是政府间利益冲突的协调工具。

（二）财政转移支付类型及其适用原则

政府间的转移支付一般分为两种：有条件转移支付和无条件转移支付。所谓有条件转移支付，亦称为专项补助，是指中央政府为地方政府提供财政转移支付时，对该项资金使用的用途、规模以及期限等进行了明确的限定。与此同时，中央政府还会对该项资金的有关使用情况进行检查和监督，一旦出现违规使用的情况，中央政府不仅会收回该项补助，而且还会对地方政府实行相应的处罚措施。所谓无条件转移支付，则是指中央政府为了实现地区财政均等化的目标，在不附加任何条件的情况下，由中央政府或经济发达地区政府向经济落后地区进行的财政补贴。

从财政转移支付所能发挥的作用来看，不同的转移支付方式会产生不同的影响，例如替代政府的财政支出，削弱政府的税收努力程度，实现财政均等化等等。对此，一般性的观点是政府间的财政转移支付方式要与其所能发挥的作用相适应，进而实现预期目标。归纳起来有以下的适用原则：一是以转移支付弥补纵向的财政缺口时，通常选择无条件的转移支付，这是由财政缺口属性所决定的，即财政缺口通常不与特定公共物品和公共服务相联系；二是以转移支付纠正横向财政不平衡，且以均等化为目标时，通常应选择有条件转移支付；三是以转移支付纠正横向财政失衡，且以矫正地区间财政净利益差异以及资源配置扭曲为目标时，一般选择无条件转移支付，并且要依据相应的客观性指标对转移支付水平进行测算；四是以有条件配套的转移支付形式来实现地区间外部效应的内部化时，其转移支付的规模应与公共物品及服务在地区间的外溢程度相匹配；五是为了实现中央政府或者上一级政府的目标和要求，可以采用有条件的转移支付。

总的说来，政府间的转移支付不同方式各有特点，从完善政府间财政转移支付制度的角度来看，不仅需要合理地确定转移支付的规模和比重，适当地选择转移支付的形式，加强监督管理，提高转移支付的资金使用效率，而且也需要逐步完善下级地方政府基本财力的保障机制和动态调整机制，不断促进下级地方政府增收节支、提高其财政收入的质量。

（三）财政转移支付制度对政府间利益冲突的解决

在市场经济条件下，政府间的利益冲突也相应地体现在经济利益方面。结合政府的层级来看，政府间的利益冲突不仅包含中央政府与地方政府之间的利益冲突，而且也包括地方政府之间的利益冲突。这些冲突表现为以下几个方面：一是中央政府宏观调控的作用难以得到有效发挥，特别是当中央政府的宏观调控政策与地方政府的利益不一致时，地方政府必然不会有效贯彻有关政策，从而导致宏观调控难以实现；二是地方政府为了防止本地区的资源流向其他地区，通常实行地方保护主义，致使交易成本增加，进而限制经济的有效运行；三是地方政府为促进当地经济发展，往往忽视环境保护以及相关基础设施的建立，从而导致整个国家经济结构转型升级的难度增大。

为了解决这些问题，世界各国普遍建立了相应的财政管理体制，并在明确各级政府事权与财权的基础上，设立财政转移支付制度。与事权和财权的规定与调整相比较，财政转移支付制度具有较高的灵活性和强制性，因此这一制度也成为了处理政府间利益冲突的重要手段。

一方面，财政转移支付制度能够缓解政府间因事权和财权不匹配而产生的利益冲突。这是因为财政转移支付制度相对于政府的财权与事权来说具有较高的灵活性，能够有效地弥补政府间的财权与事权划分中存在的问题和缺陷。一般来说，国家政府财权和事权的划分相对稳定，而且这些权力变更和调整通常需要履行比较复杂的程序，具有比较高昂的交易成本。此外，由于经济的复杂性和非均衡性特征，政府间的财权与事权难以实现完全的匹配。因此，具有正式制度形式以及强制性特征的财政转移支付制度，不仅能够缓解政府间事权与财权不匹配的矛盾，而且还能够有效地弥补地方政府财力缺口，解决地区之间的横向发展失衡问题。

另一方面，有条件的转移支付能够提高中央政府政策执行的有效程度。一般来说，在一个国家的财政体制中，中央政府的财权大于事权，而地方政府的事权大于财权。基于这一权力分布的状况，中央政府可以通过有条件的转移支付来实现对地方政府财政支出的限制与约束，从而使地方政府的相关行为符合中央政府的政策目标。这些条件包括资金的使用范围、规模、方式，以及相应的监督检查机制。值得注意的是，转移支付能够有效地协调中央政府与地方政府之间的相互作用关系，使其处于一个相互协调的机制中，从而确保中央政府推行的政策更加具体化，进而产生良好的收敛作用。[3]

二、我国省以下政府财政转移支付制度存在的问题

我国的分税制改革确立了中央对省的财政转移支付制度，但是对于省以下政府间的财政转移支付制度的改革并没有涉及。截止到目前，我国省以下的转移支付制度框架仍是省级地方政府根据中央对地方《过渡期转移支付办法》，结合自身实际情况进行安排。鉴于此，我国省以下政府财政转移支付制度改革主要面临以下问题：

第一，制度缺少明确的法律依据。从国外的情况来看，西方发达国家政府的财政转移支付制度都是在较高层级的法律中进行规范的。其中，对于转移支付的方式、测算依据以及相应的实施机构等方面的内容都有非常严格且详细的法律规定。我国1994年颁布实行的《预算法》不仅没有对省以下地方政府的财政转移支付进行规定，而且对中央政府向地方政府的财政转移支付也没有提供相应的法律依据。这表明，我国的财政转移支付制度整体上缺少法律支持，运行机制没有法律依据，从而导致了整个财政转移支付的不规范。

第二，制度缺少总体设计安排。首先，我国省以下地方政府的财政转移支付科目设计不合理，没有按照相应的事权划分严格执行。各级政府普遍采用共用科目，从而造成了事权不清、责任模糊，以及在转移支付方式的选择上没有严格的标准等问题。其次，我国目前的财政转移支付方式，除了一般性转移支付和专项转移支付之外，还存在一种上级返还性收入（即税收返还）的形式。这种形式分为增值税和消费税返还收入、所得税基数返还收入、营业税基数返还收入、成品油价格和税费改革税返还收入，以及中央四大部门企业税收返还收入。在实际中，由于地方政府间的利益冲突原因，这些转移支付方式本身所具有的特点和效用也发生了变化。例如经济发达地区较经济落后地区更容易获得专项转移支付，导致了地区间财政的不平衡性加剧，进而违背了该项制度存在的意义。

第三，激励机制存在较大的负效应。我国财政转移支付制度的设计更多地注重财政收入的增长而忽视财政支出的管理。其中，为防止下级政府对财政转移支付的过分依赖，我国各省级政府在设计与实施财政转移支付制度过程中，引入了所谓的激励机制。该机制是通过计算激励系数的方式来实现其基本功能和目标的，而激励系数的计算是基于财政收入平均增长率的变化情况的，这就导致了下级政府为获得更多的转移支付而增加税收，进而对经济运行造成了负面影响。而且，这样的制度安排还忽略了基层地方政府提高财政支出管理的效率与质量等方面的积极性。另外，在转移支付数量的测算方面，各省级地方政府往往没有将产业结构调整、地区发展差异以及经济波动等主要经济因素的影响纳入测算范围，而主要是通过地方政府间的讨价还价方式确定其数量，从而导致了财政转移支付的结构不合理，以及转移支付不透明等问题。

三、我国省以下财政转移支付制度的改革路径

基于前文的分析可知，要真正解决各地方政府所面临的资金压力问题，需要从改革财政体制入手，在处理好地方政府间财权与事权的基础上，逐步推进省以下财政转移支付的改革。在厘清改革目标和改革原则的基础上，先行完善纵向转移支付，再逐步建立健全横向转移支付制度体系。

（一）改革目标

我国省以下财政转移支付制度改革目标可以分为近期、中期和长期目标。所谓近期目标，或者说是基本目标，是指通过转移支付制度的设计与调整，初步实现居民能够享受基本公共服务的最低标准；中期目标，则是指通过财政转移支付改革，实现财政再分配的功能，进而优化资源配置，而在此基础上，实现我国地区经济的均衡发展，确保居民获得较高水平的基本公共服务，就是财政转移支付制度改革的长期目标了。考虑到我国目前地区经济发展的差异，转移支付制度的改革应以实现基本公共服务均等化为目标，[4]通过对现有制度的调整、完善与创新，逐步发挥转移支付制度的功能。

（二）改革原则

为实现公共服务均等化的目标，我国省以下财政转移支付制度改革应遵循以下原则：

第一，法律规范性原则。这一原则主要是指我国所构建的规范的财政转移支付制度，不仅应有明确的法律规范形式，而且其执行也应具有规范的法律保障。这一原则包含着两个层面的意义：一是通过规范的法律形式将省级以下地方政府间的事权进行清晰地划分，依据事权的划分确定各级地方政府的相应财政支出责任；二是在法律规范的基础上，不断提高转移支付制度运行的透明度。特别是在转移支付的方式选择以及规模的确定方面，建立科学合理的测算方法和公开透明的运作方式。

第二，地区均衡发展原则。该项原则是指转移支付制度应以实现地区间均衡发展为目标，通过横向与纵向相结合的方式统筹地区经济均衡发展。简单来说，通过构建并完善我国省以下地方政府间的财政转移支付制度，防止不同地区财力差异过大而影响社会经济发展与稳定。在这里需要注意均衡与平均之间的差异性问题。从经济发展的角度来看，不同地区在经济资源等方面的特殊性必然导致其在经济发展水平与结构等方面的差异性，这些差异反映在地方政府财力上就表现为各地区的财力差距。转移支付制度正是通过相应的手段和方式，调解地区之间的财力差距，使其保持在一个较为合理的区间范围之内，从而促进地区经济能够实现均衡发展。

第三，效率优先原则。该原则既包括经济方面的效率，也包括社会方面的效益。这里主要是指转移支付方式的选择。转移支付方式包括一般性转移支付和专项转移支付，不同的转移支付方式具有不同的选择依据，服务于不同的政策目标。从理论上来看，一般性转移支付主要是提高地方政府的基本公共服务的供给能力；而专项转移支付则是服务于特定的公共服务项目与政策目标。根据效率原则的要求，不同的转移支付方式在效率方面具有一定差异性。为此，地方政府应依据不同的目标，选择不同的转移支付方式，并设计与实施相应的考核方式，从而最大化地提高转移支付制度的效率。

（三）改革路径

基于上述分析，结合我国省以下地方政府财政转移支付实际面临的主要问题，改革可以按照如下的路径进行制度设计：

第一，在明确省以下地方政府事权的基础上，将公共服务均等化确立为转移支付制度改革的目标。根据世界银行在《1997年世界发展报告》中提出的观点：根据有效解决市场失灵、实现社会公平的基本标准，政府职能可以分为小型职能、中型职能和积极型职能。[5]我国省以下地方政府所履行的职能，可以被看作是以提供基本公共服务为主要内容的小型职能。这一小型职能主要包括基本行政性支出、公共工程和公益性工程投资、社会事业性经费和基本公共服务中的政策性支出四个方面。总体来看，我国省级地方政府应承担辖区经济发展、产业结构调整、跨市县基础设施建设、文化教育等职能。同时，还承担社会救助和保障性住房建设的补助等。市级地方政府则主要承担辖区经济社会发展、基础设施建设、提供相应的社会公共服务事项，以及对县级政府的社会救助等职能。县级地方政府主要承担相应的社会公共服务、兑现各种基本保障制度，以及组织辖区内生产性基础设施建设等职能。基于这样的政府事权及相应的财政支出责任的划分，再加上各地经济发展的不均衡情况，我国省以下地方政府转移支付制度改革的目标应确立为实现公共服务均等化。同时，通过制定并颁布相应的法律法规将其明确下来，对这一制度的配套措施，以及具体的监督形式和处罚规则等也应有详细规定，并成立专门的机构对转移支付的政策目标实现程度进行科学的评估。

第二，对我国省以下地方政府转移支付制度设计，近期应确立纵向转移支付为其主要方式。从西方国家转移支付制度发展情况来看，纵向转移支付在整个转移支付体系中占有比较明显的优势。这一层面的财政转移支付主要分为一般财政转移支付和专项转移支付，它们的主要目标是实现辖区内的各级地方政府财政均等化，保障不同地方政府在基本公共服务方面的供给能力。综合来说，应在中央、省、市县各级实现事权合理匹配的导向下，强调和优化中央、省两级自上而下的转移支付制度。[6]同时也应加强省级以下地方政府财政的纵向转移支付，确定对下级政府所进行的补助的数额，调节地方财政能力的差异，实现公共服务均等化目标。为发挥纵向转移支付的功能与作用，在防范虚假谎报等问题的基础上，合理地计算地方政府财力缺口，科学确定财政转移支付系数。同时，构建有效的管理体系、运作机制和绩效评价体系，逐步引入包括司法在内的外部监督机制，建立转移支付资金的安全和效率的基础性制度与保障机制。

第三，逐步建立健全省以下地方政府间横向转移支付制度体系。我国应借鉴国外的先进经验和成功做法，在改革中逐步形成以纵向转移支付制度为主，横向转移支付为辅的制度模式。横向转移支付制度不仅具有财政转移支付的特征，而且还具有法定性、平等性、特定性、高效率以及社会补助等特征。从这个意义上来看，该项制度的完善需要三个基本条件：一是各地方之间经济社会发展水平相近；二是转移支付制度中的转出地区具有相对较强的财力；三是转移支付制度中的接受地区将提高本地区基本公共服务水平设为目标，合理地使用该项资金，并接受相关的外部监督。基于此，具体的运作方式可以按照渐进的改革路径逐步展开：首先，树立平衡基本公共服务水平的目标，集中针对本地区的最低生活保障、医疗卫生服务、文化教育以及环境保护等方面的发展；其次，逐步构建由省级政府统一安排的非特定地方政府间配置的横向转移支付模式，解决以往“一对一”模式中存在的问题，如双方协商过程中过多的人为因素，以及无法量化运行和科学合理地确定转移支付所取得的实际效果，在非特定地方政府间的配置模式中，应由省级政府统一调配财力转出地方政府的资金，并建立量化平衡机制，逐步实现规范的横向财政转移支付。

[1]国务院发展研究中心课题组.新时期中央—地方政府权责优化的总体思路[J].发展，2014，（1）：6.

[2]钟晓敏.政府间转移支付论[M].上海：立信会计出版社，1998.57.

[3]杜放.政府间财政转移支付制度理论与实践[M].北京：经济科学出版社，2001.86.

[4]刘尚希.基本公共服务均等化：目标及政策路径[J].浙江经济，2007，（13）：26.

[5]杨再平.重新思考政府：一个世界性的课题[J].国际经济评论，1998，（2）：60.

[6] 贾康.积极财政政策的着力点[J].中国金融，2011，（1）：41.