案件办理与案件管理适当分离问题探析

周艳红，刘钰妮，夏雪

（襄阳市襄州区人民检察院，湖北襄阳441021）

案件办理与案件管理适当分离问题探析

周艳红，刘钰妮，夏雪

（襄阳市襄州区人民检察院，湖北襄阳441021）

案件办理与案件管理适当分离，对案件进行集中管理，有助于加强内部监督制约，提高检察工作效率，提升案件办理质量，促进司法公正。因此，应积极探索案件办理与案件管理的适当分离，设置专门案件管理部门，加强人才、信息化建设，建立科学的考评机制。

案件办理；案件管理；适当分离

2003年最高人民检察院印发了《关于加强案件管理的规定》，很多检察机关开始了对案件管理改革的积极探索。2011年十一届全国人大四次会议上通过的《最高人民检察院工作报告》，明确提出“推行案件集中管理，建立统一受案、全程管理、动态监督、综合考评的执法办案管理监督机制”。同年10月，经中央编委批准，最高人民检察院正式成立案件管理办公室，拉开全国检察机关案件管理改革的序幕。2013年最高人民检察院第十一届检察委员会第八十次会议通过《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，专章规定案件管理工作。建立案件办理与案件管理适当分离的机制，加强案件的集中管理，是一项有重要意义的检察改革。

一、案件管理、案件办理的含义解析

案件管理主要是指检察机关依照法律和检察工作规律对办案工作进行专业、统一、归口管理，加强流程监控、过程控制的活动。[1]案件办理则是指检察机关依据相关法律对案件作出处理决定的专门活动，是一种代表国家行使公权力的行为，是检察机关履行法律监督职能的主要手段，是检察机关的中心工作。[2]案件办理的各个环节都包含着案件管理的内容，案件管理的专门化可以加强对案件办理的监督与制约，进一步提升办案水平与检察机关的公信力。

我国传统上未对案件管理与案件办理进行明确的区分，案件管理由各办案部门分散进行，依附于案件办理，管理模式上实行的是具有浓厚行政色彩的层级审批模式。这种案件管理模式不利于提高案件管理质量，影响司法公正与效率。

二、案件管理与案件办理适当分离的必要性

（一）加强检察机关内部监督制约的有效途径

在以往的司法实践中，案件管理工作由检察机关各办案部门自己负责，重大问题由检察长或检委会决定，由于案件管理的分散性，导致检察机关内部监督制约不足。[3]一方面体现为检察机关基于打击犯罪的目的，追求有罪判决率，各部门之间配合有余监督制约不足，办案部门在工作中注重追求办案结果而忽视对案件办理过程的监督制约；另一方面体现为案件管理由各部门自行负责，导致业务部门之间、业务部门与纪检、检务督察部门之间信息的不对称。这样一来，业务部门之间的制约力削弱，专门监督部门由于相关信息缺乏而影响监督的效果。进行案件办理与案件管理的适当分离，加强案件管理工作，建立“统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评”的机制，有助于规范执法办案行为，是加强检察机关内部监督制约的有效途径。

（二）有助于提升检察机关的执法公信力

案件办理与案件管理适当分离，有助于深化检务公开，畅通群众诉求渠道，充分保障律师、辩护人的合法权益，提升执法公信力。案件办理与案件管理适当分离，设置专门的案件管理部门，能对案件进行统一管理，适时掌握案件进展情况，及时公开案件相关信息，不但保障了群众的知情权，同时接受群众监督，让检察权在阳光下运行，能增强检察工作的透明度，减少检察权的滥用。

（三）提高检察机关工作效率的有力措施

近年来，刑事案件发案率大幅上升，检察机关案多人少的矛盾突出，办案力量不足，任务繁重。据最高人民检察院工作报告，2000年全年共批准逮捕刑事犯罪嫌疑人715833人，提起公诉708836人；2003年全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人764776人，提起公诉819216人；2006年全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人891620人,提起公诉999086人；2009年全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人941091人,提起公诉1134380人；2013年全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人879817人，提起公诉1324404人。特别是在基层检察院，案多人少的矛盾更加突出，其结果就是，影响办案效果，影响检察工作的效率。采用案件分散管理模式，一方面加大了检察机关的工作量，降低工作效率；另一方面无法对案件质量进行全程、动态监督，影响案件办理质量。对案件办理与案件管理进行适当分离，由案件管理部门对案件进行统一管理，对案件办理进行动态、全程监督，有助于提高案件办理质量，提高工作效率。

三、完善案件办理与案件管理适当分离的措施

在加强案件管理的改革中，各级检察院进行了积极的探索，积累了一定的经验，但是实行案件办理与案件管理的适当分离，实行案件管理的专业化，依然处于初期探索阶段，需要我们加大改革力度，把握案件办理与案件管理分离的适度性，科学设置案件管理机构，实现检察机关内部监督制约的进一步提升。

（一）成立专门的案件管理部门

司法实践中，有的检察院将案件管理部门作为控申部门或法律政策研究室的一个内部部门，有的检察院由检委会的办事机构承担案件管理职责。案件管理是对执法办案全过程的监控，案件管理水平高低直接影响案件办理质量，因此应根据案件管理工作的性质、地位和监督权威，适当提高案件管理部门的设置规格，成立专门的案件管理部门。[4]要明确案件管理部门的职责范围。案件管理与案件办理活动密切相关，但案件管理部门主要是对检察机关办理的案件进行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，又与案件办理有很大的区别，因此要明确案件管理部门与案件办理各部门的职责范围，遵循“适度”原则。一是统一受理环节，既包括已经立案的案件也包括案件线索。案件管理部门对材料的审查属于表面审查，例如对于移送的法律文书按照其所载明的内容进行审查，对有关机关送达的执行回执、裁判文书，案件管理部门只负责接收，对本院向其他单位移送的案卷材料只进行形式审查。与案件相关的其他内容由案件办理部门进行实质审查具体办理。二是案件管理部门的监控权。案件管理部门的流程监控是对整个诉讼过程的监督，但是监控范围应该限于法律文书，而不是整个卷宗，否则案件管理部门就会演变成为一个办案部门。[5]

（二）加强信息化建设

努力促进案件的网络化管理。加强执法办案的信息化建设，运用网络便捷、高效、信息共享等诸多优点为执法办案服务，不仅可以节省大量人力物力财力，更能使办案过程透明化，使得案件管理部门可以进行全程监督、动态监督，实现执法办案的规范化、科学化。现阶段应加强全国检察机关统一业务应用软件的推行与完善。全国检察机关统一业务应用软件集办案、管理、统计于一体，对办案流程进行了规范化设计，对办案节点设置了明确的流程指引，案件的每个环节都在网上操作，各个信息都在网上准确录入。全国检察机关统一业务应用软件的使用，不仅实现了资源共享，也有助于案件管理部门对案件全程、动态管理监督，规范执法办案行为，提高案件办理质量。

（三）加强人才建设

案件管理贯穿案件办理的全过程，案件管理的好坏直接影响案件办理的质量。泰罗在《科学管理原理》一书中说过：为提高劳动生产率，必须为企业配备第一流的工人，要选择合适而又熟练的工人。[6]提高案件管理的效率，需要专业的熟悉案件办理业务的人才。首先要有深厚的法律专业知识，对法律适用情况、业务办理流程烂熟于心；要有丰富的案件办理经验，了解案件办理中存在的问题，能结合办案实际进行案件管理工作。其次要有较强的组织协调能力，案件管理工作是对案件进行统一、全程的管理、监督，案件管理部门需要与各个部门加强沟通交流，因此要具有较强的管理能力，充分调动各种资源，加强案件管理工作。

（四）建立科学的考评机制

各省级检察院案件管理部门应根据各省实际设立统一科学的案件质量考评规定，以此为标准领导监督各下级院的案件管理工作，各下级检察院要严格执行案件质量考评规定，加强对案件办理的科学化、规范化管理。在探索的基础上，由最高人民检察院建立全国统一的案件质量考评标准，推进案件管理与案件办理的适当分离，加强案件管理工作。

[1]吴权平.以“扁平化”理论重构传统案件管理模式[N].检察日报, 2011-09-02.

[2]申云天.检察机关案件管理工作中的十个关系[J].人民检察,2012 (10).

[3]王晋.以刑事诉讼规则为指导推进案件管理工作[J].国家检察官学院学报,2013(1).

[4]顾苗,韦东.案件管理的改革动因、指导原则及路径选择[A].王晋.检察机关案件管理工作理论与实践[C].北京:法律出版社,2013.

[5]邵汝卿,卞宜良.案件管理的理论基础与改革发展[A].王晋.检察机关案件管理工作理论与实践[C].北京:法律出版社,2013.

[6]张文昌,顾天慧.现代管理学[M].济南:山东人民出版社,2007:66.

D915.3

A

1673―2391(2014)11―0160―02

2014-08-08 责任编校：陶范