民事执行程序中送达的实践困境及解决思路

孙栋

（北京市第三中级人民法院审监庭，北京100012）

民事执行程序中送达的实践困境及解决思路

孙栋

（北京市第三中级人民法院审监庭，北京100012）

由于没有一部单独且系统的法律，我国民事执行程序中的送达一直适用《民事诉讼法》的相关规定。送达作为程序正义的重要体现，贯穿于法院执行工作的始终。但是，由于社会管理制度不完善、有效制裁措施不明确和执行机制运行不顺畅，“送达难”问题普遍存在。深入剖析司法实践中“送达难”的成因，从立法、制度、社会管理等层面解决民事执行程序中的“送达难”问题。

送达；民事执行；被执行人；随时送达；留置送达；邮寄送达；公告送达

随着我国法治社会的逐步建立，公民的法律素养越来越高，对公正价值的追求愈来愈迫切，对法院的办案水平也提出了新的要求，程序正义这种“看得见的正义”已经进入普通人的视野。送达作为一项重要的民事诉讼制度，蕴涵于程序正义之中，保证了民事执行程序的正当性。

一、我国现行法律关于民事执行程序中送达的规定

由于没有一部单独且系统的法律，我国关于民事执行的规定散见于《民事诉讼法》和一些司法解释当中，有关民事执行程序中送达的法律规范更是少之又少。但是，送达作为程序正义在民事执行中的重要体现，贯穿于民事执行程序始终，其作用不容小觑。

（一）执行程序启动

根据法律及相关司法解释的规定，执行机构收案后应当向被执行人发出执行通知，执行通知书的送达参照《民事诉讼法》的有关规定。需要指出的是，现行法律取消了对“立即执行”的限制性规定，①1991年《民事诉讼法》规定：执行机构在收案后，应当向被执行人发出执行通知并指定履行义务的期限；逾期不履行的，可以采取强制执行措施。2007年《民事诉讼法》增加了一款：如果被执行人不履行义务，并有可能隐匿、转移财产的，可以立即对其采取强制措施。但是，“可能隐匿、转移财产”是一种主观性认定，在实践中不易把握。司法实践表明，执行通知书制度的实际实施效果与立法初衷背道而驰。被执行人往往借此机会转移、隐匿财产以逃避执行，致使许多被违法处置的财产无法追回，案件最终陷入僵局。明确了立即执行是一般案件的常规性执行思路，凸显了立法向执行效率倾斜的价值取向。但是，对于自执行程序一开始就“玩失踪”的被执行人来说，如果其一直不露面，执行机构也应当依法先向被执行人送达执行通知书，以满足采取强制执行措施的程序上的前提条件。

（二）执行过程中

在执行过程中，通常需要对被执行人的财产权利等实体权利进行相关处分。为最大限度保障被执行人的程序权利，法律规定，人民法院在采取强制执行措施时。必须告知当事人。例如，人民法院在查封、扣押、冻结被执行人的财产时，应作出裁定并送达被执行人。这就意味着在执行程序中，法院对被执行人的财产权利等实体权利采取每一项强制性执行措施，都必须向当事人送达相应的执行文书。

（三）执行程序终结

执行结案的方式主要有以下几种：自动履行、强制执行、执行完毕、和解、不予执行、终结执行、本次执行程序终结等。其中，某些执行案件的结案以向当事人送达某类执行文书为要件。以北京法院为例，《北京市高级人民法院关于执行实施案件结案的若干规定（试行）》第13条规定，以裁定方式结案的，裁定书应当送达当事人。因此在实践中，对于拟结案的案件，在向当事人送达相应的执行裁定书后方可报结。如此规定的意义在于，执行文书一经送达，当事人在程序上的权利义务就得到了确定，相关期限也开始起算。当事人如果对执行结果不满意，可以在法定期限内通过相应的程序来救济自己的权利。

二、民事执行程序中“送达难”的表现

（一）被执行人无正当理由拒收

案件进入执行程序后，法院要依法向被执行人送达执行通知书等执行文书。根据法律的规定，送达的首选方式应为直接送达。在司法实践中，一些被执行人要么对生效裁判文书存在对抗抵触情绪，要么对送达存在误解，认为签收就意味着理亏，常常以“没有时间”、“在外地”、“不服判决结果”等为借口拒绝领取；还有一些被执行人在法官上门直接送达时呆在家中，拒不开门。

（二）难以获取真实有效的送达信息

有些案件在审判阶段耗时较长，时间跨度较大。在进入执行程序时，被执行人的住所和周围环境早已发生变化，申请执行人和法院均不了解其最新的住址和有效联系方式。特别是在一些涉及流动人口的执行案件中，被执行人常常居无定所。还有一些被执行人在诉讼阶段提供的就是虚假的住址和联系电话，或者故意搬离原居住地址并更换电话号码。公安机关在办理暂住证件时，仅从形式上审核申请人或代理人提交的材料，易导致记载信息与实际情况不符，使法院难以送达执行文书。此外，在一些缺席判决的执行案件中，法院更加难以与被执行人取得联系。

（三）留置送达面临困境

虽然法律规定留置送达可以采取拍照、录像等方式记录送达过程，但实践中仍存在一些问题：如果受送达人不承认，或者同住的成年家属否认双方之间的亲属关系，在没有其他证据证明的情况下将无法适用留置送达；若受送达人禁止送达人员进门将法律文书留置在自己的住所内，那么，将文书张贴、固定在被执行人住所的门上或者外墙上的醒目位置，可否视为已把执行文书“留在受送达人的住所”？

（四）邮寄送达瑕疵多

一方面，邮政机关代替法院履行了相关送达义务，但缺乏法律上认可的送达主体身份。另一方面，邮寄送达普遍存在一些瑕疵。例如，有的邮递人员工作责任心不强，工作方式简单，送达稍微遇到阻碍，就将邮件径直退回法院；没有核实受送达人的身份，便将邮件交予他人；在由他人代收时，未要求代收人注明与受送达人之间的关系。程序上的瑕疵将影响诉讼文书的最终效力认定，使执行工作变得被动。

（五）公告送达周期长、受众少

一方面，如果被执行人拒不自动履行生效裁判所确定的义务，那么在启动强制执行程序后，法院需要制作并送达一系列执行文书。比如，法院自执行程序一开始就要向被执行人送达执行通知书，接下来可能会采取查封、冻结、扣划等强制执行措施。如果被执行人自案件进入执行程序起就不露面，那么法院每采取一项强制措施，就得公告送达一次。按照现行法律规定，一次公告送达需要经历六十天。且不论案件最终能否顺利执结，就算将执行程序全部走完，可能一年的时间也不够。虽然公告时间不计入审限，但面对当事人对法院“久执未果”的质疑，法院的压力也很大。另一方面，《人民法院报》的公告数量多、见报时滞长、专业性强、受众范围较小，公告送达的实际效果并不理想。

三、民事执行程序中“送达难”的成因

近年来，我国市场经济发展水平不断提高，但理应与之相一致的民众的法律信仰、诚信意识却没有显著变化，法院生效裁判的自动履行率①自动履行率是指在法院裁判生效后至启动强制执行程序前的期间内，当事人自动履行案件数占所有案件数的比例。它是判断法院执行威慑力的重要指标，目前已成为各级法院考核执行工作绩效的内容之一。不断降低。数据显示，自动履行率在1995年曾达到70%，到了2008年为40%，2010年降到不到30%，许多基层法院甚至不足20%。②参见肖建国：《执行程序修订的价值共识与展望——兼评<民事诉讼法修正案>的相关条款》，载《法律科学》2012年第6期。自动履行率的不断降低意味着进入强制执行程序的案件逐渐增多，而这部分案件基本都存在“执行难”、“送达难”的问题。经分析，“送达难”主要有以下几个原因：

（一）社会管理制度不完善

随着社会的转型和市场经济的快速发展，城乡人口流动不断加剧，中小企业数量不断增长，但相应的社会管理制度却未能针对这种变化作出积极调整。一方面，我国的人口管理制度尚处于探索和完善阶段，实践中，各地对大量涌现的暂住人口、流动人口、外来打工人口等缺乏有效管理，为“人户分离”的被执行人躲避送达制造了机会；另一方面，仍偏重形式审查的工商登记制度未能过滤掉中小企业在登记中出现的虚报注册地址、虚设法定代表人、虚假变更企业名称等恶意欺瞒行为，为企业“下落不明”提供了条件。

（二）有效制裁措施不明确

法律规定，民事诉讼应当遵循诚实信用原则，当事人有权处分自己的权利。因此，在司法实践中，有人认为被执行人逃避送达是对自己相关诉讼权利的放弃，是一种意思自治，法院对此不应干涉、处罚。但是，笔者认为，无正当理由逃避送达实质上是被执行人规避执行的一种手段，因为逃避送达是被执行人恶意阻碍执行程序正常有序进行的行为，有违民事诉讼的原则，且有滥用诉讼程序权利之嫌。①参见奚晓明主编：《<中华人民共和国民事诉讼法>修改条文适用解答》，人民法院出版社2012年版，第18页。在当前社会诚信意识普遍缺失的背景下，不能对此行为过于放任。现行法律列举了妨害民事诉讼的几种行为，并规定了相应的处罚措施，但滥用诉讼程序的行为并没有被纳入规制范围。没有严厉、明确的制裁措施作后盾，就降低了被执行人无正当理由拒绝接受送达的成本，间接纵容其规避执行。

（三）执行机制运行不顺畅

执行联动机制和执行威慑机制在中央政法委及最高人民法院的推动下已经初步建立，但相应的配套措施和基础平台尚不健全，影响了其作用的发挥。例如，作为执行威慑机制基础的社会信用体系尚未完全建立，威慑机制对大多数规避执行的被执行人的生产、生活没有产生明显不便，震慑力度有限。②2013年7月，一方面为了促使被执行人自觉、高效履行生效裁判所确定的义务，另一方面为了推进社会信用体系的建立，最高人民法院制定并发布了《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的司法解释。该解释针对人的社会属性，旨在从各个方面对失信被执行人施加压力，进行信用惩戒。这需要众多部门的相互协作和长期贯彻执行，具体运行效果还有待观察。另外，执行联动机制虽然在表面上形成了查找被执行人下落的周密网络，但其在启动条件、运行程序、人员配置资金保障等方面缺乏明确规定。最终结果是，法院要么暂时搁置案件，等待申请执行人提供被执行人的线索，要么继续沿用“逐案盯梢”或“专项行动”的老办法。案多人少的矛盾、新收旧存案件的往复更迭等客观现实使上述充满不确定性的老办法在当下显然无效率可言，更加不具有普遍适用的可操作性，从而导致大量案件无法有效送达、无法执结。

四、民事执行程序中“送达难”的解决思路

（一）建立随时送达制度

随时送达是指不局限于法律所列举的送达地点，只要遇见受送达人就可以随时随地向其送达。德国法律规定，可以向受送达人的住所、营业地、办公室或者在其他任何相遇的地方送达。日本法律规定，送达场所包括住所、营业所、就职场所、当事人申报的场所等，同时可以适用偶遇送达，“即使住址详细又不拒收，也可以在遇到受送达人的地方将文书交付对方”。③参见何其生：《域外送达制度研究》，北京大学出版社2005年版，第22页。针对我国人口多、地域广、流动性大等现实国情，出于执行效率的考量，我们可以借鉴上述做法，建立随时送达制度，以增强送达工作的灵活性。

（二）增加留置送达的可操作性

我国《民事诉讼法》规定，留置送达的适用仅限于受送达人的住所，完全没有选择的余地。笔者建议，在受送达人同住成年家属否认自己的身份，送达人员难以确认时，可将需要送达的执行文书留置于受送达人住所地的派出所、居（村）委会等基层组织，同时将留置的经过制成书面通知，张贴在受送达人住所的门上或外墙上的醒目位置，即视为送达。另外，受送达人或其同住成年家属身份被确定，但拒绝接受送达的，可将文书张贴、固定在受送达人住所的门上或外墙上的醒目位置，拍照、录像入档，亦视为送达完毕。

（三）明确邮寄送达主体和流程

我国台湾地区规定，法院书记官将相关文书交执达员或邮政机关实施送达，邮差为送达人；日本明确规定，送达由邮政或执行官进行，邮差可视为实施送达的公务员。因此，建议成立专门的司法专邮部门，由具有一定法律专业知识的专职邮递员负责司法送达。

另外，要严格规范司法送达操作流程，减少瑕疵送达。例如，受送达人或者代收人应以在邮件回执上签名、盖章或捺指印的方式签收邮件；邮递员在五日内投送三次未送达成功的，应注明每次送达的时间和未送达的原因，之后方可退回法院。

（四）完善公告送达制度

一方面，缩短公告送达的时间。当今社会通讯发达，送达时间的长短已不是能否有效送达的关键。例如，德国法律规定，报纸公告送达的生效时间是1个月，法院公告栏张贴公告送达的生效时间是2周；日本法律规定，第一次公告只需要2周时间，而域外公告送达也只需要6周的时间。对于同一当事人第二次及以后的送达，从开始公告的第二天起生效。④参见赵薇薇：《我国民事诉讼公告送达方式研究》，广东商学院2012年硕士论文。建议借鉴国外经验，域内公告送达的时间以一个月或者两周为宜；同时规定，对于下落不明的同一被执行人进行第一次公告送达后，以后每次以公告的次日为生效日。

另一方面，扩大公告媒介范围。司法实践中，仅在《人民法院报》刊登公告或者在法院公告栏张贴公告的做法显然是不够的。在信息传播方式多元化的今天，公告送达方式应与时代发展同步。因此，可以在发行量大、受众范围广的其他主流媒体上公告送达，以有效传递诉讼信息为最终目的来确定刊登公告的媒介。

（五）加大反规避执行力度

一方面，针对受送达人滥用诉讼程序权利的现象，应从立法层面上加以解决。笔者建议，在相关法条中增加列举一项妨害民事诉讼的行为，即“无正当理由拒绝或故意逃避法院送达的”，亦可抽象表述为“违反诚实信用原则的”。如此一来，对于当事人滥用民事诉讼中程序权利的行为，法院在对其采取相应强制执行措施时便有法可依。另一方面，法院应该用好现有的执行措施，如采取公布失信被执行人名单、限制高消费、公告悬赏、限制出境、委托律师调查等措施“挤压”被执行人的生活、工作空间，迫使那些故意“玩失踪”的被执行人无处遁形。

（六）强化社会综合管理工作

一是保证初始登记信息的真实性。公安机关在办理暂住或居住证件时，应向申请人暂住地或就业单位所在地的居委会、村委会核实申请人的相关情况，确保登记的信息真实有效。二是建立信息共享机制。可搭建流动人口就业、户籍、社保信息共享平台，由基层自治组织、社保部门和公安机关分工负责流动人口信息管理工作，并在相关信息发生变化时及时更新，确保录入信息的准确性。三是创新信息管理制度。可针对特殊流动人口实行网格化管理，由基层自治组织、派出所、工商所划片管理工地、集贸市场等外来人口较集中的场所和区域。

（七）用好电子送达方式

作为一种新兴的送达方式，电子送达具有传送方式简化、送达效率高、即时知晓等独特的优势。用好电子送达，将给法院的执行工作和当事人参与诉讼带来极大的便利。在实际操作中，必须严格遵循相关规定，着重把握以下几点：一是当事人自愿原则。当事人同意使用电子送达的，应填写传真号码和电子邮件地址，同时法院应告知当事人提供信息有误以及信息变化未及时更改的法律后果。二是可适用的范围。可用电子方式送达的执行法律文书包括执行通知书、申报财产令、财产申报表、传票等，但执行裁定书不能适用电子送达。三是规范的操作流程。电子送达存在人工操作技术性失误的可能。应制定具体操作细则并在实践中严格遵守，使整个送达环节符合程序正义的要求。

[1][日]中村英郎.新民事诉讼法讲义[M].陈刚,林剑锋,郭美松译.北京:法律出版社,2001.

[2]谢怀栻.德意志联邦共和国民事诉讼法[M].北京:中国法制出版社,2001.

[3]常怡.比较民事诉讼法[M].北京:中国政法大学出版社,2002.

[4]江伟.民事诉讼法学原理[M].北京:中国人民大学出版社,1999.

[5]杨与龄.强制执行法论[M].北京:中国政法大学出版社,2002.

D925.1

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1673―2391(2014)11―0114―04

2014-06-12 责任编校：王欢