论公安行政改革发展方向的影响因素

李炜琦

（中国人民公安大学，北京100038）

论公安行政改革发展方向的影响因素

李炜琦

（中国人民公安大学，北京100038）

“十二五”规划提出了更加注重保障和改善民生的目标。十八届三中全会提出全面深化改革，继续推进政府职能转变。党和政府的决策部署为公安机关行政改革指明了发展方向。公安机关要在公安行政管理、行政执法等多个方面，紧抓民生需求，遵循法治社会的要求，围绕和谐社会构建的目标，不断提升群众满意度和警民关系和谐度。

公安行政执法；行政管理；行政改革

李克强总理在2014年政府工作报告中强调，改革是2014年政府工作的首要任务。公安机关要在时代背景下深入推进行政改革，要以民生需求为导向、和谐社会的期盼为目标、法治社会要求为准绳，深化公安行政改革，充分释放组织潜力，彰显公平正义。

一、民生需求催生公安行政管理理念、体制、机制的显性变革

公安工作与民生息息相关。人民是警察服务的直接享有者和最终受益者，公安机关要将满足人民群众的要求放在工作第一位，要将人民的满意作为工作的归宿和根本。正所谓“联系群众鱼得水，脱离群众树断根。”公安机关要以民生需求为向导，改变以往被动反应式的警务理念，匹配灵活组织结构，把服务意识注入在公安行政管理之中。

（一）积极警务理念

我国目前正处于社会结构、利益关系重新分配的转型期，不同利益主体之间的博弈使社会中存在着大量的不稳定因素。针对传统反应式警务无法从根本上遏制违法犯罪增长的问题，积极警务迎合了新形势的需求，即根据新世纪新阶段社会治安形势发展变化的规律特点，公安机关围绕社会安全、公众需求等，充分发挥主观能动性，以积极预防为主，采取先发制敌、严密防范等战术，通过警民互助协作遏制犯罪于未发之前，保护公共利益未受破坏之前的主动型警务工作理念和模式。[1]

积极警务以人为本，以民意为导向，以惠及民生为基本原则，重视群众的思想动态和利益诉求，警察权力的运行与民众要求达到最大程度契合，切实践行“立警为公、执法为民”的基本理念。

（二）扁平化管理体制

以民生需求为向导的警务机制，需要建立一个灵活的组织体系，提高对民意的快速感知和应变能力。面对日趋复杂的社会环境，公安机关职能逐渐扩大，形成了以领导等级为基础的科层制结构。公安机关严格的层级组织结构虽然在统一指挥方面发挥了积极作用，但在现代信息社会中其弊端日益显现。主要表现是科层结构造成机构臃肿，权责不清，一些公安业务由于分工过细、横向交叉，导致了公安机关部门科室林立、人满为患、难以运作。传统的公安机关层级结构严重妨碍了上下级沟通。公安部、公安厅与基层派出所队之间层级繁多，在相互沟通中，信息链中每一环节都会造成一定程度上的信息失真。这导致了公安系统对社会信息和社会环境的应变能力较差，直接影响公安机关的效能。

为了改变公安机构效率低下沟通不畅问题，扁平化管理体制从企业管理领域引入，现在成为公安管理体制改革的重要目标。各地市公安机关纷纷在精简结构上做文章，机构设置由机关化转变为实战化，实现了警力前移。扁平化管理体制便于组织及时掌握民生意愿和社会情况，并快速作出决策，减少了沟通成本、缩短了应变时间，为人民群众提供更有效的公共安全服务。其次，扁平化组织通过减少中间层级，增加基层民警数量，提高见警率，大量警察从机关办公室走出来直接为百姓服务。第三，通过减少组织层级，权力和资源侧重基层，激发了一线民警的创新性和积极性，满足了民警个体发展的需求。

（三）服务型警务模式

自国家形成以来，国家机关被赋予的天职就是管理。但随着文明社会的车轮向前滚动，现代社会重新赋予了国家“服务”的新职责，政府由“管理者”变成了向社会大众提供公共服务的“服务者”。公安机关作为政府的重要职能机关，是与人民群众联系最为密切的社会管理部门，公安行政改革发展方向致力于向社会公众提供更加公正、高效的管理和服务。

建设服务型警务，要在以下三个方面实现转变：第一，转变思想观念，坚持以人为本。长期以来，公安机关过分强调专政职能，民警常以管理者自居，缺乏为经济建设服务的意识。公安机关应该认识到警察权力是人民权利的让渡，要树立顾客导向，把为公众提供安全服务作为自己的首要职责。第二，改变角色越位，实现有限公安。在以往“全能政府”影响下，公安机关职能边界不清晰，造成警力资源浪费，阻碍了公安机关自身职能的有效履行。服务型警务不能偏离公安机关的工作职能，曲解为警察为民众所有需求服务。要明确服务与管理的边界，区分民生需求与非民生需求。[2]树立有限公安理念，既不能超出法定界限进行管理，也不能脱离法定职能无限扩展服务范围。通过立法建立服务型警务的长效机制，高效履行公安机关的职能。第三，改善服务方法，完善绩效考核评估。考核内容引导着工作方向，利用绩效评估可以有效激发民警的主观能动性。将公众满意度和安全感作为公安工作的最大使命和最终考量，纳入绩效评估中。警察作为理性人，不能仅从道德层面呼吁为人民高质量服务，而要将组织目标和个人利益达成一致。因此，将公民满意度与民警考核挂钩，考核成绩与个人利益挂钩。这样不仅实现了组织目标，同时民警个人需求也能得到满足。

二、和谐社会期望公安行政管理更加人性化、亲民化、便民化

构建社会主义和谐社会是新世纪新阶段党中央提出的伟大构想。十八大指出：“和谐社会要确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”[3]公安机关是构建和谐社会的主要力量，要在和谐的社会环境中发展自己，同时在人性化亲民化便民化的原则指导下，以自身发展维护和促进安定有序的和谐社会环境。

（一）人性化

执法是公安机关行政管理的手段和方式，但执法者要明确执法的目的是实现为人民服务。近年来公安机关形象、公信力受挫，原因之一是因为公安机关刚性执法的形象令人生畏，片面强调严格执法异化为暴力执法、野蛮执法，导致了孙志刚等惨剧的发生。执法中的粗心和冷漠很可能将“依法办事”推向“以人为本”的反面。因此，在公安行政管理过程中要将刚性的法律与柔性执法方式有效结合，同时避免人性化执法的误区。

人性化与法律的强制性并不是矛盾的，人性化原则寓于立法目的与法律内容之中。法治的目的是保障每位公民的权利和自由，建立法治包含着以人为本的内容。社会人性化管理的核心是尊重人、理解人、信任人、帮助人、培养人，给人更大的发展空间和更多的关爱。[3]可见，在构建法治型社会进程中，公共管理部门人性化服务，就是针对不同的人给出有针对性的方案。正确认识人性化原则是公安机关推进人性化执法的前提。人性化的管理寓情于法，以人文关怀为手段，尊重人的权利，体恤人的要求，顾忌人的感受，拉近执法主体和执法对象间的距离，可以有效增加执法行为的说服力，实现公安行政管理的社会效益。

公安机关人性化执法的重要方式是在一定弹性空间内正确使用自由裁量权，通过人文关怀来弥补法律调整的不足。[4]自由裁量权是行政机关在法律法规的原则范围内有一定选择余地的处置权。但自由裁量权的使用必须限制在法律范围内，杜绝以“人性化”为借口，对亲友、关系户的犯罪行为迁就姑息，将“人性化”异化为“人情化”。另一方面，人性化执法也不得有失法律刚性，变为“懦弱”执法。部分群众错误理解人性化的内涵，认为公安民警的人性化执法就是打不还手、骂不还口，导致袭警事件频发。这不但削弱了法律的权威性，还对社会风气造成了恶劣影响。要通过正确宣传公安人性化行政管理方式，让民众真正理解警察执法的目的及初衷，为警察人性化执法营造和谐的社会环境。

（二）亲民化

公安行政管理工作亲民化的关键是一个“亲”字，打造一支肯做、会做群众工作的亲民化的公安队伍是构建民生警务的有效路径。打造亲民队伍，首先要加强学习，提高做群众工作的能力。公安民警作为执法者，必须熟练掌握法律法规和相关政策，注意培养和锻炼语言表达能力、组织能力和与群众沟通的能力。其次，利用媒体、网络等多种渠道改善警民关系。亲民警务要着力解决“民意不畅”等问题，利用实体办公平台，鼓励民警走出机关，走入群众，探访民情，访查民意，听取群众的呼声及意见。很多地区的公安机关将“亲民警务”作为品牌，利用现代信息技术广泛宣传“亲民警务”活动，并开通热线全天候听取群众意见和投诉；开通警务微博、民警个人微博与网友在线互动，实现警民全方位、零距离沟通。

（三）便民化

去年央视及多家门户网站报道了河北籍北漂青年小周返乡5次办护照，百姓极为反感的“门难进、脸难看、事难办”的官僚主义作风再次引起群众不满，成为舆论头条，使得政府特别是公安形象再次受挫。事件曝光后办证民警被迅速问责，但公安机关如何落实便民化行政管理再次成为人们关注的焦点。

包括公安机关在内的公共部门，应充分利用以互联网为代表的信息化技术为公民提供便利服务。公安信息技术已经在案件侦破和治安防控方面发挥了巨大的作用。借鉴这些经验，公安机关可将信息技术引入公安行政管理，冲破过去管理中空间和人力的束缚，实施多样化的便民利民措施。公安机关可利用数字和网络技术开发公安信息，改变传统的行政管理模式，为民众提供更高效、更快捷的服务。例如，2003年公安部在户籍管理、交通管理、出入境管理和消防管理四个方面提出了30条便民措施。但这些指导性文件由于不具备法律效力，各地公安机关执行的效果各不相同。如果这些措施科学合理地反映出民众的需求，就应该通过立法予以保障，建立起长效机制使之具有法律效力，成为便民化警务的有力保障。

三、法治社会要求公安行政执法更加公正、文明、规范

改革开放三十多年来，中国特色社会主义法律体系基本形成，国民素质大幅提升，公民法律意识、权利意识逐步提高，社会主义法治国家建设成绩显著。但是，公安机关在某些方面仍然存在执法行为不能完全与现代社会文明接轨的现象。由于人权意识淡薄、程序意识不强和证据意识欠缺等传统执法观念的影响，执法行为公正、执法文明和执法规范成为公安机关面临的新挑战。

（一）公正

十八大报告指出：“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。”“努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”公安机关作为国家职能部门，维护社会公平正义不仅是公安机关自身职责的内在要求，也是社会各界对公安机关提出的硬性要求。执法公正，就是在执法实践活动中体现出公平正义的政治价值，坚持“同样情况、同样处理”，平等对待不同身份、地位、性别和民族的行政相对人。《行政许可法》的颁布和实施、《公务员法》的出台、十八届三中全会一系列全面深化改革的举措都在一步步限制行政管理主体的权力，将行政相对人的利益与行政管理主体放在平等的地位上。在每一次执法活动中，公安民警都应追求政治效果、法律效果、社会效果的统一，最大限度维护和保障民生。

（二）文明

受“官贵民贱”的古代封建思想影响，作为执法者的行政主体一直把自己放在“管理者”的高位，行政权力的运行也带有强烈的“人治”色彩。在这种思想的作用下，行政管理主体很难以热情、周到的文明执法方式对待行政相对人。因此，加快价值转变应该成为执法文明的第一步，公安机关和广大民警要从行使行政执法权的“管理者”转变为提供执法服务的“服务者”，正确认识自身定位，把行政相对人放在与自己平等的地位上，改变野蛮粗暴的执法方式。

除了思想观念转变外，切实落实执法文明建设还需要一支高素质的公安队伍。执法活动依靠人的执行，提升执法者的自身素质至关重要。文明执法要求执法者具备较高素质的文化程度、专业水平和道德修养。文化程度一定程度上代表着一名公安民警的综合素质和基本素养。公安执法者不能仅限于对法律条文的机械记忆，还要深刻理解法律的内涵、执法的目的，这样才能寓情于法，达到执法的社会效果。[5]

（三）规范

执法规范化是公安法治建设的范畴，而且也是最终实现公安工作法治化的重要组成部分。公安执法规范化就是把执法观念所蕴含的内容通过执法程序设计、执法活动设计的技术性操作，确保公安机关和人民警察在执法过程中做到严格、公正、文明。目前，公安机关的执法水平与社会发展、群众的需要与期待存在一定距离。在制度缺位的情况下，随意执法、恶意执法、滥用行政自由裁量权的问题凸显，损害了民众的合法权益，恶化了警民关系。这些现象的存在与公安机关存在重实体轻程序的传统习惯有一定关系。因此，制定具体的、便于操作的制度和规程具有十分迫切的现实意义。

执法规范化的制度建设，首先要实现执法制度的清理工作。近几年，上至国家部委、下至各级公安机关不断有法规、政策出台，出现了政出多门、制度间相互矛盾的现象，使得民警在执法时无所适从。因此，对不符合宪法精神、违背国家法律、自相矛盾的规章制度进行清理，确保执法制度的统一性。其次，在执法规范统一前提下，执法制度还要具备详实具体、可操作性强的特征。结合实际工作，规定制度的同时要有配套解释，规范每个执法环节、执法措施，细化办案规程，完善业务流程，压缩警察的自由裁量空间，减少执法的随意性。再次，加大监督力度，确保执法制度落到实处。制度建设，不仅要有章可循，还要做到违章必究。要通过监督反馈，观察错误执行概率，分析原因，进一步完善制度，形成良性循环。

[1]魏永忠.积极警务——追求“善治”的一种选择[J].中国行政管理, 2013(1).

[2]尚建荣.民生警务——民意引导警务的创新实践[R].2012.

[3]胡锦涛.中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京:人民出版社,2012.

[4]杜晋丰.人性化执法：理念转变与实践改进.[J].中国人民公安大学学报,2004(2).

[5]解永照,秦强.行政执法文明论[J].山东社会科学,2011(3).

D631

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1673―2391(2014)11―0011―03

2014-09-16 责任编校：边草