司法政策的制定与实施——以基层法院的视角分析

李斯怡

（武汉市广播电视大学 文法学院，湖北 武汉 430030）

司法政策的制定与实施
——以基层法院的视角分析

李斯怡

（武汉市广播电视大学 文法学院，湖北 武汉 430030）

司法政策的制定和实施使司法工作更加及时，从而适应新形势、新任务和新要求。但在司法政策制定和实施的过程中，存在决策不透明，执行不彻底等问题。本文从司法政策的概念和特点出发，针对司法政策的特点，以有效执行为目标，从基层法院的视角，分析制定和实施中的障碍，提出了司法政策制定中重视科学决策，实施中通过指标量化狠抓落实的观点。

司法政策；司法公正；制定；实施

政策是一定社会集团为实现一定利益、完成一定任务而确立的活动原则和行为准则。[1]政策按照制定的主体分类，可以分为政党政策和国家政策，国家政策可以分为政府政策和司法政策。司法政策作为国家政策的一部分，可以填补法律漏洞，指导法律适用，在司法实践中起到了非常重要的作用。

一、司法政策的基础理论

（一）司法政策的概念辨析

司法政策是指国家司法机关为了实现一定的目的而采取的具体的、积极的司法策略和措施。[2]具体来说就是人民法院和人民检察院为了实现一定的目的、完成一定的任务而在执法办案中采取的具体的司法原则和措施。司法政策通常表现为司法文件的形式，如纲要、领导讲话、通知、意见、决定、会议纪要、司法解释等形式，从规定的内容范围来看也可分为总政策，如《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》；基本政策，如《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》；具体政策，如《关于处理涉及汶川地震相关案件适用法律问题的意见（二）》。

（二）司法政策与法律的关系

司法政策是国家政策的在司法领域的具体化，“国家政策、宪法和法律都是党领导人民制定颁布的，这就导致党和国家的政策与法律尽管有区别，但更多的表现为一致和紧密联系”[3]。

法律具有稳定性，司法政策具有灵活性，随着经济和社会高速发展，新情况与新问题层出不穷，如何使“纸面上的法律”变成“行动中的法律，发挥现有法律的实际效果？司法机关在适用法律、执行法律的过程中不可能通过改变法律来适应新的形势，这就需要司法政策来及时调整以实现新的目标，司法政策就具有了存在的空间。“在实在法模棱两可或未作规定的情形下，公共政策构成了法官可以适当诉诸的法律的非正式渊源，但是法官对于实施与基本正义标准像冲突的公共政策应当具有否决权”[4]在法官进行利益平衡行使自由裁量权时，司法政策发挥了价值导向的作用，充实了自由裁量的空间，引导法官正确进行裁判。司法政策对法官正确理解和适用法律，公正的裁判案件起了积极的引导和规范作用。

总之，司法政策可以通过对“目标的确立”来规范法律的适用，实现动态的公正，并且可以转化成正式的法律，实现静态的公正。

二、司法政策的制定必须坚持实质正义与程序正义的统一

司法政策的目的是为了实现正义，这就要求司法政策本身在制定中就需要做到实质正义和程序正义的统一。

（一）司法政策制定中必须体现实质正义

实质正义是正义的终极状态，是一种等利害交换的善，通俗的说就是给人应得，保护合法的权利。如果司法政策无法体现实质正义，这个政策就被认为没有正当性，更不用说能有效的执行。司法政策的价值取向、合法性和实际效果都是实现司法政策实质正义的评价标准，是制定司法政策时必须考虑的问题。

1.坚持“以人为本”的司法价值观

优良的司法政策应能对人性和人的尊严加以满足，而对人性的尊重或“以人为本”的价值观应该对司法政策的制定具有指导意义。“以人为本在法律中的价值包括为人的基本需要的满足提供指导化的可能条件，尊重人的其他正当需要，特别是尊重人的尊严”。[5]具体到司法政策的制定过程中，不仅要注重人在物质经济上的需求，还要注重人在政治、文化上的需求；不仅要注重个案中的纠纷解决，还要注重对社会规则的影响；不仅要注重案件对经济利益的影响，还要注重对生态环境的影响、对社会道德的影响。

2.司法政策必须合法

司法政策必须在法律框架内制定，如果司法政策脱离实际或突破法律，就会失去正当性，并不可能得到贯彻落实。因此在司法政策制定过程中首先应将司法政策本身置于法治之下，只有司法政策本身是法治的体现，遵循特定的制度和规则，其才能逐步确立起权威和普遍的约束力。哈耶克告诫过：“必须在进行特定决策的过程中遵循一般性规则，即使是多数也不得破坏这些规则”。[6]我们制定司法政策的目的是为了实行法律之治，“一般性规则之下的决策不是任意的，而是具有可控性；不是恣意的，而是具有可预期性；更不是暴力的、野蛮的，而是和平的、文明的”。[7]这就要求我们在制定政策时，应遵守一般规则，符合宪法和法律的基本原则和精神，体现法治理念。司法政策的制定过程也是如何在司法能动和司法克制之间进行平衡的司法能力的体现。

3.司法政策制定必须立足中国国情

司法政策制定中必须考虑中国国情，考虑实施效果。中国的司法功能是解决中国问题，外国的司法改革理念可以借鉴，但必须符合中国的国情。政策的价值在于实施，否则理念再先进的政策也是一纸空文，实施的效果是检验司法政策是否公正的重要指标。中国现在旧的价值标准已经打破，但新的价值标准未完全建立，社会发展不平衡、不协调的矛盾也非常突出。因此社会转型期的司法政策必须深深扎根于时代的土壤，这样的司法政策才有生命力，才能得到执行和落实。

（二）司法政策制定中必须坚持程序正义

司法政策制定过程的程序正义主要体现在促进决策的民主化、科学化，促使司法公正目标的实现。民主决策的过程是“决策者运用其所掌握的权力，分配权利义务，确定裁判规则的过程；是在专家学者的辅助下，寻找和构思多数方案的过程；也是各种社会力量对决策结果施加影响的过程；还是充满着谈判、协商、交涉和妥协，以及决策者对种种利益要求进行综合平衡的过程”。[8]

1.政策制定必须坚持科学性

司法政策制定的过程就是公平分配权利与义务的过程，制定政策本身具有了科学性，政策才具有可接受性，司法政策才能从纸面上落实到行动中。科学的决策方法一般包括对政策受体的研究、对决策系统的优化、对落实效果的预测。

对政策受体的研究，就是对政策利益相关者的研究，主要包括对利益相关者的识别，明确利益相关者的利益，评估利益相关者的利益并做出决策的过程。司法政策的利益相关者一般包括法院、当事人和社会。政策的执行者是法院系统，政策的最终受体是当事人，司法政策制定时还需要考虑社会利益，不能损害社会利益来满足当事人的请求。

对决策系统的优化，是科学化决策的重要组成部分，对决策的过程中每个环节的优化可以提高整个政策制定过程的品质。就制定过程来说，第一要提高调研质量，“没有调查就没有发言权”，从司法实践中发现问题、收集数据。第二要政策草案公示并听证，对政策草案的公示是重要的前置程序，公示的方法除了在网站征求意见外，还可以针对具体问题进行民意测验，结果供决策参考。第三个过程是论证并决策的过程，任何一项政策的制定，必然有受益的一方和受损的一方，在面临决策的两难时，“大小原则”将是进行决策选择时的基本原则，通俗说就是两利相比取其大，两害相比取其轻。现实社会中的食品安全问题，市场诚信问题都是违法成本过低导致的，在对这些问题进行政策决策时，要考虑社会总体利益与个体局部利益的关系，在制定政策中要做到权利和义务相一致，利益和风险相一致，代价和责任相一致。随着社会的发展，什么利益是大，什么利益是小，需要根据党的政策和社会的价值观来动态的衡量。

2.政策制定必须坚持民主性

政策制定中需要坚持公民参与，也包括基层法院的参与，司法政策的落实主要靠基层法院，规定的内容直接涉及公民的权利义务分配，公民对司法政策的接受程度和受影响程度，直接关系到司法政策的实现程度。

政策制定中需要坚持公开，在政策制定中公开程度越高，民主程度也越高，政策的可接受程度也越高，政策也执行成本也越低。公开的方式主要有建立会议进程中允许公民旁听或网络直播制度，召开新闻发布会，政策决策咨询投票等，公开的内容包括问题公开，调研数据公开，决策可选方案公开和决策成果公开等。但在实践层面上要注意公开的程度，要把握好精英决策和公民参与的界限，“一个完全开放的决策过程非常容易为事实上存在的力量对比关系所左右。因此，需要法律规范来创造一个相对独立于外部环境的决策隔音空间”。[9]

三、司法政策的实施必须重实效

“政策执行是在政策制定完成后，将政策所规定的内容变成现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程”。[10]

（一）司法政策实施中出现的问题及其原因

1.选择性实施——“曲解政策，为我所用”，主要是司法政策执行不到位，存在没有执行或选择性执行的情况，具体表现为没有领会政策精神，执行主体根据自身利益考虑不顾政策的完整性和系统性，违法了政策的实质内容，对其有利的就贯彻执行，对其不利则弃而不顾，导致司法政策在执行过程中背离了政策制定时的预期目标。就其原因主要是司法权定位在纠纷解决上，基层法官在处理案件是主要是关注如何能把纠纷解决好，而不是严格执行现有的法律和政策，法官在现有的法律政策框架内，选择他认为最好的解决纠纷的依据，权衡各种救济后果，得出最佳的、基本能为当事人和社会公众接受的裁判。“有关法律规定往往只是法官处理问题的一个正当化根据，是一个必须考虑甚或是在一定条件下必须有意规避的制约条件”。[11]比如在最高院关于《为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中有一项规定为“妥善审理房地产开发和房屋买卖、租赁纠纷案件，规范房地产交易秩序”。此条政策的落脚点是在维护房地产交易秩序上，但是法官在办案中，为了解决个案的矛盾并完成调解的任务，运用调解中比较常用的单独谈话的方法，背靠背做工作，让双方当事人的预期降低，“人为地形成了一种诉讼中的囚徒困境，在这样的囚徒困境中，当事人博弈的纳什均衡就是让步、让步”。[12]让违规的当事人得到在正常交易中不能得到的利益，这种让违规者得利的方式，破坏了交易秩序，违背了公正的底线。

2.扩大化实施——“放大政策，政治作秀”，主要是指在政策执行过程中，政策执行主体随意添加了不恰当的新内容，扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度和目标超出了原政策的要求,从而导致政策变形。比如，在调解政策实施中，最高人民法院印发的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中规定“要根据每个案件的性质、具体情况和当事人的诉求，科学把握运用调解或者裁判方式处理案件的基础和条件。对有调解可能的，要尽最大可能促成调解；对于没有调解可能的、法律规定不得调解的案件，要尽快裁判、充分发挥调解与裁判两种手段的作用”。但在政策实施中，由于调解、撤诉率的指标在绩效考核中占有重要的权重，导致提高调解率成为一项政治性指标，这项指标成为法官在审判案件时形成了强烈的暗示，导致在审判的过程中成为行为偏好和价值取向，提高调解结案率成为办案的主要价值追求。对这项政策的曲解，使案件审理中强制调解或准强制调解盛行，从而产生了一个最主要的问题就是强制调解违背当事人自愿，侵害了当事人的自由处分权，影响调解协议的正当性。

3.机械执行——“不求神似，只求形似”，主要是指在政策执行过程中，执行主体没有领会政策的精神，机械地照搬照抄，对具体问题不具体分析，缺乏灵活性。毛泽东说过，“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这是反对上级的指示或者对上级指示怠工的最妙的办法”。[13]比如，最高法院印发的《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》中要求大力推广巡回审判方便人民群众诉讼，一些法院不领会巡回审判主要是针对农村、西部边远地区的政策精神，在不需要巡回审判的地区，开展巡回审判，使司法资源没有充分发挥作用，造成了公正与效率都不能兼顾。

（二）司法政策高效实施的路径分析

1.加强司法政策宣传，政策宣传是政策实施的起始环节。一项司法政策出台，落实靠广大基层法官，如何高效的让司法政策和背后的精神，让基层法官了解并贯彻到具体案件处理中，是一项艰巨的工作。法院系统必须充分利用各种宣传工具，并定期组织学习，才能为正确有效的地实施司法政策打下坚实的思想基础。

2.科学进行政策分解，通俗说就是制定政策实施计划，这是实现政策目标的必经之路。司法政策一般都比较抽象，要实现政策目标，使政策能够顺利执行必须在总目标的指导下对政策进行分解，明确工作任务和执行主体。这需要法院系统一层层的进行政策分解，最终把司法政策分解到每个业务部门，每个责任人。在分解政策时必须遵循客观性原则和一致性原则，政策分解要遵循基本精神和原则，要切实可行，不保守不冒进，要结合本地实际情况，结合案件特点，本着法治的精神进行逐项细化；分解中要做到不走样、有层次、能接受、强重点的工作目标。

3.合理设计审判管理制度，加强对实施过程的监督。绩效考核制定指标的科学性，直接决定了法官对政策的可接受性。所以绩效考核的指标制定必须以人为本，以当事人的满意度和法官的可接受度为标准。比如调解撤诉率并不一定与息诉上访率成正比，和谐社会也并不一定与案件数的减少成正相关关系。

要选择那些条件比较成熟的，比较容易量化的指标进行评估，包括目标明确，评估资源比较充足的政策；优点和局限比较明确的政策；效果可以量化的政策。

要引入第三方评估机制，目前的绩效考核是法院内部的绩效考核，是单方的，但法院工作的对象是当事人，目的是解决纠纷，法院工作的成绩当事人最有发言权，司法政策的目标是解决纠纷并引导良好社会规则的形成，引导第三方评估机构可以兼顾这些指标，客观的对法院实施司法政策的效果进行评估。

4.实施过程中应注重反馈和调整。政策在实施中，要实时监控实施中的效果，并对政策实施中的实际效果与预期目标进行比较，分析两者之间的偏差，分析产生偏差的原因，进行目标校正，政策修订、补充和完善。政策的调整有客观原因如政策环境发生了变化，也有主观原因如人们对政策问题、环境和方案有了新的认识。为了真正实现司法公正，司法政策实施中需要调整。这样可以保持政策的连续性和稳定性，避免政策的僵化，司法政策调整后能更好的实施，实现预期目标，从而并不会降低政策的权威性。

总之，司法政策在制定和实施中应有自己的作用边界，无法取代法律，我们应当运用科学的方法充分发挥司法政策的积极作用并抑制司法政策的消极影响。

[1]李龙.法理学（第1版）[M].武汉大学出版社，2011-10.512.

[2]江必新.构建和谐社会与司法政策的调整 [J].人民论坛，2005，（11）：24.

[3]朱景文.法理学（第1版）[M].中国人民大学出版社，2008-01.203-204.

[4][美]E·博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.中国政法大学出版社，2004-01.488.

[5]李龙，程关松.以人为本与法理学的创新（第1版）[M].中国社会科学出版社，2010-08.131.

[6][英]哈耶克.法律、立法与自由[M].邓正来，译.中国大百科全书出版社，2000.290.

[7]于兆波.立法决策论（第1版）[M].北京大学出版社，2005-03.60.

[8]于兆波.立法决策论（第1版）[M].北京大学出版社，2005-03.164.

[9]季卫东.法治秩序的构建[M].中国政法大学出版社，1999.16.

[10]陈振明.公共政策分析（第1版）[M].中国人民大学出版社，2003-10.224.

[11]苏力.送法下乡（第1版）[M].北京大学出版社，2011-01-01.133.

[12]张卫平.推开程序理性之门 （第1版）[M].法律出版社，2008-07.89.

[13]陈振明.公共政策分析（第1版）[M].中国人民大学出版社，2003-10.236.