论以家庭为单位的个人所得税改革

彭礼明，肖 瑶

（1.厦门兴才学院 管理学院，福建 厦门 361000；2.华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074）

个人所得税是跟人们生活密切相关的主要税种。随着社会形势的不断变化、经济的发展和人民生活水平的日益提高，人们取得收入的途径和方式越来越多样化，使得对个人所得税的征收管理增加了难度。开征个人所得税的主要目的是缩小贫富差距、均衡社会收入，对经济的发展也有着重要的促进作用。

个人所得税的开征在于实践“再次分配注重公平”，然而个税征收在实际操作的过程中却呈现“逆向调节”，逐渐暴露出个人所得税税制存在的问题和弊端，其对收入的调节功能受到了质疑。

首先是不同收入层级之间的不公平。工薪阶层税负过重，如今国内工薪阶层月薪3000～5000元里面增加了很多的支出内容，如住房公积、医疗支出、教育费用、养老保障、按揭买房，这部分月薪实际上对许多工薪阶层仅够维持生计用，但目前税制仍然按照富人的标准来对他们征税。中、低收入工薪阶层本不是个人所得税要调控的对象，反而成为了征税主体。而通过购买股票债券等投资取得的高收入却几乎不用缴纳税款。这实际上也反映了我国个税税基上的一个漏洞。

其次是不同家庭之间的不公平。现行的个税征收没有全面衡量纳税人真正的纳税能力以及整个家庭的经济状况，这会导致纳税人改变自己的经济行为，利用税法规定的漏洞来合理避税，不利于发挥个人所得税调节收入分配的作用。

一、以家庭为单位的征收模式的优点

（一）以家庭为单位更符合税收的公平原则

采取以家庭为单位的征收模式，可以避免因只考虑个人因素而产生的一些不公平现象，当两个家庭收入相同时，排除其余因素，这两个家庭的税收负担也会相对一致，更能体现个人所得税对居民收入分配的调节功能。纳税人是根据家庭具体情况进行税前费用项目扣除操作，规定不同名目有不同扣除额，如抚养子女数目而异，抚养子女健康程度不同等。随着我国教育、住房和社保等领域的深入改革，家庭与个人负担的相关费用也将呈现出明显差异。现行“定额扣除”税制并未充分考虑家庭和个人的各项负担，也不能合理扣除不反映税收负担能力的部分。而家庭税制能以一个家庭的实际支出情况作为基础进行申报和费用扣除，比我国现行的个人税制更能突现社会公平。

（二）以家庭为单位体现夫妻财产共有性，促进家庭和谐

根据新《婚姻法》的规定，几乎所有夫或妻的财产都构成夫妻共有财产，以家庭为单位的征收模式使得在为家庭成员缴纳税款时，将夫妇收入之和作为家庭纳税基础，按照家庭的支出进行费用项目扣除，也能说明妻子（丈夫）赚取的工资为夫妻共有的性质。目前美国联邦所得税法以家庭为基本纳税单位，最后1美元无论是夫妻任何一方挣得，在家庭税制下都能较明显体现该1美元收入是夫妻共有财产的属性。采取这种征收模式能够使得夫妻双方明确家庭责任，促进家庭关系和谐。

（三）以家庭为单位缩小家庭贫富差距促进社会和谐性

根据财政部官网2012年财政收支情况的反馈，工薪所得税3577亿元，占个税总额的62.5%，而除却工薪所得税和个体工商户经营所得税之后的税收收入仅为71.7%，这意味着我国高收入者所缴纳的个税纳税额可能占据了个税总收入的28.3%甚至更少，表明我国工薪阶层仍然是个税收入的中坚力量，这同个税征收宗旨——“富人多交税，工薪少交税，低收入者不交税”相悖。因此，需要加强个税对个人收入尤其是对高收入者收入的调节作用，以缩小收入差距来缓和社会矛盾。家庭税制应可发挥调节收入分配的功能，防止纳税人分散所得和减少逃、避税现象，实现按综合能力纳税，能缩小家庭贫富差距，促进社会和谐。

二、以家庭为单位征收个人所得税面临的问题

（一）作为纳税主体的家庭如何界定

如何界定家庭的范围是改革以家庭为单位的征收模式最重要的一环，我国的家庭可大可小，现实中有的人是因婚姻关系或血缘关系组成家庭在一起生活，有的可能是因其他关系在一起生活，有的人虽未与家人住在一起生活，但却要真实负担其生活费用，比如外出农民工。为了实现征收的公平，必然要对不同的家庭实行不同的费用扣除，但这种复杂的“家庭”结构导致征收的实际操作变得越发艰难。

（二）扣除内容及标准如何确定

参考其他国家的经验来看，费用扣除可以分为两个方面：一类是对人的扣除，为了照顾低收入者的基本生活，一类是对事的扣除，主要是为了应付某些突发事件，包括勤工俭学扣除、医疗费扣除、保险费扣除、残疾人扣除、老人扣除等等。从我国的客观情况来看，目前要实现对这些项目的扣除很难实现，尚未建立统一明晰的财产制度，而且成员之间的生活习惯、费用支付方向存在较大差异，这意味着我们要对一个范围很大、界限模糊不清楚的费用名目进行统筹规划，划分出基本生活费用支出和其他费用。另外，难以确定的还有费用发生的时间。由于费用的产生主要是以现金流动为主，这使得核算家庭基本费用支出困难重重。

（三）征纳税款的技术问题

尽管我们强调，任何改革都应当法律先行，使得工作开展有法可依，但是法律出台之后的操作问题也是一大麻烦。首先，我国的税务部门与工商、海关、财政、银行、证券交易所等相关部门没有做到信息共享，缺少实质性的相互配合措施，从而使得税务部门无法监控税源，以至于出现税收漏洞。其次，以家庭模式征收个税缺少技术支持。现在我国的个税税收主要来自于工薪阶层的薪金收入，因为薪金和单位分配的股息红利是可以通过单位代扣代缴的，但是如一些劳务报酬房屋租金一类的个人收入就难以计入个人所得来纳税。如果我们实行以家庭为单位的征收模式，必须要将各部门、各行业整合起来，计算家庭总收入、总支出，这实际也是相当困难的。最后，我国的支付制度仍旧以现金支付为主，经过几次“转手”，实际很难确定家庭的收入与支出，这也是征纳技术的一大难题。

三、以家庭为单位的个人所得税的改革思路

（一）确立以家庭为单位的征收模式的法律地位确保有法可依

将以家庭为单位的征收模式写入法律无疑是推动个人所得税改革的有力动力，法律先行保证了个税征收模式改革的合法性。早在2006年，全国政协委员陈开枝就提交了一份《申报缴纳个人所得税应以家庭为主的建议》，即“7号提案”，数次起征点改革的征收意见中也有人提出这项建议，随着二套房征管系统的不断完善，在当前的征信系统内启动全国地方税务系统个人信息联网工作，采取以家庭为单位的个税征收模式或许可行，在此基础上，应当将该制度写入法律，即便是采取试点方式，也应当确认其合法性，避免重复此前税收征管工作无“法”可依的尴尬局面。

（二）确立“共同居住生活兼有限真实负担”的家庭界定原则

在目前我国现实社会中，以“共同居住生活兼有限真实负担”为原则界定家庭，也就是遵循公平为主同时兼顾效率原则界定纳税人。共同居住生活作为一个纳税家庭是指由于婚姻关系血缘关系以及其他特定关系生活在一起，并由家庭成员收入真实负担；有限真实负担是界定另外一种情况的家庭，即取得收入的人与负担的家庭其他人在纳税期不居住生活在一起，比如，外出务工人员与家人分别位于两地，但家人的主要生活开支来源于务工人员，这种情况下，纳税家庭界定为包括由务工人员真实负担的父母以及配偶子女（外出工作人员可选择不包括父母以及配偶子女）有限人员。

（三）采用全额法或标准法的扣除项目及标准

个人所得税是对个人或家庭纯收入征收的税，纯收入是指个人或家庭总收入扣除必要项目后的收入，它代表着个人或家庭的真实负税能力。应借鉴发达国家的经验 ,采用标准扣除法和项目扣除法两种，由纳税人任选其一。标准扣除可按年设计。项目扣除应与社会保障制度、医疗制度、教育制度等相配合，除应包括生计费、捐赠等项目外，还应包括医疗费用、教育费用、住房购建费用及特定的保险费用等个人特许扣除。同时，对生计扣除可考虑采用家庭系数法。对纳税人的基本生活支出，可用免税额的形式予以扣除；对由纳税人抚养的家庭成员，应按其年龄构成、健康状况和婚姻情况等区别对待，分别制定系数，确定不同的扣除标准。

另外，鉴于我国各地的经济发展水平差异较大，费用扣除标准不宜采取“一刀切”的做法，应允许各地区根据本地实际情况，在国家规定的幅度内具体确定，并依据物价指数的变动灵活地进行调整，真实反映纳税人的纳税能力。

（四）家庭收入监测与统计加快推进纳税电子系统建设及配套制度建设

对个人收入实施有效的源泉控制，完善个税征收管理，可借鉴国外的成功经验，对全国公民实行统一的居民身份证号码与纳税身份证号码制度，达到法定年龄的公民必须凭身份证到政府机关领取纳税身份号码，两证的号码是一致的，并终身不变。个人收入和支出均需登记此号码，并通过银行帐号在全国范围内银税联网存储，同时要求每个单位必须按规定在银行开户，每笔收入和支出都要通过银行转账结算，使纳税人每一笔收入都处于税务部门直接监控之下。在存款实名制基础上，实现对个人金融资产、房地产及汽车等高额消费品的实名登记，将纳税人的财产收入显性化。建立全国个人所得税征管信息系统和计算机信息管理网络，对个人的重要收入如工资、奖金、劳务报酬以及从其他渠道取得的收入进行计算机网络监控和稽核，与银行的账号系统一道形成有效的个人收入控管体系，从而在全国范围内形成有效的税务监控机制。

（五）强化公民纳税意识、严惩逃税行为

一方面要加大宣传力度，提高居民纳税意识，建立有效的家庭收入监控机制；另一方面要加大违法处罚力度，严厉打击偷逃税款行为。提高全民纳税意识是实施家庭申报制度的前提，根据纳税人不同的文化水平以及纳税人不同的纳税项目，采取多种的宣传方式，使纳税人明确纳税的义务及违反税法应承担的法律责任，树立全民自觉纳税的法律意识。建立诚信纳税档案和激励机制，对积极主动纳税的家庭给予奖励，使纳税成为人们自觉的行动。同时为了充实国库，应当对公民的逃税、避税行为进行严格的经济惩治，以遏制此种现象的发生。

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