武陵山民族区域环境自治与绿色发展机制创新

李妍辉

（湖北民族学院 民族研究院，湖北 恩施 445000）

武陵山试验区是少数民族聚居地，区域内有良好的绿色植被等生态、生物资源，尤其是神农架林区作为地球同纬度上唯一一块未被污染的生态保存完好的原始林区，2009年1月26日国务院发布了“协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立‘武陵山经济协作区’的文件，构建武陵山试验区的绿色发展模式已上升为顶层战略，2011年8月30日湖北省委、省政府在恩施市召开推进武陵山少数民族经济社会发展试验区建设现场办公会，并出台《关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》和《关于建立省内部分市对口支援民族县市工作机制的通知》，而早在2005年我国就明确提出要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”，如果不能阻止发展，那就让发展成为绿色的”，以高碳化石能源和线性经济的物质过程为特征的传统发展模式已经走到了尽头，[1]变革的方向是以低碳可再生能源和物质再生性利用为特征的绿色发展模式。我国的“十二五”规划被视为是中国首部绿色发展规划，也标志着中国社会开始进入“绿色发展时代”。

环境自治以绿色发展作为目标和职能，以多种不同的方式在少数民族区域内的环境治理活动中发挥作用，对生态环境保护与经济利益问题的协调意味着武陵山试验区的发展必然要走出一条绿色发展道路。如何使经济效益与生态效益得到融合，使各项资源得到最优配置，武陵山少数民族地区的环境自治定位于绿色发展目标之下，同时也是实现这种资源配置与利益协调的有效途径。环境自治是一种社会自治，是社会自治在生态环境领域中的特殊体现和具体样式，它区别于政府管理，也区别于私人治理。由于环境自治的主体具有广泛的社会性，民族区域环境自治的主体或实现形式主要有群众自治组织、专业合作社、环保组织、其他社区组织、普通社会公众等。以区域自治为基础构建少数民族地区的环境自治、实现民族地区绿色发展，不但具有理论价值而且具有很强的实际应用功能。因此，立足武陵山区实际，推动以生态文化旅游为带动的相关生态经济和服务业的绿色发展要重点关注下列问题。

一、地区自治基础上的绿色战略

绿色发展是目前全球共同关心的重要议题之一，世界各国特别是发达国家为此已经进行了数十年的实践与研究探索，在实现绿色发展过程中，可持续发展战略已经从国家政府、国际社会到社会公众、企业生产者、消费者等各个层面被认知与接纳。

（一）绿色发展的必要性

绿色发展就是在传统发展基础上的一种模式创新,绿色发展的本质就是科学发展、可持续发展，作为西部欠发达地区，武陵山少数民族地区社会的全面、稳定的发展目标决定了要更加突出生态与环境治理的战略地位，建立有利于该地区发展的绿色战略的必要性。

（二）发挥地区自治能动性

武陵山少数民族地区发展可以也必须同时容纳环境保护与经济利益、社会利益以及少数民族文化利益的多重诉求，这就必然要求通过对政府管理职能的科学转变、环境治理方式的多元化以及民族地区环境自治机制的完善来创造绿色发展的有利条件。绿色发展是实施全球可持续发展战略的一项新的环境治理手段与经济发展模式。其论证基础在于社会生产过程是各生产要素相互间的物质循环和能量流动，是经济生产和自然生产、人类自身生产的平衡与相互间的协调，它们之间不是孤立、封闭地进行，而是构成一个完整的社会生产全过程，[2]因此，在探讨武陵山区域绿色发展模式的同时，建构少数民族地区经济生态圈的治理体系、科学编制区域发展规划，促进经济与生态的协作和互补，加快老少边穷地区经济、社会与生态的平衡发展，要强调社会多元化治理特别是地区自治能动性的发挥，[3]在民族地区环境自治功能充分调动的基础上制定绿色发展战略，这也是顺应全球低碳潮流、环境治理全球化的重大决策。

二、地区产业结构的“绿”化

2011年11月15 日，国务院扶贫开发领导小组在湖南湘西召开的专门会议上，发布了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）》，支持当地重大基础设施、重大产业项目布局；设立发展基金培育特色产业；实行财税优惠政策，形成招商引资政策洼地；加大财政资金投入，将武陵山区列入国家生态补偿试点地区。

（一）政府、企业与社会联动的绿色模式

对地区产业结构调整、避免重复数量型盲目扩张也有极大的引导作用，降低能耗、节约资源、改善环境的可持续性，通过绿色发展模式的经济收益刺激、促使政府与企业自发地把环境要素纳入区域宏观决策和企业发展目标之中。对政府而言，通过强制企业购买强制绿色保险，从而控制和减小污当染事故发生后造成的政府买单、公民环境利益得不到赔偿的积弊；对企业而言，绿色发展也较好的为其减轻了资本风险，减少了企业一旦发生环境事故、引发经济补偿的环节里造成的预期投资收益的亏损，把这种可能赔本的资本风险转移给其它更有资本风险承担能力的市场主体，从而降低了企业的资本风险，使之具有资金链的良性循环。对社会而言，对武陵山民族地区的社会可持续发展而言，通过绿色发展模式的建立，使得该地区发生环境事故的可能性和风险得到有效控制，对社会公共利益和少数民族地区的公民环境权保障提供了具有可操作性的评价标准和实现途径。

（二）生态文化旅游、生态农业、生态医药与新能源基地的优势整合

立足试验区实际，调整传统经济产业结构，以发展相对完善的服务体系、提升服务质量和品位的绿色生态旅游与民族文化旅游为先导，依托地区的林业、特产、药材等优势发展生物医药业；在绿色农业的发展模式上要以发展武陵少数民族地区的特色农业为基础，进而推广具有自身品牌的、附加值高的绿色农产品加工业；同时，还要合理发展新型低碳能源型工业，建设新能源基地，培育新型绿色产业园区，形成新的经济增长点；[4]整合上述资源优势与生态优势的同时，要将这些[4]资源优势提升到区域经济、社会与民生综合发展的战略高度，以此来推动武陵山区域的绿色发展，并带动生态文明制度建设的进一步完善。

三、地方立法中要严格环境准入、坚守生态红线

实现区域经济与生态环境和文化资源的协调发展，健全的法律法规体系必不可少。因此，要实现武陵山绿色发展的目标，就必须从法律管理手段入手，健全法律法规体系，在国家立法层面即将要出台生态红线管控政策措施和生态红线管理法规以实现对生态红线区域最严格的管控。我国当前的法律法规虽然数量多、范围广，但还存在过于原则、可操作性差等问题，地方立法中涉及生态环境准入的规定往往也存在上述问题。

（一）守住生态红线的法律依据

生态红线的划定必须要有严谨的科学和法律依据，不能降低环保要求，相反，要守住生态红线，由经济社会效益和生态环境效益共同构成绿色发展的评价标准。地方立法层面上要使生态红线体现到立法之中，对生态红线区域范围内及周边的新、改、扩建项目，坚持实行生态环境准入制度，促使各级党委政府、园区及部门严守生态红线。与此同时，还要制订相应的监督、管理、考核等配套措施。为突出生态红线的刚性约束，把生态红线保护的约束性落实到试验区的总体规划和土地规划中，使生态文明建设和环境保护的关联机制在总体规划之中具体体现：

1.发挥环保的调控作用，来支持产业的转型升级，试点要通过环评的准入门槛发展高新技术产业和战略性新兴产业，控制污染企业在武陵山试验区的运营。

2.严格环境准入标准，明确“生态红线”政策与法规，注重资源节约和环境友好型的城镇发展，使人口、土地与环境等要素配置相协调，优化现在与未来的要素配置，实现人口、资源与环境均衡发展。

（二）生态占用补偿、生态绩效问责的法规政策也应完善

对于试点区域内的违法违规行为，开展污染整治与生态修复专项行动，对于不符合要求的企业和行为进行清理，同时督促相关生态修复项目尽快完成；建立生态占用补偿制度，进一步制订完成对试点区域有针对性的生态补偿机制实施意见、技术规范和资金管理办法等政策文件，同时要由所辖的各级政府尽快开展生态补偿工作，[5]一方面让生态环境保护者受益，另一方面也要严格控制生态示范区内土地和生态资源占用，确需占用且与保护要求不冲突的。

四、政府引领城绿色发展更应发挥市场主导机制

环境自治是一种新型社会治理模式中的公共管理的范畴，它将政府与社会、社会自治与政府治理予以区别。当前，能源供给和生态环境面临着很大挑战，“用制度保护生态环境”就必须明确并建立环境保护的长效机制。

（一）避免“摊大饼”式的发展

从政府环境责任来看这就要求政府自身要通过相关的政策与法律规则来避免盲目追求“形象工程“，沿袭”先污染后治理、先规模后效益、先建设后规划的”摊大饼式扩张方式。政府引领下的绿色发展要求政府在行使行政审批权限时要做到：（1）对区域内位于饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区以及生态环境敏感区的影响生态和污染环境的项目不批；（2）对新区试点规划区内环境敏感区的排污项目不批；（3）对新上污染企业，达不到环境要求的不批；（4）对凡属环境污染严重，产品质量低劣，高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能达标排放的项目不批。[6]

（二）市场主导绿色调控

除此之外，市场对环境资源和生态经济的诸多要素配置要发挥主导作用，由市场来引导产业模式和资金流向。市场的主导作用要有力的表现为通过多渠道资金投入设立低碳产业，重点支持关系绿色发展全局的关键领域、战略性新兴低碳产业项目，广辟社会筹资渠道，引导和带动社会的民间资本投入绿色产业体系建设，对绿色企业而言还要逐渐完善公司内部运营机制。[7]只要将政府的环境责任与市场对绿色经济的调控结合，通过对各类资源的合理利用来获取经济增长与社会福利，二者必须相互依存这才是绿色发展的正确思路。

五、推进民生基础发展

绿色发展必须首先满足社会的基本公共需求，既要解决资源环境的问题，又要解决民生问题。民生问题关涉武陵山区域内所有社会成员的生存与发展,基础公共产品尤其是基础设施是民生福利和公民根本利益的重要保障功。长期以来，受经济基础较薄弱、发展起步晚等原因的限制，武陵山试验区内基础设施和基本公共产品的供给一直处于比较低的水平，环境公共资源的民生分享也非常有限，不同地域、阶层民众的民生状况出现差异化,民生状况的改善程度与全国其它发达地区相比要低得多。基于民生诉求的基本理论，只有当各群体之间保持和谐的利益关系,社会秩序才有可靠保障,社会发展才得以正常推进。[8]

为促进试验区生态经济圈的建设和绿色发展的目标、统筹城乡发展，就非常有必要在民生特别是公民环境资源的享有上集大力进行投入和建设。确立“生态立区”的发展理念，[9]加大对试验区基础设施、基本公共服务产品以及环保等公共产品的投入力度，实现民生工程公共服务的均等化，[10]从而有效缓解城乡差距、地区差距。

武陵山区的绿色发展要容纳环境保护与经济利益、社会利益以及少数民族文化利益的多重诉求，使该区域的社会发展更符合党的“十八大”所倡导的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局。少数民族区域的绿色发展同时也要符合科学发展规律，顺应发展大势，从“绿在自然、绿在经济、绿在社会、绿在心灵”这四个层面逐步推进来建设“绿色武陵”，在本区域树立绿色发展理念、健全环境自治的法制体系,为绿色发展提供制度支撑、提高绿色发展的创新能力，更好更快地实现武陵民族地区的“经济发展、人民富裕、生态良好与社会的和谐稳定”。

（注：本文为湖北省民族与宗教委员会民族文化研究课题资助重点项目 “民族区域自治视野下的武陵山绿色发展战略研究”研究成果，项目编号：HBMW2013009；湖北民族学院博士科研启动基金资助项目研究成果，项目编号MY2012B020）

[1]Ciccone A.Agglomeration effects in Europe[J].European Economic Review,2002，46，（2）:213-227.

[2]Ciccone A,RE Hall.Productivity and the density of economic activity[J].American Economic Review，1996，（86）:54-70.

[3]Porter M E.The competitive advantage of nations[M].Harvard Business School Management Programs，1993.

[4]徐峰.湖北省武陵山试验区经济社会发展战略研究[J].理论月刊，2012，（5）：124.

[5]陈良文，杨开忠.生产率、城市规模与经济密度：对城市集聚经济效应的实证研究[J].贵州社会科学，2007，（2）:113-119.

[6]World Development Report 2009:Reshaping Economic Geography[M].World Bank，2009.

[7]李妍辉.从“管理”到“治理”——论政府环境责任的新趋势[J].社会科学家，2012，（10）：51-54.

[8]陈辉.民生制度的公益性及其构建博弈分析 [J].学习与探索，2009，（6）：80-82.

[9]仇保兴.城镇化与城乡统筹发展[M].北京：中国城市出版社，2012.

[10]徐世英，少数民族地区民生状况统计分析与预测[M]．北京：中央民族大学出版社，2010．