民族贫困地区区域协同发展的困境与对策——以龙山来凤经济协作示范区为例

曹召胜

(1.四川大学公共管理学院，四川成都610064; 2.湖北民族学院法学院，湖北恩施445000)

一、问题的提出

对尚未完成社会转型的中国而言，行政壁垒导致不同行政单元之间利益协调及区域合作机制不畅，实践中大量存在重复投资、产业同质同构、公共资源浪费严重、比较优势发挥效果不佳等问题，其中最为突出的问题是地方保护主义和地方政府在区域经济发展中的机会主义行为，极不利于统一的区域市场体系的发育与成长。地方保护主义导致市场机制失灵，生产要素和商品难以自由流动，更谈不上发挥规模经济和集聚经济效应并实现资源优化配置;地方政府在区域经济发展中的机会主义行为会导致区域之间恶性竞争，人为设置市场障碍，政府寻租活动猖獗，致使市场交易成本节节攀升。从资源优化配置的角度看，要实现资源配置的帕累托效率状态，让市场机制发挥决定性作用，一个必要的前提是资源要素能够自由的流动，然而，地方保护主义人为设置壁垒导致生产要素和商品难以自由流动，这就必然带来效率的损失。另外，地方政府设置市场堡垒的行为导致行政力量在资源配置中对市场力量的挤出效应，发生寻租活动的概率增加，无疑会增加市场中的交易成本。

为破除行政壁垒以应对市场分割的问题，长三角地区作为中国重要的经济协作区，采取了区域一体化的战略，试图打破行政区划的障碍，一方面消除区域间的市场壁垒可以直接降低交易成本，另一方面，则可以促进生产要素的合理流动，从而在更广域的空间实现资源的优化配置。实证研究表明，市场分割确实阻碍了长三角地区的协调发展;但随着地方政府自愿成立协调组织、主动推动市场一体化进程，市场分割对区域协调发展的阻碍作用几乎逐年下降。［1］

即便如此，在实施区域一体化战略的长三角地区，并没有能够克制住行政壁垒导致的效率损失，产业结构趋同现象仍然在一定范围和一定程度上存在。自由市场要求的资源自由流动以及区域发展要求的经济协作还存在障碍，长三角内行政分割、政府竞争和地区保护的现象仍很严重，形成了所谓的“行政区经济”现象。［2］如果考虑地方政府行为因素，则产业结构趋同现象在短期内还无法得到缓解。［3］可见，长三角经济协作区实施的区域一体化战略似乎难以解决行政区之间的利益协调问题。

我们似乎也可以得到一个结论，区域一体化难以突破区域内不同行政区划的障碍从而从根本上解决区域可持续发展问题和资源配置的效率问题。长三角等发达地区实施区域一体化战略多年未能解开的死结就在于地区利益的协调艰难，或许可以说地区利益的羁绊使得区域一体化根本不可能实现。既然长三角区域一体化的实践证明，只要行政区划和与之相应的政绩考核体系还将继续存在，就存在地方利益之间的竞争，那么，在区域经济协作区建设过程中就应该可以改变区域一体化的战略思路而另辟蹊径——对于欠发达的民族贫困地区而言，在进行经济协作区建设过程中应该吸取发达地区的经验教训，通过区域协同发展战略来实现区域经济社会发展。

二、区域协同发展的内涵

(一)协同学的基本原理

协同学由联邦德国理论物理学家赫尔曼·哈肯(Harmann-Haken)于20世纪70年代创立，研究协同系统形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律。协同在古希腊语中为“合作的科学”之意，表示在一个系统发生相变时，会因为大量子系统的协同一致引起宏观结构的质变，从而产生新的结构和功能。［4］协同的核心理念是系统内各子系统在差异基础上通过相互作用产生“一加一大于二”的整体效应。

(二)区域协同发展的基本涵义

协同学原理可以用来指导解决区域之间发展不平衡，以及在市场经济发展过程中的行政堡垒、地方保护主义等问题。因为我们可以把地理相邻、人文相近的某一区域视为一个大的系统，比如说，长三角地区、珠三角地区以及欠发达的武陵山民族地区，而照顾到中国地方政府在地方经济社会发展中的资源掌握状况和主体责任，可以把该区域内的分属不同行政区划的区域视为子系统，本文重点讨论区域内的分属不同行政区划的区域间的协同发展问题——通过子系统之间的协同来实现区域整体竞争力的跃迁。

这样，区域协同发展就是指在一个概定的区域内，各地域单元之间通过尊重差异，强调协同，避免行政壁垒以及地方保护主义的内耗，实现共赢和区域整体竞争力的跃迁。由此可见，虽然区域协同发展与区域一体化在很多方面具有相似性，比如，都反对行政壁垒和市场分割。但是，区域一体化强调的是，实施一致的公共政策，形成统一的市场;而区域协同发展强调的不仅要求区域的一体化，更要求区域的协同化，是一个较区域一体化内涵更加丰富的概念。

(三)民族贫困地区区域协同发展的基本理路

民族贫困地区经济发展基础薄弱、区位优势不明显、资源禀赋不具有优势乃至教育文化事业也比较落后，这在传统经济发展模式里是经济社会发展的先天不足，但在协同发展模式里却可以转化为优势。一方面民族贫困地区作为欠发达地区，其工业化、城镇化水平均比较落后，工业投资规模较小，因此在产业发展布局中没有历史包袱，可以很好的发挥后发优势;另一方面，民族贫困地区的经济社会发展，不仅仅关系到缩小区域发展差距的经济大局，而且关系到民族团结的政治大局，国家在经济发展到一定程度后必然会越来越重视民族贫困地区的发展问题。

此外，民族地区广大干部群众长期处于贫困状态，改变现状实现地区经济社会发展的愿望十分迫切，这是区域经济社会发展的动力源泉。随着国家对民族贫困地区经济社会发展的日益重视，流入民族贫困地区的资源逐渐增加，为民族贫困地区实现协同发展奠定了一定基础。

具体来说，民族贫困地区的区域协同发展，必须抓住以下几个核心问题。第一，明确比较优势，对不同子系统进行功能定位，明确发展目标。不同行政区域的比较优势是协同的基础，没有显著的比较优势，就没有协同、互补、整合的动力。第二，形成区域统一发展规划，全面整合资源。在明确各自比较优势基础之上，按照科学性和前瞻性原则，根据各区域单元的资源现状，制定符合区域整体利益和长远利益的产业发展规划、城市建设规划、社会治理规划等，着眼于资源优化配置对公共基础设施建设和使用进行一体化打造，着眼于区域整体竞争力对产业结构布局进行统一规划，着眼于区域协同发展对行政管理体制进行改革创新，并将其作为区域协同发展的纲领性文件明确发展方向和基本原则。第三，通过政治协同形成区域利益协调机制。区域政治协同发展和经济协同发展应该是互为目的和手段的关系，没有政治协同发展的经济协同发展是没有基本保障的，而没有经济协同发展的政治协同发展又是不可持续的，由此，民族贫困地区的协同发展就是要通过政策协同实现资源优势互补，发挥整体协同效应并最终实现该区域整体竞争力提升的过程与状态。

三、民族贫困地区区域协同发展的现实困境

(一)武陵山民族地区概况

从长远看，民族贫困地区要实现可持续发展，改变经济社会发展滞后的局面，实施经济协作乃至区域协同战略是必然选择。武陵山民族地区作为集中连片特殊困难地区要实现协同发展当然面临诸多现实困境。

武陵山民族地区是全国14个集中连片特殊困难地区之一，地处湘、鄂、黔、渝三省一市边境交汇之处，该地区生态脆弱、经济落后、贫困程度深，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是我国土家族的最大聚居地，是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区，也是重要的跨省经济协作区。作为国家战略的一部分，武陵山民族地区承担了扶贫攻坚示范区、跨省协作创新区、民族团结模范区、国际知名生态文化旅游区和长江流域重要生态安全屏障的重要任务。①国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020)》，2011年10月。而龙凤经济协作示范区则肩负起为贫困地区区域协同发展先行先试创造新鲜经验的历史使命。

(二)龙凤经济协作示范区建设的基本情况

龙凤示范区地处湘、鄂、渝三省市交界处，由湖南省湘西自治州的龙山县和湖北省恩施自治州的来凤县构成，全区总面积4473平方公里，总人口89.57万人，其中以土家族、苗族为主的少数民族58.1万人，占64.9%。龙凤示范区城区地处武陵山最大的盆地，该盆地面积达到168平方公里，地势平坦。龙山和来凤两县县城一水相隔，形成武陵山片区一个相对独立的发展区域。龙山来凤分属湖南湖北两省，在地理上仅一水相隔，在文化上同属于土苗文化区。

(三)龙凤经济协作示范区区域协同发展的现实困境

龙凤经济协作示范区公共基础设施共建共享方面成绩突出，截止2013年已经实现了龙凤公交、金融同城、通讯同网、平安共建等一体化建设。在政府协同机制层面确定了国家民委作为示范区建设的联系单位，两省相关部门也明确了联系部门和联系人，两县确立了联席会议制度并分别成立了武陵山经济协作示范区办公室负责日常工作。但是制约其协同发展的因素还比较多。

第一，发展基础薄弱，贫困程度深。龙凤示范区经济发展水平低，是武陵山片区内相对较为落后的地区，2010年，龙凤示范区地区生产总值仅仅占武陵山片区的3%，人均地区生产总值为全国平均水平的25%，农民人均纯收入仅为全国平均水平的51%。基础设施建设薄弱，交通落后，通行能力差，水利、能源、信息等基础设施建设滞后。社会事业发展滞后，教育、医疗、社会保障等社会事业发展水平均低于全国平均水平。教育水平落后，缺乏高素质人才，人才流失严重，人力资源素质整体不高，难以满足示范区经济社会发展需要。这是该地区经济社会发展的先天不足。

第二，行政体制的条条框框对“先行先试”的巨大束缚——国家级示范区、县级权能。从区域协同发展的眼光看来，龙凤经济协作区建设的主体就是龙山县和来凤县，作为示范区，应该扩充县级政府全能，至少在涉及县城经济协同发展的问题上拥有话语权。但龙山来凤分属湖南湖北两省，在省政府层面对待示范区建设的支持力度不一，两省在地方事务上各有很多不同的规章、规定、文件，示范区建设难以推动，虽然湘西州和恩施州成立了负责协调的领导班子和工作班子，但是在省级政府层面对协同发展的干预还是比较多。各层级政府思路不一致，国家层面要求在现行体制下，搞好协作，积累经验，以便于推广到其他几种连片贫困地区，省政府及州政府层面要求在不触动法律、利益和体制前提下，以示范区建设的名义共同争取国家投资项目，共同保护公共资源，县级政府希望借示范区建设之机争取政策和资金支持大力发展县域经济。由于该示范区建设是由下而上申请成功的，而不是由上而下指令建设的，因而出现“下热上冷”的现实局面，行政壁垒仍旧存在，示范区建设陷入“投入少、要求高、推进难”的境地。

第三，国家对贫困地区的协同发展示范区建设的支持政策不明确——国家级战略，普惠制待遇。两地在经济协作示范区建设之中，并没有沉下来真正研究各自的比较优势和主导产业，事实上失去了协同发展的基础和动力。龙凤经济协作示范区同时也是国家扶贫开发示范区，但是扶贫开发没有实质性政策支持，资金项目也没有向示范区倾斜，当地要发展，政府要政绩，示范区建设最终不免落入“跑部钱进”的旧框框，在县域资源趋同、产业同构而项目审批权分割行使的情况下，难以避免重复建设、重复投资甚至恶性竞争，发挥比较优势实现协同发展更无从谈起。

第四，行政管理体制不适宜示范区建设——新事物，旧办法，区域协调机制亟待完善。一是跨行政区划的组织协调机构的调控能力不够，通畅的联系机制、权威的组织协调机构、有效的利益平衡机制均还不能满足协调能够发展的需要。第二，行政管理体制创新不够，协同发展还没有纳入地方政府的考核体系之中。目前，湖南省对于龙山及湖北省对于来凤的考核仍旧沿用的旧办法，没有按照示范区的目标和阶段性任务出台新的考核评估办法。滞后效应的存在，使得区域协同发展的效果很难在短期内显现出来，当地政府在政绩年度考核的硬约束下不得不“急功近利”。另外现行投融资体制、转移支付制度等也成为制约示范区建设的重要因素。

四、推进民族贫困地区区域协同发展的对策建议

区域协同发展是一个复杂系统工程，对于经济基础薄弱的民族贫困地区而言，必须摸清家底、明确方向、创新机制，打好公共基础设施基础，构建协同机制，以产业结构升级为主要抓手方能实现区域整体效应。

1.形成协同发展的战略共识，科学研判示范区内两个县域经济体的特色和比较优势。在协同学原理、区域分工理论的指导下，形成能够最大化共容利益和长远利益的示范区产业发展规划，在国家新一轮产业结构调整升级的战略背景下，避免重复投资、重复建设和产业同构现象。要进一步整合资源，加大基础设施建设力度，进一步推进示范区公共产品的共享。两地目前在公共交通、金融同城、通讯同网、平安共建等一体化建设方面取得了巨大成就，今后要进一步逐步实现两地居民无缝享受示范区内的各项公共物品，节约公共物品的投资成本，提升公共物品的使用效率。

2.构建超越地方利益的协同机制保障区域协同发展。协同发展作为一种多赢的发展模式，需要建立健全科学合理的协同发展机制和制度框架，实施跨区域协调操作。［5］这就需要推进各区域之间的互动常态化，建立区域经济协同发展信息沟通平台和高效的物流网络系统，打破市场分割，促使生产要素自由流动和资源优化配置。对龙凤示范区而言，迫切需要在区域经济发展和生产要素流动方面淡化甚至消除行政区划界限，借助“一水双城”的先天优势实现生产要素自由流动，实现区域间的优势互补，走从协同要效益的新路子，推动区域协同发展。

龙凤示范区集扶贫攻坚示范区、跨省协作创新区、民族团结模范区、国际知名生态文化旅游区和长江流域重要生态安全屏障五大功能于一体，要实现区域协同发展，必须在扶贫开发、经济协作、民族团结、生态文化旅游资源开发与生态环境保护等方面实现政策协同，龙凤示范区要把国家扶贫开发政策、民族地区发展支持政策综合运用，同时作为长江流域重要生态安全屏障的重要生态功能区，龙凤示范区可以争取国家在生态补偿制度构建上的政策协同。

3.积极推进产业结构优化升级实现区域协同发展。在国家新一轮产业结构调整升级的过程中，民族贫困地区既要善于从国家产业发展的战略布局中吸取动能，积极承接产业转移，又要立足自身实际着眼长远进行产业布局。龙凤示范区在产业结构布局过程中，两地应该立足整体竞争力共同制定产业发展规划，比如，龙山的百合产业发展历史悠久，产业发展较为成熟，就以龙山为龙头发展百合产业，而来凤县的生姜产业发展更有优势，就以来凤为主体发展生姜产业。因此，我们所讲的产业结构优化升级，就不仅仅是传统意义上的第一、第二和第三产业的结构优化问题，而且强调在一个更大的区域内的子系统之间实现产业的优势互补，发挥整体效应。

4.积极推进行政管理体制改革推动区域协同发展。要破除行政壁垒，扩权强能，降低协调成本。龙凤示范区可以借鉴“省直管县”或者“计划单列”模式，赋予两县更大的自主权，推动两地协作从当前的公交联网等低层次协作向产业布局、资源共享、跨域公共治理等方面纵深发展。要改革示范区政绩考核制度，以龙凤示范区统计单列为基础，按照国家设立示范区的目标和阶段性任务对示范区作为一个整体进行考核。改革投融资管理体制贫困地区实现区域发展最缺的就是资金，在没有产业和自然资源支持的情况下难以吸引外地资金，因此可以探索组件示范区地方银行，通过发行地方债吸收外地资本和本地民间闲散资金解决融资难的问题。改革转移支付制度，加大对贫困地区转移支付的力度。

［1］ 徐现祥，李郇.市场一体化与区域协调发展［J］.经济研究，2005 (12).

［2］ 李廉水，袁克珠.长三角制造业区域一体化研究——基于制造业强省的比较分析［J］.江海学刊，2007(1).

［3］ 赵丽，夏永祥.长江三角洲地区工业的区域分工协作现状及产业结构趋同现象浅析［J］.苏州大学学报:哲学社会科学版，2004(4).

［4］ 郭治安，沈小锋.协同论［M］.太原:山西经济出版社，1991.

［5］ 刘英基.中国区域经济协同发展的机理、问题及对策分析［J］.经济纵横，2012(3).