论政府应对突发事件防御体系中的能力建设

孙延庆，徐为霞，张 颖

(中央司法警官学院，河北 保定071000)

从国内的情况看，如何提升政府处置突发事件的能力逐渐成为一个广为关注的焦点问题。在诸如国家安全、社会保障、公共设施、公共卫生等领域中涉及的“处突产品”大多是市场无法有效提供的，因此，政府应在这些领域的处突中发挥主导作用。从实际情况来看，在处置公共危机、自然灾害等突发事件时，我国各级政府对这类事件的猝不及防和缺乏体制性应对，凸显政府在防御这些突发事件方面能力的薄弱，不能及时有效处置的核心问题在于政府在处置突发事件方面的能力较低。本文旨在帮助政府解决如何健全公共应急职能、完善公共应急管理、规范应急资源配置等以提升其处突能力。即通过建立一个政府应对突发事件的防御体系，从而提高各级政府应对突发事件的意识和能力，增强政府危机管理的科学性、系统性，推进危机管理学科在实践中的运用，降低突发事件带来的影响和损失，维护社会的安全和稳定。

一、构建政府应对突发事件防御体系的必要性

政府应对突发事件的防御体系是指对各地的突发事件征兆和不良趋势进行矫正与控制的管理活动，从而有效地避免危机的发生或使危机的损失降到最小。构建应对突发事件的防御体系，就是要基于对各种突发事件本质规律和应对系统的认真研究，使所掌握的各种资源从无序到有序，协同资源整体力量，处置和应对突发事件，力争使该事件所带来的损失和危害减少到最低程度。

(一)突发事件频发，严重考验政府应对能力

由于中国处于社会转型期，改革开放不断深入，新旧体制交替运行，社会结构急剧变动，利益格局不断调整，长期积淀的深层次矛盾和问题逐渐显现，各种社会风险正处于一个相对凸现期。资料显示，我国近几年每年突发事件高达120 万起，造成至少20万人死亡，直接损失达3000 亿元。〔1〕广泛分布于各行业的突发事件的发生，给经济发展造成负面影响。如公共场所的突发治安事件、我国南方百年不遇的雪灾、铁路列车脱轨相撞事件、松花江污染事件、航空公司返航事件、银行金库被盗事件、酒店福寿螺事件等。这些随时可能引发的公共事件关乎群众生命财产安全，是对各级政府执政能力和形象的考验，处置这些事件的态度和能力，已经成为检验地方当政者政治责任和执政能力的重要标准。自2007年8月《突发事件应对法》出台以来，各级政府应对危机、处理危机的能力大大增强，但对突发事件的反应机制还不能完全适应危机管理的要求，主要表现为应急反应迟缓，应急管理各部门彼此独立，事态控制办法单调，跨部门协调动员机制不和谐等。如何完善突发事件防御体系，提高应对危机的能力和手段，是各级政府最关切的问题之一。在当下，处于矛盾凸显期的各级政府，应努力实现对社会风险的多角度考察，分析与辨识潜在的突发事件，建构应对突发事件的防御体系，意义尤为重大。

(二)现代危机管理模式转变:由被动向主动

从被动应对，到主动预防或缓解，将是现代危机管理的一个趋势。〔2〕尽管在新世纪，越来越多的非自然危机给监测、预防提出了更严峻的挑战，但是，对突发事件的危机管理，已经从反射式的反应模式，转变到注重预防、充分准备、反应迅速、应对协调的综合系统模式。工作理念从被动回应管理转为主动全面管理。传统的政府危机应急管理是一种被动的、回应性的行为，主要表现为直接救灾，如水灾防洪、旱灾抗旱。而现代政府应急管理是一种全面的危机管理，通过完善的体制和健全的机制，如法律规范系统、指挥协调系统、预备系统、信息沟通系统、物资保障系统、合作系统、恢复评估系统等，将政府危机管理提高到整个国民经济与社会发展的战略高度。被动地应对突发事件，往往使危机不能及时化解，还可能引发严重后果。2008年三聚氰胺引发的中国乳制品危机就是其中之一。早在2007年年底，三鹿公司就开始接到消费者类似投诉，但由于危机预警意识淡薄，投诉并没有引起三鹿公司和相关部门的重视，三鹿公司一边安抚受到伤害的消费者，一边和媒体协调，试图通过广告削弱负面作用。问题暴露之后，三鹿公司一再拒绝认错，甚至推卸责任，政府也没有及时介入，这严重违背了危机中政府主动协调的原则，最终一败涂地。〔3〕故政府在危机管理中要由被动应对向主动防控转变。

(三)危机管理“重心前移”的需要

国务委员兼国务院秘书长马凯在北京出席“2010年应急管理国际研讨会”时指出，“提高突发事件监控和预防能力，将应急管理的着力点前移”〔4〕。要把应急管理放在突出位置，加强应急机制建设，强化综合管理，突出预防和全过程控制，注重发挥政府、企业、社会组织、公民以及国际合作的作用，共同做好防范、应对突发事件工作。大量事实表明，突发事件并非全是无端而起的横祸，很多事故发生前都有某种预兆，只有见微知著，有强烈的危机意识，及时采取有力的措施，才能把事故消灭在萌芽状态，化险为夷。政府应对突发事件的防御体系对于社会的稳定和发展，尤其针对目前我国各地突发事件频发的现状，具有重要的意义。现代跨学科的一门新理论——灾害经济学提出了一个正在被政府日益重视的“十分之一”法则:在灾前投入一分资金用于灾害的防范，通过降低灾难发生的概率或者避免灾难的发生，人类可以降低十分的损失，从机会成本角度看，降低十分的损失，就是有十分的收益。因此，应构建政府突发事件防御体系，使各地政府的突发事件管理职能结构更趋全面，组织结构更趋完善，并使突发事件的预防成为一种可操作的技术方法。

二、政府应对突发事件防御体系的能力构成

(一)突发事件的预防能力

突发事件的预防能力是在突发事件发生之前就能感知和干预的能力，尽力不让突发事件发生。尽管突发事件具有难以预测的特点，但并不是说事发前毫无端倪可见，毫无规律可循。对于政府机关来讲，在突发事件预防中，要坚持“防为主”的原则，就是要在做好社会管理的同时，政府公务人员要站在维护安全稳定，保障人民生命安全的高度，认识突发事件对社会的危害，牢固树立危机意识。一方面，要建立健全突发事件的监测和预警机制，广泛收集情报信息，加强情报分析和调查控制，防微杜渐，把事件制止和消灭于萌芽阶段;另一方面要做到有备无患，在突发事件来临时不至于惊慌失措。突发事件的应急贵在预防。突发事件的预防主要在于两个方面:一是建立情报信息的收集和分析机制，对突发事件进行实时监测;二是做好处置突发事件的各项准备工作，如制定好科学的应急预案，做好应对突发事件的物资、财力、装备、技术、信息、人员的战略储备，加强对处突人员应对不同突发事件的训练和演习等。

(二)突发事件的控制能力

突发事件应对的核心就是有效的控制。突发事件的控制主要是及时控制突发事件的事态，防止蔓延，为后期的有效处置提供良好的条件。这种控制能力包括对人及人群的控制，对事态的控制，对现场的控制以及对舆论的控制。控制是为了保持事物状态的稳定性，或者促使事物由一种状态向另一种状态转换。突发事件的控制机制包括事发阶段的控制和事中阶段的控制。事发阶段的控制主要解决如何在突发事件各种征兆相继出现时做好各项保障条件的准备问题，要将事件控制在最小范围内;事中阶段的控制是如何采取正确的决策与行动，及时控制事态的发展，尽力地阻止事件进一步扩大或尽可能地减少事件带来的损害，降低损失，将灾害降到最低程度。突发事件的控制，就是为了保证应急处置方案、行动计划、处置目的的实现而采取的控制、协调、指挥等一系列行政命令的活动。大到战略性应急处置方案的制定与实施，小到对警察、武警的思想和行为的制约，乃至对肇事者的分化瓦解、政策攻心，都属控制范畴。政府机关无论在正常与非正常状态，控制就是主动权，就是前提。在非正常状态的突发事件中，控制能稳定社会范围内的工作局面，临危不乱，有序进行。越是应急状态，各职能部门、各个环节，越要按照“应急处置方案”有秩序、有节奏、有目的、和谐一致地顺利进行控制，从而有效地完成应急处置方案所确定的管理目标和处突预案规定的工作任务。

(三)突发事件的处置能力

突发事件的处置是指突发事件得到控制之后，政府对事件的调查和后期处置工作。突发事件被控制并趋于稳定以后，危机管理并没有结束，还需消除后续危机，恢复社会秩序和生产生活。突发事件的控制机制随着事件的结束而完结，但并不意味着整个危机管理终结。此时的处置工作主要包括:其一，开展调查，摸清事件的全貌。开展调查是为了全面掌握事件的有关情况，取得证据，以便向上级及有关部门进行报告，为后期的处置提供充分、确凿的证据。调查材料必须深入、细致、全面、客观、如实地反映事件原来面目。因此，调查必须严格按照规范要求进行。调查材料应形成一个能够比较清楚地反映事件始末的系统材料。其二，逐步平息制止事件。政府通过积极的控制，使事件现场完全处于我们的控制之下，现场工作向消除危害后果、恢复正常秩序阶段过渡。其三，事件的恢复阶段，把事件所造成的损失通过事后的恢复加以解决。事件的恢复机制做得好不仅可以把由于事件造成的损失和影响降到最低，还有可能为社会的发展提供新的契机，其实恢复机制在控制机制工作开展的同时就已经开始了。恢复机制从恢复的对象和工作重点来看，主要包括人员恢复和人员管理、形象恢复和事后的重建。

三、政府应对突发事件防御体系中能力的提高措施

(一)强化处突基础，健全保障能力

突发事件处置中要求各种资源在短时间内规模化投入，物资的短缺会影响危机处置和救援行动。因此，政府要提升在突发事件处置时的保障力，需要做好五个方面的工作:一是人力保障工作，主要包括危机管理人员、应急专业人员、相关的专家学者以及其他机动人力资源;二是信息保障工作，主要包括通信工具保障和网络信号保障;三是物资保障工作，主要包括物资的储备、采购、调配、征用、运输等内容，在物资保障工作中还要特别注意应急基础设施的保障，比如避难场所、道路桥梁、临时房屋等;四是财政保障工作，主要包括紧急费用保障和日常危机管理费用保障〔5〕;五是有效地整合社会资源。牢固树立“一盘棋”的观念，实现应急资源的社会化和共享性，切实做到信息资源的及时传递共享，装备资源的无障碍调度使用，人力资源的主动协调配合，社会力量的积极有效参与，实现社会应急资源的横向整合，发挥其最大效能。

(二)强化科学预测，健全预警能力

突发事件的重点在于预防，而预防的重要内容是预警，建立预警机制是防范和解决社会矛盾的先导，是科学决策的可靠手段。突发事件都有其产生和发展的内在规律，及时探索和把握其规律，就可以有效地进行预警，使政府在应对突发事件的工作中始终处于主动。突发事件预警是指在常态下政府管理者在突发事件潜伏阶段所进行的一切有效预防、警示工作，其目的是识警防患，超前预控，防患于未然。突发事件预警包括突发事件的监测、预测、预报和预控。突发事件的监测是指对可能引发突发事件的各种因素和事件的表象进行监控，收集突发事件可能发生的信息，及时掌握突发事件变化的第一手材料。突发事件的预测和预报是指对通过监测活动收集上来的信息进行鉴别、分类和分析，对未来可能发生的突发事件类型及其危害程度作出估计，并在必要时发出警报。突发事件预控是指针对引发突发事件的可能性因素，采取积极应对措施和制定各种预案，以有效避免突发事件的发生或减少其造成的损失。对突发事件的预警应作为政府的一项重要职能，一旦发现苗头，应立即由政府各职能部门分不同等级发出警报。例如，美国在对SARS 的战役中创造了零死亡纪录。这主要归功于其“早发现、早治疗和早隔离检疫”的监测预警机制。以色列注重对各种可能发生的危机事件进行多方面的研究，尽可能地多方收集有关情报并进行综合分析，以预测可能发生的状况，防患于未然。英国有一套较为完整的危机防治体系，由英国卫生部、国家卫生服务体系和地方政府分担。欧盟建立了相对完善的警报系统，并将信息搜寻与处理、风险识别与评估规定为食品安全局的常规性任务。〔6〕政府应对突发事件的防御体系要基于对潜在危险源可能导致的突发公共事件的预测，制定相应的应急预案和子预案，对应全过程进行全方位的合理规划，落实应对过程中预测、预警、报警、接警、处置、结束、善后等相关环节的责任部门和具体职责，实现“反应及时、处置有序、应对有效”。

具体预警体系的建立包括:一要建立一个覆盖全社会的情报信息网络，确保信息来源的触角更深、渠道更广;二要严格紧急重大信息报送制度，确保信息报送准确、及时，为科学决策提供先机;三要积极探索建立分层次的预警监测网络，确保情报信息处理的科学化，提高预警能力和水平。

(三)完善法规体系，健全应对能力

法律的框架应该是构筑政府应对突发事件防御体系的前提。法律法规制度建设在某种程度上比理论建设更加重要，因为它将抽象理论具体化、制度化，将一套套方案变成一套套系统，使我们对社会现象有了更为明确的判断标准，对具体案件的处理变得有法可循。突发事件出现之后，常规行政对突发事件而言，由于运行机制、权限、可供采取的措施、处理期限、责任追究等各方面的法律授权不足，难免会显得行动迟缓，缺乏足够的行为能力去有效制止事态的扩展。正因为如此，政府就需要及时启动立法专门授予其用来解决突发事件的紧急行政权，以便最大限度地拯救公共利益与私人权益。〔7〕需要法律规定的内容大致包括:法定权力的指挥、协调机构，明确的责任和有效的权力执法机构，在不同规定范围内的信息分享和沟通等，同时，也要对不同的组织职能、运作方式、管理权威进行定期的法律适用性的评价，以保证管理活动的有效性，使整个突发事件处置工作都处于法律的框架中，依法指挥、协调、运作、管理。

政府应急预案最重要的功能是有效应对突发事件。有了应急预案，在突发事件发生前可以进行充分准备，尽可能明确可能发生的事件以及发生的可能性，并最大程度地做好资源保障，有良好的备战状态;对政府的脆弱性有针对性地加以减弱，使其具有更强的抗冲击能力;同时对应急过程中可能出现的各种情况预先设定灵活实施的规则，在突发事件发生后，及时出动应急力量，采取有效的应对措施，同时根据制定的应急预案、灵活规则进行应急预案的动态调整，最大限度地控制突发事件，减少损失;应对结束后，总结经验教训，修正应急预案，完善应急预案库，为下一次可能的突发事件做准备。政府机关制定和完善应急预案体系要基于对潜在危险源可能导致的突发事件的预测，制定相应的应急预案和子预案，对应全过程进行全方位的合理规划，落实应对过程中预测、预警、报警、接警、处置、结束、善后等相关环节的责任部门和具体职责，实现“反应及时、处置有序、应对有效”。

(四)组织实训演练，提高实战能力

政府机关除了制定详细、科学、完善的应急处置预案，还要立足实战，针对应急预案，加强演练。由应急指挥体系组织相关部门，进行经常性的演练，做到熟悉预案内容，掌握处置程序，熟悉处置技巧，从而全面提高整个应急体系的综合处置能力。通过突发事件的实训和演练能够提高政府机关的处突实战能力。其一，提高政府机关领导的指挥能力。社会每一起突发事件实际上都是一种非常的局面和形势。参加指挥和处置突发事件的各级指挥员必须具有敏锐的洞悉事态、发现问题、驾驭矛盾、解决问题的能力，也就是设法控制局面和临场指挥能力。这种能力要从临战指挥的实践中取得，而应急演练正是各级指挥员提高应急指挥能力和现场控制水平的最好办法。其二，检验提高参战人员的应急操作能力。通过预案的演练，可以检验应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能，评估应急培训效果，分析培训需求;同时，作为一种培训手段，通过调整演练难度，进一步提高应急处置突发事件人员的业务素质，提高参战人员应急处置技术水平与处置队伍的整体应对能力，以便达到快速、有序、有效的目标要求。其三，检验和提高政府各部门协同作战能力。突发事件的处置不是一个部门所能独立完成的，必须在统一领导下组织好各个参加单位的协同作战，使每一个阶段、各个环节紧密衔接、环环紧扣，按照总体目标的要求协调配合，各尽其责，最大限度地发挥参与单位和个人的作用。通过演练，可以检查政府机关的资源配置和布局是否合理，检查有关部门和人员是否已熟悉并履行了他们的职责，改善不同机构、组织和人员之间的协调问题。

〔1〕我国每年突发事件达120 万起，损失超3 千亿元〔EB/OL〕． 新浪网，http://news． sina． com． cn/c/2011 － 03 － 13/023222103400．shtml．

〔2〕郭晓来．美国危机管理系统的发展及启示〔J〕．国家行政学院学报，2004(1)．

〔3〕〔5〕金太军，赵军锋．公共危机中的政府协调〔J〕．江汉论坛，2010(11)．

〔4〕马凯．加强国际交流合作，提高应对突发事件能力〔EB/OL〕．中国政府网，http://www．gov．cn/ldhd/2010 －06/19/content_1631253．htm．

〔6〕杨稚厦．公共危机与政府管理模式变革〔D〕．福州:福建师范大学，2006．6．

〔7〕冯力，孙健．论政府有效预防和应对突发事件能力建设〔J〕． 当代经济，2008(7)．