我国城镇化推进过程中地方政府投融资平台风险和治理分析

武文超

（河南省社会科学院 经济研究所，河南 郑州 450002）

我国城镇化推进过程中地方政府投融资平台风险和治理分析

武文超

（河南省社会科学院 经济研究所，河南 郑州 450002）

近年来，我国城镇化发展速度不断加快，城市发展水平不断提高，随之而来的是地方政府在城市基础建设方面产生了大量的资金需求。投融资平台作为地方政府进行投融资运作的新型实体，在此过程中得到了迅速发展，平台数量和债务水平持续增长。然而，地方政府投融资平台在管理和运作过程中存在着公司治理结构不规范、债务结构不清、负债率过高等问题，这给我国地方经济发展、金融市场乃至宏观经济都带来了不可忽视的风险。治理地方政府投融资平台问题可以从提高债务能力、市场化经营、宏观调控和财税体制改革多方面入手。

城镇化；地方政府投融资平台；政府债务；影子银行

改革开放之后，我国城镇化进程不断加快，尤其是21世纪以来呈现加速趋势，城镇化率从2000年至今已经提高了超过15个百分点，实现了两亿农村人口到城市的转移。伴随着城镇化率的持续提高，我国的城市规模不断扩大，承载力不断提升，在此过程中，城市各类基础设施建设产生了大量资金需求。投融资平台作为地方政府为城市基础建设融资和经营的实体，在城镇化过程中得到了快速的发展，其数量、规模和负债都呈现大幅度增长。然而，地方融资平台也存在着透明度低、多头举债、投融资效率不高等问题，一旦其投资和建设的项目出现问题，不能偿还负债，那么这些隐形债务就会给地方财政带来巨大压力，进而对商业银行的经营和信用状况乃至整个金融体系带来系统性风险。目前，地方政府投融资平台经营和债务问题已经引起了学术界、政府和社会大众的广泛关注，本文将针对城镇化推进过程中地方政府投融资平台的风险成因和要素展开分析，以厘清其经营中的问题，为治理提供参考借鉴。

一、政府投融资平台内涵及相关文献综述

对政府投融资平台的内涵，一种相对狭义的看法认为它是地方政府由于城市改造和基础设施的需要而组建的，用以进行投融资运作的新型实体，一般称为城市建设投资公司、城建开发公司等等。另一种看法则相对广义一些，认为政府投融资平台是以项目盈利前景为基础，以低风险运作机制为保障，以政府注入的国有资源、资产、资金作为资本，通过市场化运作的方式聚集社会资金，主要投资于公共基础设施、基础产业和产业转型升级等政策相关领域重大项目建设的运作实体。地方政府投融资平台是政府在推行经济发展和城市建设等规划过程中进行投融资的重要载体。它在相关政策的指导下，以企业经营、资本运作的形式对政府主导的重大公共设施、基础设施、重要产业等项目进行投融资，对符合产业政策且发展前景好的高成长企业参股、控股，通过经营推进政府的重大规划，并实现国有资产的保值、增值。

国外对政府投融资平台的研究比较少，其原因在于欧美等发达国家政府主要通过预算内资金和发行债券等方式融资，政府也较少参与市场化经营，相关研究主要集中在公共物品理论、政府债务和投融资理论等方面。近年来，随着我国地方政府投融资规模不断增长，国内学者开始较多地研究地方政府投融资平台问题，主要关注平台的涵义、历史、经营状况和债务风险等方面。魏加宁[1]将政府投融资平台定义为：“地方政府发起设立、通过划拨土地不动产、股权、管理资产来组建一个资金和现金流均可达到融资标准的地方国有企业和企业集团。融到的资金一般用于基础设施建设、公共事业领域。”贾康[2]认为，1994年的分税制改革使得财权上移、事权下移，而受《预算法》的限制，我国地方政府没有举债权，这成为政府投融资平台不断涌现的背景。巴曙松[3]指出，正是在这种财权上移和事权下移的体制变动背景下，地方政府的收入越来越不能够满足其财政支出的需要，加上我国转移支付制度和政府债券发行制度的不完善，地方政府开始寻求外部融资。祝志勇和高扬志[4]认为，在唯经济论的官员考核体系之下，地方官员为了竞争和晋升，需要通过投融资平台来举债解决经济发展中资金不足的问题。李娟娟[5]从融资渠道方面进行了分析，认为融资平台的融资方式包括银行借贷、发行企业债与中期票据、权益融资、发行信托产品等，其中融资平台的负债主要来自于银行借贷。巴曙松[6]描述了地方政府投融资平台的概念、发展及风险，认为地方融资平台的风险是多角度、多元化的，但是全国范围内地方政府投融资平台的大规模举债容易导致政府隐性负债的快速增长，滋生财政风险，并提出地方政府投融资平台应该进行市场化、规范化、透明化改革，以市场化的手段改善经营、降低风险。

综上所述，国内外对于政府投融资平台的研究已经获得了许多成果，但是伴随着我国城镇化的加速推进和国内金融市场的发展，地方政府投融资平台的经营产生了新的模式和形态，对相关新问题的研究还有所欠缺。因此，本文将对我国城镇化快速推进过程中地方政府投融资平台风险和治理问题进行分析和探讨，首先来回顾地方政府投融资的产生和发展过程。

二、我国地方政府投融资的产生和发展

1994年实行的分税制改革相对注重了财权的分配，而忽略了事权的分担。所以在分税制改革完成之后，我国财税体系与旧的体制相比有两个变化：一方面是税收资金上缴比例提升，政府的财权重心上移；另一方面是一些政策资金要求地方政府自筹或配套，事权的重心逐渐下移。政府财政和投资体系所产生的这一系列变化导致地方政府尤其是基层政府财政状况逐渐变得紧张。最近十余年来，全国经济实现了快速发展，城镇化持续快速推进，各类公共基础设施建设需求随之大量增长，在这种情况下建设资金来源就成为了发展中的制约。同时，由于1994年的《预算法》不允许地方政府在国务院的规定以外发行债券，地方政府为了推进经济发展和城镇化建设，逐渐开始通过建立投融资平台来为地方城市经济建设募集资金。

我国地方政府投融资平台的发展过程大致可以分为三个阶段。第一阶段是从1987到1997年，最早成立的投融资平台是上海市政府1987年批准成立的“上海久事公司”，其职责是通过市场手段为上海重大项目建设筹措资金，这一阶段主要属于探索阶段。第二阶段是1998年到2008年前后的推广和融合阶段。比较具有标志性的是2002年重庆市政府建立“八大投”，其他地区也逐渐成立自己的政府投融资平台，重庆模式逐渐成为地方投融资平台建设的主要模式。第三阶段是2009年以后的高速发展阶段。2008年金融危机爆发以后，我国适时地推出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为地方政府投融资平台发展提供了有利的宏观经济环境。2009年初，中国人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，为地方经济发展中的资金难问题以及投融资平台的发展提供了政策指引。

由于政府投融资平台特殊的性质，普遍认为其债务在某种意义上等同于政府自身的债务，因此投融资凭他债务不断积累对我国的财政金融体系形成了不可忽视的风险。2013年3月两会期间，一些政府官员表示，中国总体政府性债务是17.5万亿元，占GDP的比重为43%左右，而其中地方融资平台贷款规模就达到了9．3万亿元。据一些金融机构估计，我国影子银行的规模也达到了20万亿～30万亿，而这些通过影子银行募集的资金很多流向了地方投融资平台。此外，一些地方政府会凭借不同的融资平台和渠道募集资金，经营手段也丰富多样，这使得金融机构根本无力把握地方政府的信贷状况。由于各级政府普遍都有自己的投融资平台且相互持股，这导致地方政府对自身和下一级政府的总体负债状况难以完全把握，给地方财政情况带来了很大的不确定性。

为了使地方政府融资平台能够健康发展，更好地发挥其积极作用，近年来中央不断地对地方投融资平台进行规范和指导。2010年6月，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，文件指出了地方融资平台经营运作中存在的许多问题，例如债务规模增长过快，运作手段不规范；地方政府存在违规担保，使得债务风险不断加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等等。文件要求地方政府核查融资平台债务，根据不同情况进行分类处理，还要求地方投融资平台完善公司治理机构，尽可能地进行市场化运作。2010年11月20日，国家发改委发布了《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，细化了城投债发行的有关政策，并从多方面对地方政府融资平台公司进行了规范要求，比如对政府的负债水平进行量化要求。2012年底，针对地方投融资平台和影子银行体系的结合，国务院下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。通知针对地方融资平台发展过程中违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等现象提出规范和整改意见。2012年11月至2013年2月，国家审计署为摸清地方性债务增长变化情况，对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计，审计结果发现36个地方政府本级政府性债务余额已接近 3．85万亿元，比 2010年增加4409．81亿元，增长 12．94%。16地区债务率超100%，债务率最高达219%，国务院为了尽快摸清地方政府的债务程度，为展开进一步宏观调控和治理，在2013年8月启动了对中央、省、市、县、乡五级政府性债务的全国性审计工作。

从中央对地方政府投融资平台的持续关注中可以看出，在当前不断变化的宏观经济环境下，地方政府投融资平台的发展中不断出现新的现象和问题。这些新投融资方式既体现了金融创新，也为金融体系带来了新的问题和风险。

三、地方政府投融资平台的风险和问题

地方政府融资平台的产生和发展有一定的客观必然性，是投融资体制创新的一种尝试。在经营运作中，地方政府投融资平台存在着许多问题，由于近年来地方投融资平台数量和规模发展很快，对宏观经济产生了不容忽视的风险。

从微观角度来讲，地方投融资平台运作中主要存在以下问题。（1）担保质量不高，公司治理结构不够清晰，运作过程不透明。地方投融资平台运作主体和服务对象是地方政府，运作手段也相对特殊，其投融资状况相对不够透明，不仅为这些平台公司提供资金的金融机构难以把握，甚至地方政府自己往往也不能全面了解下属各级投融资平台的经营和负债状况，信息不对称现象十分突出。地方政府融资平台在实际经营中还普遍存在资本金不足、拨付不到位等现象，甚至有些将不能变现的公共资产如学校、医院等作为资本注入到投融资平台当中。地方政府融资平台公司仅仅作为一个为政府融资的实体，利用政府信用作为保证从商业银行贷款，操作中还存在资金和项目经营混乱现象，表现为借款人与用款人分离的权责不清。投融资平台由于有政府背景，往往能够通过各种手段和渠道使得一些不符合授信标准的项目获得贷款。商业银行在与地方政府投融资平台进行交易和沟通中，常用的风险管理手段往往难以奏效，银行难以对平台公司偿债能力做出准确评价，也难以运用传统的手段监控信贷资金的真正流向，主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式。（2）债务比例过高，投融资风险集中。由于城镇化、棚户区改造、故障房建设需要大量的资金，而一些地方政府财政收入水平很低，这就导致其投融资平台负债率过高，存在资本金不足、偿债能力低下的问题，很多地方投融资平台都是通过举新债换旧债的方式不断进行融资。同时，由于抵押物多数是土地、房产等国有资产，一旦土地、房地产价格大幅下跌，很有可能面临偿债危机。（3）市场化程序和经营水平不高。尽管地方投融资平台应该作为一个企业来经营管理，但是由于其组建之初是通过政府发起，管理层和经营人员往往都来自政府机关或事业单位，企业经营理念和职业素养都相对欠缺。而且由于政府投融资平台的经营目的往往是贯彻落实政府的城市建设规划和民生等方面工程，不具盈利性质，因此也存在投资回报率和资金利用效率较低的现象。（4）激励机制和道德风险问题。由于地方政府投融资平台天然的特性，在经营和举债过程中往往被认为有政府作为债务的最终担保，因此不论商业银行还是投融资平台的工作人员在债务比例、项目风险等方面的管理自然宽松一些，进而导致债务比例和信贷风险不断上升。

从宏观的角度来说，地方投融资平台的快速发展累积了大量风险。（1）地方政府投融资平台数量和债务规模增长过快。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，而前文已提到过，2012年国家审计署抽查36个地方政府本级政府性债务余额已接近3.85万亿元，2年增长了12.94%，一些城市债务率最高达219%。伴随着政府负债比例的不断提高，我国财政体系的负担不断加重。同时，地方政府投融资平台的债务透明度较低，有些不在政府财政收支体系当中，属于 “隐性负债”，因此对宏观经济带来的系统性风险和不确定也相应增大。（2）投融资平台与影子银行结合，融资结构不明晰，造成金融体系风险。近年来，我国金融市场以银信、银证合作、民间借贷和理财产品为代表的影子银行不断发展，而其中很大比例的资金流向了房地产市场和地方投融资平台。由于影子银行自身存在着透明度低、期限错配、难以监管等特点，导致地方投融资平台的融资结构不清晰、抵押不规范，两者的业务结合给我国金融市场的监管和审查带来很大难度。近年来，影子银行和地方债务规模都增长很快，导致金融市场流动性风险和信用风险都显著增加。（3）宏观经济和房地产市场风险。2004年以来，我国房地产市场的交易量和价格都呈现了快速上涨的趋势，在此过程中房地产市场泡沫不断累积，在一些地方房地产和土地价格已经严重偏离了原本应有的价值。鉴于地方政府投融资平台往往都是以房产、土地、国有资产股权为抵押，一旦宏观经济出现较大的波动而导致房地产市场和土地价格的大幅下滑，就很可能导致大量地方政府投融资平台出现资不抵债、信贷项目难以偿还等问题。

四、地方政府投融资平台治理的对策建议

第一，改善地方政府的财政透明度，提高融资平台的偿还能力。2013年7月国务院已经启动了全国各地政府债务的全面审计工作，通过对各级地方政府债务的摸底，了解各级政府负债情况和偿还能力，为政府债务偿还、投融资平台治理乃至宏观政策提供决策依据。各级地方政府要提高负债透明度，通过扩股、注入土地等资产的方式充实投融资平台的资本，尝试以市场化的运作方式改善投融资平台的经营管理水平，提升经营效率和投资回报，提高投融资平台的偿债能力。地方政府还应规范自身的投融资行为，定期对投融资平台公司进行审计。在投资决策机制上，要构建投融资平台资金和项目间的防火墙，实行不同资金和不同项目间的隔离。要组织部门展开相关研究，强化风险意识，建立和完善投融资平台的风险监控和预警机制。

第二，多渠道募集资金，加快投融资平台市场化运作。政府要对社会资金展开有效的引导，鼓励民间资本投资基础设施项目，明确支持社会资金参与投资的领域、方式和程度，进一步激活民间存量资本，不断提高社会融资在基础设施投资中所占的比例。政府还应进一步完善非经营性项目投资的政策支持，对各类公益性项目建立合理的收费和投资补偿机制。鼓励发展地方债和企业债市场，稳步扩大发行规模，通过债券融资为地方政府各项建设募集资金，也可以尝试通过资产证券化等方式更为灵活地进行融资结构安排。鼓励金融创新，拓宽规范化、市场化的融资渠道，逐步开展各种形式资产证券化的尝试，通过新型融资工具和融资安排来满足融资需求，降低信贷风险。

第三，提高地方政府投融资平台的公司经营和治理水平。地方投融资平台和地方政府在人事、经营、投融资行为等多方面都有着密切的关系，所以地方投融资平台存在着经营混乱、治理结构不完善等问题，而且人员也多数来自政府机关，在投融资业务水平方面也存在短板。因此，地方政府投融资平台要规范其经营水平和投融资效率，通过引入社会资本、股份制经营等方式改善其公司治理结构，完善公司经营框架，逐渐将一些承担公益类项目较少的投融资平台公司推向市场。同时，还要完善人才队伍，提高人员业务素质，改进投融资队伍的人才构成，逐步实现经营和管理的规范化，通过投融资平台自身的发展提高偿债能力，降低信贷风险。

第四，坚持宏观调控政策的稳定性和连续性，坚持房地产市场调控不放松，避免宏观经济、房地产市场和金融市场资产价格的大起大落，降低金融体系的系统性风险。当前的影子银行体系的发展和城镇化的推进、地方政府的投融资行为等问题存在着密切的内在联系，大量的银证理财、银信理财等通道业务实际上在为地方政府融资平台和房地产企业提供资金。一旦房地产市场出现过度的泡沫，造成风险累积，进而引起房地产乃至土地价格的暴涨暴跌，很有可能出现银行贷款、理财产品、信托产品等融资项目大面积违约，导致金融体系出现风险。因此，地方投融资平台的治理要和宏观调控政策结合起来，监管和疏导相结合，既要加强对金融机构的监管和业务创新，又要保持稳定良好的宏观经济环境，降低金融风险，使金融体系更好地服务实体经济的发展。

第五，稳步推进国家财税体制改革。国家财税体系设计的不合理是当前地方投融资平台快速发展和债务规模累积的深层次原因。分税制改革以来，财权逐渐上移，事权不断下放，地方政府投融资平台在城镇化快速发展的背景下应运而生并发展壮大。近年来，矛盾进一步凸显中央财政年年大量盈余，而与之相反的是地方政府债务年年不断增长，这充分反映出当前的财税体系与经济社会发展现状不适应。因此，要改变地方政府投融资平台的过快发展和地方政府债务的快速增加，要从财税体系改革这个根本之处着手，即提高地方政府的税收分成比例，中央政府则更多地承担一些重要基础性建设资金的筹集，通过财税体系的改革来理顺中央政府和地方政府在财权和事权方面的关系与分工。

[1]魏加宁．地方政府投融资平台的风险何在[J]．中国金融，2010，（16）：16-18．

[2]贾康．地方债务应逐步透明化[J]．中国金融，2010，（16）：33-35．

[3]巴曙松．不宜过分夸大地方投融资平台风险[J]．经济导刊，2010，（5）：8-9．

[4]祝志勇，高扬志．财政压力与官员政绩的牵扯：细究地方政府投融资平台[J]．改革，2010，（12），30-35．

[5]李娟娟．地方政府投融资平台的财政风险与化解对策[J]．新金融，2011，（2）：51-54．

[6]巴曙松．地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J]．今日财富（金融版），2009，（9）：15-16．

（责任编辑：刘同清）

Risk and Management Analysis of Local Government Investment and Financing Platform in China’s Urbanization Process

WU Wen-chao
（Institution of Economics Research,Henan Academy of Social Sciences，Zhengzhou Henan 450002,China）

Recent years,China had rapid growth in urbanization and city development．In such circumstance,urban construction investment and financing needs growing constantly．As an important financing entity for local government,investment and financing platforms grew rapidly,both in quantity and debt amount．But,there are many problems in the operation of local government investment and financing platform,such as poor corporate governance structure and debt structure,high debt ratio etc．It brings much risks and impacts to local economic development,financial market and even macro-economy．Therefore,to improve governance level of the local government investment and financing platform,the government should try the ways like improving solvency,market-oriented operation,macroeconomic control and tax system reform．

urbanization;local government investment and financing platform;government debt;shadow bank

F832．7

A

1672-626X（2014）01-0019-05

10．3969/j．issn．1672-626x．2014．01．003

2013-12-21

河南省哲学社会科学规划项目（2012CJJ059）；河南省政府决策研究招标课题（2012B548）

武文超（1984-），男，河南郑州人，河南省社科院经济研究所助理研究员，南开大学金融学博士，主要从事宏观经济和金融市场研究。