论现代国家治理体系的协同性

张喜红，罗志强

（东北师范大学政法学院，吉林 长春 130117）

推进国家治理体系和治理能力的现代化是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力是相辅相成的有机整体，“是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”。[1]其中，治理体系是现代国家治理的总体制度结构安排，具有更加基础性的地位。因此，有必要对国家治理体系现代化的基本属性或衡量标准进行深入剖析。如何衡量国家治理体系现代化虽然具有诸多标准，而治理体系的协同性是判断国家治理体系现代化的重要标准之一。

一、强化治理体系协同性是全面深化改革、达成善治目标的时代要求

第一，强化治理体系的协同性是全面深化改革的时代要求。改革开放是当代中国最鲜明的特色，是前无古人的崭新事业。实践证明，改革开放是决定中国命运的关键抉择，是实现善治目标的必经之路。党和国家领导广大人民针对不同时期的不同具体问题进行了深入而广泛的改革，开创并发展了中国特色社会主义，使改革发展成果惠及广大人民。面对新形势和新问题，为了巩固和扩大改革开放的已有成果，进而建成中国特色社会主义现代化国家，实现中国民族伟大复兴的中国梦，必须在已有成绩的基础上全面深化改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。从这个意义上讲，强化治理体系协同性是全面深化改革的时代要求，这是因为“改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进”。[2]这意味着，全面深化改革具体内容的系统性要求强化治理体系的协同性。当代中国的全面深化改革是指改革的领域涉及经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各个方面。这些不同的领域并非简单机械地拼凑在一起，而是存在着一定的逻辑关系。根据马克思历史唯物主义，经济基础决定上层建筑，物质生活的生产方式制约着社会生活、政治生活和精神生活的过程。这意味着经济体制改革是全面深化改革的重点，应该通过经济体制改革带动和牵引其他领域的改革，在对经济体制改革作出安排的同时，也应对政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制等领域的改革作出全面的安排。然而，在以往的改革经验中，由于缺乏改革的系统性和协同性，过度重视经济体制改革，忽视了其他领域的改革，导致一些改革的具体措施链接不畅，甚至使有些人产生中国有没有政治改革的疑问。新时期，全面深化改革总目标的提出，就是要求改革既要涉及经济基础，又要兼顾上层建筑，因为每一项改革都不是孤立的，每一项改革都会受到其他改革的影响，也反过来会影响其他改革。习近平总书记在十八届中共中央政治局第二次集体学习时强调：“要更加注重各项改革的相互促进、良性互动，整体推进，重点突破，形成推进改革开放的强大合力。”改革要坚持这样的方法论原则，显然需要强化治理体系的协同性。这包括了两层涵义：一是要强化治理体系与改革内容的协同性。推进治理体系现代化是全面深化改革的总目标，而现代化的治理体系又是全面深化改革顺利进行的有力保障。所以，治理体系的构建要与改革内容相匹配，重视治理体系建设与改革内容的系统关联和配套作用，确保治理体系的构成要素紧紧围绕改革内容协同运行。二是要强化治理体系内部结构的协同性。治理体系能否充分发挥作用，关键在于内部要素之间的衔接、配合程度。从全面深化改革的高度出发，必须重视治理体系内部结构之间的协调统一、相互配合，不断提升治理体系结构的合理性和运行的有效性。此外，全面深化改革推进进程的层次性也必然要求治理体系的协同性。全面深化改革总目标的实现从来都不是一步到位、一蹴而就的，作为一个系统性的宏大工程，全面深化改革的推进进程具有明显的层次性，中国30多年的改革实践大多采用摸着石头过河的方式，从不同层面、不同角度逐步推进的。它经历了一个“从较容易操作的领域的改革逐渐发展到较难操作的领域的改革，从较浅层次的改革逐步过渡到较深层次的改革，从各个部分的或局部的改革逐渐过渡到整体的或全局的改革”的历程。[3]这说明，全面深化改革不是不分步骤、没有策略的一锤子买卖，而是统筹规划、协同推进的策略性行动。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》实际上从改革的力度、广度和深度等层面作了具体部署：在力度层面，明确了改革的路线路，指明了改革的时间表，强调“到二〇二〇年，在重要领域和关键环节取得决定性成果”；在广度层面，《决定》强调改革涉及政治、经济、文化、社会、生态和党的建设、国防军队建设等多领域、全方位、立体化的局面；在深度方面，《决定》强调现在的改革处于攻坚阶段和深水区，要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”，要突破既得利益的藩篱，涉及深层矛盾、深层利益的调整。这对于现代化的治理体系提出了更高的要求，它要求与全面深化改革相匹配的现代化治理体系必须也是有步骤、有策略的，不同部分、不同领域又是相互关联、相互嵌套，这就需要加强治理体系的协同性，以保障全面深化改革的完整性和系统性。

第二，强化治理体系协同性是实现善治的时代要求。国家治理的目标在于实现善治。之所以提出善治的理念，是因为治理存在失效的可能性。当代世界各国普遍面临社会利益主体多样化、社会结构分化、社会关系复杂化的实践问题，国家治理已经不可能由政党或政府完全承担，而是呈现出治理主体多元化的特征，而治理主体的多元化可能导致国家治理的“碎片化”，这加剧了治理失效的风险。在治理的过程中，由于参与主体多元化，权威变得更加分散、治理责任界限模糊，加之信息不对称、沟通不顺畅等技术原因，治理“碎片化”的问题无法得到解决，反而可能成为治理失效的催化剂。加强治理体系的协同性首先可以在理念上为克服碎片化的治理困境提供有力指导。“碎片化”成为现代国家治理的一个顽疾，因为治理主体的多元化导致治理主体之间信息不对称、沟通不顺畅、协调不及时的局面，相互之间缺乏协同，治理过程界限不清、责任不明，结果却是治理低效、资源浪费等问题突出。治理体系的协同性强调具有多元利益的个体为了共同的目标聚合起来，以更加有效的手段与方式实现共同目标、解决共同问题。它更多地强调治理的价值维度，而不仅仅是为了合作而合作的形式主义，主张治理体系内部结构应该形成新型有序的组织形式，实现整体功能大于部分功能之和的功效。实际上，“碎片化”的本质在于多元治理主体未能形成合力从而导致治理的失效，加强治理体系协同性恰恰在根本上要求治理体系内部各要素之间的聚合性，有利于通过增强整体功能克服局部分散化的弊端。加强治理体系的协同性还可以在方法上为实现善治目标提供必要手段，因为“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。[4](p8-9)现代化的国家治理体系包含多元化的治理主体，实现善治目标的关键在于如何正确处理治理主体之间的关系。加强治理体系的协同性正是对这一问题的回答。首先，增强协同性可以为破解集体行动难题提供重要平台。治理本身就是一种集体行动，存在集体行动的难题。通过构建多元主体之间的协同网络，可以为参与各方提供一个相互交流、面对面谈判的平台，进而为达成合作关系创造必要条件。其次，加强治理体系协同性可以为多元治理主体深度互动提供条件。善治目标的达成需要各参与主体对行动策略不断进行谈判与协商，而在行动的过程中，参与主体必须相互信任与依赖。通过加强治理体系的协同性能够使参与主体对于善治目标的认知与行动交织在整个活动过程中。

二、强化治理体系协同性的前提和基础是民主和法治

著名政治学者利普赛特将政治制度的合法性与有效性看作是影响国家稳定的重要因素，认为“合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力；有效性则指实际政绩，强调制度满足大多数人期待的程度”。[5](p53)其中合法性强调价值，有效性主要指作用。国家治理体系实际上是一系列的制度安排，评价治理体系的现代化程度也可以从合法性和有效性两个角度展开。

从合法性的角度来看，加强治理体系协同性的前提是民主，民主能够为治理体系的合法性提供支撑。国家治理体系的合法性可以分为三种形式，即认同合法性、形式合法性和实质合法性。[6]其中认同合法性与人民群众对于治理体系的认同度有关，形式合法性与治理体系的产生形式有关，实质合法性与治理体系的实际效果有关。首先，通过民主可以增强人民群众对国家治理体系的认同度，增强治理体系的认同合法性。前文提到，加强治理体系的协同性的主要内容就是治理体系构建要与全面深化改革的内容保持协同性。实际上，全面深化改革的领域与内容是和人民群众的根本利益紧密相连的。全面深化改革的根本目的在于保障人民群众的根本利益，其基本途径就是充分听取人民群众的利益诉求和意见主张，将人民群众的利益诉求和意见主张与现代化治理体系的构建过程进行有效协调和整合，使治理体系的具体内容紧密贴近人民群众的根本利益，“确保每个利益群体都能够在政治生活中表达自己的利益诉求，并确保这种诉求能够得到社会公众的普遍关注和决策系统的合理关切”，[7]才能最大程度地提高人民群众对于治理体系的认同度。人民群众进行利益表达和意见主张的基本形式就是充分发扬社会主义民主。在社会主义民主条件下，人民当家作主的政治目标真正实现，与资本主义国家资产阶级掌握国家权力不同，社会主义国家的公共权力掌握在全体人民手中，人民群众能够真正参与到国家治理过程中，能够充分表达自己的意愿。通过低成本的利益表达渠道，人民群众的利益诉求和意见主张能够在具体决策中得到体现，切实融入到现代化的治理体系之中，人民群众对治理体系的认同度也会相应增强。其次，通过民主可以有效解决多元治理主体之间的关系，增强治理体系的形式合法性和实质合法性。现代治理体系面对的重要问题是如何解决多元治理主体之间的关系，多元主体之间能否首先达成协同目标直接影响着治理体系能否发挥最大功效，甚至影响到治理体系能否存续。多元主体能够共同参与国家治理的基本条件是他们首先应当具有平等的地位，因为只有这样他们才能在治理过程中坚持客观的判断并独立提出观点。“如果不允许或不承认成员享有基本平等，所有人参与管理的精神就会荡然无存”。[8](p279)特别是在拥有强制力的政府面前，社会组织甚至市场组织都有可能沦为其附庸或延伸机构。在社会主义民主条件下，多元治理主体的平等地位得到保障，治理主体之间的平衡关系得到确认，那么，“党委领导、政府责任、市场运作、社会协同、公众参与”的现代化国家治理体系将会真正建立起来，也会取得良好的国家治理效果，这既为治理体系增强了形式合法性，也为治理体系增强了实质合法性。因此，民主是加强治理体系协同性的前提，只有通过民主化的方式，才能使治理体系与人民群众的根本利益保持协同性、才能使多元治理主体协同行动。

从有效性的角度来看，加强治理体系协同性的基础是法治，法治能够为治理体系的有效性提供保障。如果说民主从价值角度强调了加强治理体系协同性的正当理由，那么，法治则从工具角度保障了加强治理体系协同性的实际效果。首先，法治为治理体系的协同性提供了稳定的制度环境，只有增强治理体系的法治化才能保证协同关系的稳定性。加强治理体系协同性的核心内容是多元治理主体之间形成协同关系，针对共同的社会公共问题，通过加强沟通与协调制定公共政策，以便采取协同行动实现共同目标。为此，多元主体之间的协同关系必须是正式的，必须增强治理体系的法治化，通过治理体系的制度化、规范化和法律化保障多元治理主体之间稳定的协同关系，即“要以法治的可预期性、可重复性、可操作性、可救济性、可持续性等优势来凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化”。[9](p12)在一个法治化程度较高的治理体系中，宪法和法律成为国家治理的最高权威，治理体系内的多元主体必须按照宪法和法律规定行事。宪法和法律为多元治理主体之间的有序交往提供平台，使他们的日常行为有法可依、有律可寻，满足了协同关系对于稳定秩序的需要。否则，如果多元治理主体之间协同行动的稳定性与持续性无法得到保障，亦即“没有可靠的法治作为保障，制度就会缺失权威性和执行力，国家治理体系的现代化就无从谈起，治理能力也必然会成为水中月镜中花”。[7]其次，法治为治理体系提供了权力制约和监督机制，只有增强治理体系的法治化才能保证协同关系的有效性。多元化的治理主体包括政府、市场和社会等多个部分。理论上讲，他们都应该具有平等的地位，但从现实来看，这一目标远没有实现。问题的关键在于政府掌握着强大的公共权力，具有配置社会资源的特殊功能。公共权力可以成为保护个人利益的后盾，却也可能成为侵害个人利益的机器。在国家治理体系中，公共权力可能成为政府支配其他治理主体的工具，这样一来，协同关系就不复存在，反而成为支配与服从的关系，这不符合现代化的治理体系的要求。但在权力平均分配无法实现的情况下，防止权力滥用的方法就是构建权力的制约和监督机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，将权力关进制度的笼子。在现代化的法治社会中，不仅民众要遵守法律，公共权力的行使者也要依法行事，通过权力制约和监督机制，“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。[10](p54)只有公共权力不滥用、不越位，多元治理主体之间的协同关系才能保证其有效性。从这个意义上讲，法治是保证治理体系协同性的基础，只有通过法治化的途径，才能保障多元治理主体间协同关系的稳定性和有效性。

三、强化治理体系协同性的关键是构建多中心主体的国家治理结构

国家治理体系是现代国家治理的总体制度结构安排，它内含着国家治理进程中多层级、多要素的组织系统、诸多领域。从内容上看，国家治理涵盖了经济、政治、文化、社会、生态等基本部分，相应的，国家治理体系则包括了政府治理、市场治理和社会治理等多个层面。所以，强调政府治理在国家治理体系中的积极作用的同时，必须要注意到国家治理的主体不仅包括政府，还扩展到其他公共部门甚至公民个人，国家治理体系应该变成一种包括政府治理在内的“多中心主体”的治理结构。因此，作为不同层面治理主体的政府、市场和社会能否形成良好的互动关系直接影响着国家治理体系协同性、影响着国家治理体系制度功能的发挥。

之所以强调政府、市场和社会关系对于加强国家治理体系协同性的作用，是因为政府、市场和社会在国家治理体系中的组织功能、互动关系影响着国家治理体系的具体作用状态和整体联动方式。首先，政府、市场和社会在国家治理体系中的组织功能影响着国家治理体系的具体作用状态。党的十八大报告勾勒出中国特色社会主义建设事业“五位一体”的总体布局，社会主义事业涉及政治、经济、文化、社会和生态五大领域。政府、市场和社会虽然与这五大领域都有着密切的联系，但仍然在特定的领域体现出独特的组织功能优势。政府掌握着国家的公共权力和权威，能够以各种强制力作为后盾，实现对社会资源的权威分配，并提供保证社会公众生存和发展的公共服务；同时，政府作为一只看得见的手，还可以对经济行为进行宏观调控，保持供需均衡、保证经济稳定。市场作为看不见的手，通过供需关系和价格机制依据价值规律和公平原则影响资源的流动方向和配置情况。社会作为政府、市场之外的“第三只手”主要通过社会组织、公民团体实现对社会公共事务的有效治理。由此而言，政府、市场和社会在国家治理体系中不同领域的能力并非完全均衡，所以，三者在具体治理过程中的关注点和作用力可以有所侧重。其次，政府、市场和社会的协同关系影响着国家治理体系的整体联动方式。国家治理体系可以分为顶层设计子系统、中层传动子系统和基层实践子系统三个关键子系统。政府、市场和社会分布在不同的治理领域，它们的协同互动构成了位于治理体系中层的传动子系统，“承载着体现和传递国家治理体系顶层核心子系统战略决策、价值导向的功能，并支撑和促进国家治理体系底层保障子系统的完善和发展的重任”。[11]中国共产党是社会主义建设事业的领导核心，属于国家治理体系的顶层子系统，是国家治理活动的领导者，负责制定出总揽全局、指明方向的顶层设计，但是，其无法直接参与到政治、经济、文化、社会和生态构成的基层实践子系统治理的具体环节。这就需要政府、市场和社会协同落实党的路线、方针和政策。通过政府、市场和社会的协同互动将国家治理的顶层设计子系统和基层实践子系统联系起来，并最终“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。

加强治理体系的协同性，构建多中心主体的国家治理结构需要正确处理不同主体之间的关系，既要有利于不同治理主体充分发挥各自的组织功能优势，保障其参与国家治理的自主性；同时也要有利于实现优势互补，形成协同效应。一方面，在不同的治理体系中，充分尊重相应主体的优势地位。具体而言，在政府治理体系中，政府相比于市场和社会应该具有更多的话语权和作用力，在政府治理领域，政府要在执政党的领导下，坚持“人民当家作主和依法治国”的基本理念，加强自身职能的转变，以明确自身职能、优化组织结构为契机，创新政府治理手段和治理形式，增强政府的公信力和执行力。同时，不断完善民主政治制度，通过完善政治制度建设，充分发挥政治制度的引导和约束功能，以人民代表大会制度、社会主义协商民主制度、基层民主制度为牵引，扩大公民有序政治参与，保障人民当家作主。政府在政治治理的过程中必须坚持加强法治建设，通过维护宪法和法律权威、深化行政执法体制和司法体制改革，强化权力运行和监督体系，维护人民权益，保障社会公平正义。在市场治理体系中，市场在资源配置中起决定性作用，能够推动经济更加有效、更加公平、更可持续发展，政府的作用则被限制在保持宏观经济稳定、创造更加公平更加有序的市场环境方面。强化市场在资源配置中的决定性地位首先要完善基本经济制度，通过毫不动摇地坚持公有制经济，发挥国有经济的主导地位，保证国民经济的稳定性和有序性，同时鼓励多种所有制经济发展，增强国民经济的活力和创新力。市场在资源配置中的决定性作用还需要通过完善现代市场体系来实现，通过建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，形成自由经营、自由消费、自由流动的经济秩序，才能保障资源配置的高效率和公平性。此外完善科学的财税机制也是发挥市场在资源配置中起决定性作用的必要举措。通过建立现代化的财政制度，完善预算管理制度、税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度，有利于保障国家长治久安。在社会治理体系中，更好地保障和改善民生，促进社会公平正义是主要目标，这需要在党和国家领导下，鼓励、支持社会组织的发展，通过社会组织强化社会自治的能力，在深化社会体制改革的过程中，激发社会组织的活力，使其在社会自治中发挥主要作用。一是要推进社会事业改革创新，通过对教育体制、就业创业体制、社会保障体制和医疗卫生体制的改革，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，实现改革发展成果由人民共享。二是要推进社会治理体制创新，在治理方式上坚持“依法治理、综合治理、源头治理”相结合，充分调动各方面有利因素在社会治理中的必要作用，实现政府治理、社会自我调节和居民自治的良性互动。

另一方面，在交叉治理或跨域治理的治理体系中，实现不同治理主体的协同互动。现代公共事务的复杂性，跨越了单一界限领域，也超越了单一治理主体的能力范围，加之政府、市场和社会治理都存在一定的局限性，必须探讨不同主体之间的协同互动模式，通过发挥政府、市场和社会的比较优势建立良性的协同治理机制使其治理功能得以最大程度地彰显，实现善治目标。首先，要实现政府和市场的协同互动。政府和市场是现代国家治理体系中最为重要的两个主体，它们的关系更具基础性地位，贯穿于整个国家治理过程之中，特别是中国政治经济体制改革往往伴随着政府和市场二者关系的调整。实现政府和市场的协同互动，需要走出二者相互对立的误区，在中国改革的过程中，往往对政府与市场谁大谁小、谁强谁弱的问题争论不休，把二者置于对立的关系之中。现代化的国家治理体系更加强调二者的互动关系，坚持市场在资源配置中的决定性地位，深化二者在经济发展领域、公共服务供给领域的合作。其次，要实现政府和社会的协同互动。长期以来，造成政府和社会关系混乱的原因一方面在于中国传统文化中政府、社会概念的模糊化。中国传统社会，家国关系替代了社会与政府的关系，实行家国同构，在很大程度上是没有社会概念的，更不必说社会的治理空间。另一方面在于现实中政府与社会的相互不信任。政府认为社会组织的生长会压缩其作用空间，消解其公共权威；而社会则担心政府所拥有的强制力会成为其发展的阻力。政府与市场关系的重塑为政府和社会的互动关系提供了重要启示和范例。探索政府和社会协同互动模式，一方面要激发社会组织活力，尊重社会组织在社会自治领域的作用，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。[10](p70)另一方面要规范政府权力的运行和监督，政府的手不要乱伸，在社会治理领域适当退出，同时接受社会对政府权力的监督，让权力在阳光下运行。再次，要实现市场和社会的协同互动。市场与社会的关系无论在理论界还是在现实社会通常容易受到忽略，但二者的关系并不像人们想象的那么无足轻重，它们也是政府、市场和社会构成的国家治理体系中层传动子系统的重要构成环节，如果缺少了二者的相互配合，中层传动子系统也并非完整的。市场和社会关系的核心是企业和社会组织的关系，虽然二者在价值追求和行动逻辑上存在差异，但在某些特定领域仍然存在协同互动的可能。特别是企业在追求经济效益最大化的同时，也要担负一定的社会责任，企业制度化的运作方式为社会组织的运转提供必要的经验借鉴；社会组织则可以通过社会监督约束企业的市场行为，解决市场失灵造成的一些公共问题，为保障市场的良性运作提供必要的支持。

现代国家治理体系是一项系统的宏伟工程，包含多个不同的治理子系统和多中心治理主体，充分发挥治理体系制度功能的关键在于加强治理体系的协同性，这是全面深化改革与达成善治目标的时代要求。加强治理体系的协同性需要通过民主和法治增强其合法性与有效性，并通过实现政府、市场和社会的协同互动，系统地协调政治、经济、文化、社会和生态各个方面，使治理体系真正成为完整、系统、协同的整体性制度结构安排，进而发展和完善中国特色社会主义制度。

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01.

[2]以更大的政治勇气和智慧深化改革，朝着十八大指引的改革开放方向前进[N].人民日报，2013-01-02.

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[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[5][美]利普赛特.政治人：政治的社会基础[M].刘刚敏，聂蓉，译.北京：商务出版社，1993.

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[7]张贤明.以完善和发展制度推进国家治理体系和治理能力现代化[J].政治学研究，2014（4）

[8][美]卡尔·科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，2004.

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[11]胡宁生.国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动[J].南京社会科学，2014，（1）.