法治政府与服务型政府建设

杜明翀

（中共池州市委党校，安徽 池州 247000）

法治政府主要包含以下几个特点：首先，它具有民主性。民主的本质是一切权力属于人民，人民在国家中具有至上地位，而法治强调“良法”之治，“良法”就是反映人民意志的法。所以说，民主是法治的基础，是法治化政府的精髓与灵魂。政府必须由法律授权，政府的权力才具有合法性和正当性。其次，它具有有限性。政府在运行过程中的权力要受到法律的约束，有限性是法治化政府的典型特征，因为，缺乏法律控制的政府，法治就将是一纸空文。再次，它具有责任性。权力与责任是相统一的，权力的本质就是责任。最后，法治政府具有善治性。法治政府的最终目标就是倡导政府积极施政直到走向善治。所谓善治是“治理所追求的理想状态，它是公共利益最大化的管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[1]

一、法治政府弘扬政府服务理念

由于受到几千年封建统治思想的影响，“服务”几乎与政府毫不相干，而政府就是“权力”的化身。因此，我们在服务型政府建设过程中，如何全面树立和强化服务理念是一个远未解决的难题，服务理念在政府日常运作中缺失的现象还普遍存在。

服务型政府建设是以“公民本位”作为它的理论依据，“在管理方式上则要求更多地采取公众参与、公民合作的说服协商式行政方式。服务型政府建设的关键是其服务功能的发挥，而服务功能发挥的大小不能依赖政府的自觉行为，更多决定于其服务对象即利益关联的公众是否参与服务、参与程度及对服务的内容与质量影响作用”。[2]而传统的政府模式是以“政府本位”为基础建立的，它居高临下，展示着权力。

（一）宪法至上理念

宪法是我国的根本大法，它具有至高无上的权力和法律效力，宪法是一切机关、组织和个人的根本活动准则，而且一切机关、组织和个人都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。政府及政府人员在建设服务型政府过程中必须要做到遵守宪法、实施宪法、维护宪法。

（二）有限行政理念

行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权力，它自身具有无限扩张性、侵略性，容易被人滥用。因此在服务型政府建设过程中，就必须要求政府及政府人员具备权力界限的意识，即权力的有限性，依法行使政府职权，不能越界。

（三）民主行政理念

民主行政就是为行政相对人提供更多的机会让他们参与行政管理，使行政决策达到民主化。目前，我国政府在行政管理过程和行政法制体系的环节都已经具有了很多的民主行政要求和规范。比如：在行政立法过程中的座谈会、论证会；在行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔性管理方式。

（四）权利救济理念

政府在行政活动过程难免会对行政相对人造成损害。而一旦造成损害，就必须向当事人提供救助，即所谓的“有损害必有救济”。及时提供和完善救济渠道、树立权利救济和善待行政原告的观念，是真正体现服务型政府以人为本的理念。

二、法治政府明确政府服务职能

政府职能即政府组织的职责和功能。服务型政府的职能就是为公民提供最大限度的公共服务和参与对公共事务的管理。而提供公共服务的政府职能也正是服务型政府区别于其他以管理为主导的政府模式的重要特征。因此，建设服务型政府的关键是政府角色的转换。

（一）明晰中央政府、地方各级政府职能

正确处理中央和地方政府关系，根据责任与权力相统一、财权与事权相一致的原则，依法规范中央和各级地方政府经济社会管理的职能和权限，理顺中央和地方政府的职责和分工，形成合理的政府层级体系。在确保中央统一领导、政令畅通的前提下，充分发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。从长远来看，实现政府管理的彻底转型，真正实现中央与地方关系的规范化与制度化，应适时修改相关法律，将中央地方政府职权配置和职权调整的程序以法律形式固定下来。[3]

（二）厘清政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系

服务型政府建设的关系是政府职能的厘清，也就是要处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系。要按照发展社会主义市场经济的要求，全面梳理各级政府管理的事务，坚决把那些政府不该管、管不好、管不了的事项转移出去，还权于民、还权于市场、分权于社会。

1.政府与市场的关系

我国社会主义市场经济仍处于初级阶段，市场体制还尚不健全。因此，处理好政府和市场的关系，就必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。是市场机制能解决的，政府就不要干预，当市场失灵时，或市场解决不了的问题，就需要政府来解决。在资源配置方面，要发挥市场在配置资源的基础性作用，政府只起辅助性作用。政府应该偏重于宏观管理、市场规则的制定、市场秩序的规范、社会诚信的建立。

2.政府与社会的关系

在经济社会发展的转型时期，社会民生问题越来越多，也越来越重要，政府没有能力、也没有必要承担所有社会管理职能。政府与社会组织共同承担起对社会的管理服务职责，充分发挥社会组织在社会服务中的主动性和潜能。建设服务型政府，关键是要发挥非政府组织的作用，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。随着现代化进程的进一步发展和社会的进一步成熟，社会的自主管理能力将不断扩大，而国家和政府的管理职能将逐步缩小，政府与社会的关系将进一步调整，其历史趋势将是“小政府、大社会”。

3.政府与公民的关系

我们要正确处理政府与公民之间的关系，民主的实质不是 “投票的游戏，而在于公民对公共事务管理的实质性参与。”[4]良好的政府和公民关系必定是政府权力和公民权利的和谐统一。只要政府职能的转换到位,继续缩小政府的行动范围,调整政府职能结构,强化法律秩序、必将促进政府与公民的积极而有成效的合作,最终实现政府权力和公民权利的和谐统一。

三、法治政府强化政府运行机制

政府运行机制包括三个部分，即行政立法、行政执法和行政监督。服务型政府是以为公民提供公共服务为主导的政府，而这些由政府提供的服务主要是通过政府的运行机制这一渠道实施的。政府运行机制中每一个有机组成部分都包括数个环节，“行政运行机制改进和完善的目标是建立健全政府决策、执行、监督和评价既相互制约又相互协调的良性运行机制”。[5]

行政立法是政府运行方式的起点。行政立法明确行政执法范围的同时，也明确了行政执法的边界，而行政监督正是要监督行政执法活动是否超出了这个边界。行政执法是政府运行机制中的核心部分。行政执法是行政立法效用的集中体现，即行政立法为行政执法提供执法依据，而行政执法参照此法律依据进行执法，执法的过程是立法内容的体现，执法的结果就是对立法效用的检验。同时，行政执法也是行政监督的主要内容，行政监督的主要任务之一就是对行政执法过程和结果的监督，其中包括对行政执法主体资格合法性的监督，对行政执法程序合法性的监督，等等。

行政监督是政府运行机制中最后一个组成部分，是通过对行政立法和行政执法两个部分所有环节的监管和督查，从而保证立法和执法的公平公正。温家宝在国务院举办的《学习〈中华人民共和国行政许可法〉的讲话》中提出了 “有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”。这个基本理念确立了以约束权力、维护权利为主要目的的行政监督的重要地位。

四、法治政府约束政府人员行为

在政府的运行体系中，各级政府人员在各自岗位上发挥着不同程度的决策、组织、协调、控制等重要作用。因此，能否真正建成服务型政府，在一定程度上依赖着各级政府人员行政决策能力和行政执行能力，因为他们是直接接触公民并代表政府为公民提供公共服务的行政主体。他们自身的素质是政府管理高效、服务优质的一个不可或缺的前提，是服务型政府模式能有效发挥作用的基础条件，服务型政府的最终建成，需要一支观念新、本领硬、作风扎实的公务员队伍。

（一）树立政府人员“依法治国”的理念

政府人员必须要尽快树立法律权威的观念，即在整个国家行政体系和社会规范中，只有宪法和法律具有最高权威和普遍性，任何组织和个人都必须置于法律之下，这种对法律的信念要牢固树立在政府人员的思想观念中。要树立政府人员的公民本位观念，培养公平的观念、服务民众的观念、责任观念。

政府人员要树立自身法律角色意识，明确自己的双重身份。在民事法律关系中，政府人员是公民角色，而在行使国家权力过程中，政府人员是行政主体的组成部分，政府人员自身的法律知识水平影响其行为过程中是否坚持了依法行政。

（二）培养政府人员依法行政的能力

政府人员要具备执行法律法规的能力。只有高素质的执法队伍，才能保证政府依法行政。首先，要改革政府人员的选拔机制。建立一套能吸引人才、发现人才、任用人才的选拔机制。对于担负领导责任的政府人员选任，在德才兼备的前提下，把法律法规知识列入考察之中；其次，要改革政府人员的考核机制。在“德、能、勤、绩、廉”考核的同时，应将依法行政水平列入考核内容；最后，加大政府人员依法行政的培训力度，提高执法素质与能力。

[1]俞可平.善政到善治是政治发展的共同趋势[EB/OL].http://www.takungpao.com/opinion/content/2012-06/25/content_551913.htm[N].学习时报，2012-06-25.

[2]肖北庚.从依法决策到行政决策法治化[J].湖南社会科学，2012，（3）.

[3]樊继达.央地关系重塑:从政府职能配置的角度生发[J].行政管理改革，2012，（7）.

[4]周红云.政府与公民社会的伙伴关系——上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析[J].社团管理研究，2010，（8）.

[5]王维平，刘书明.服务型政府目标下的管理方式转变和管理机制构建[J].中国行政管理，2010，（12）.