由一起案例谈河道非法采砂治理制度建设

樊金华，梁勇

（济宁市水利局，山东济宁 272133）

由一起案例谈河道非法采砂治理制度建设

樊金华，梁勇

（济宁市水利局，山东济宁 272133）

以非法占用、损毁河道滩地为例，对完善河道非法采砂治理制度进行探讨。

河道；非法采砂；制度建设

1 基本案情介绍

被告人张某自2002年起在某市泗河滩地上挖砂。2005－01至2007－01期间，张某曾持有某市水利局颁发的2.5hm2（深度2m）范围的河道采砂许可证。2007－01－20以后，张某在明知该证已到期作废的情况下，仍继续超范围开采河砂。某市水利局在多次制止非法采砂无效的情形下，依据《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十八条、第三十七条的有关规定，给予了张某罚款6万元，查封河砂1堆的行政处罚。同时，经有关部门核查，认定张某超范围采砂共占用损毁土地19.33hm2，并破坏部分生产灌溉设施。由于非法占用、损毁纳入基本农田保护规划的河滩地数量较大，且改变用途开采河砂，其行为已构成非法占用农用地罪，后经法院审理，判处张某有期徒刑三年，并处罚金人民币20万元。

2 案件评析

该案在当地引起了较大的反响，案件本身并不复杂，只是一起普通的非法占用河滩农用地案件。但是，由于被告人张某在明知河道采砂许可证已到期的情形下，仍继续超范围开采河砂，造成当地群众承包的河滩地大量损毁，引发群众先后多次到县、市、省有关部门聚众上访，造成了极坏的社会影响。

该案的焦点在于未使用的水利工程用地，仍由村民承包耕种的，属不属于非法占用农用地罪中的“农用地”？被告人张某的辩护律师认为，张某所占用破坏的土地有兖州市国土部门颁发的国有土地使用证（兖国用（97）字第1158号），效力要高于当地国土部门和镇政府土地规划的效力，应确定为济宁市水利局泗河管理处的水利工程用地，而不是农用地，故不构成非法占用农用地罪。但是法院认为，虽然该地已在1997－05被确定为水利工程用地，但此后直到2008年未实际建设水利工程，且仍由村民承包耕种。被告人张某非法占用列入基本农田保护区规划的土地，改变用途开采河砂，造成农用地大量损毁，其行为已构成非法占用农用地罪。

该地属于泗河滩地，一直由该村村民开荒耕种。1992—1993年，当时的村委会把成形的滩地承包给村民，合同期15年，承包户根据滩地的质量缴纳数额不等的承包费。虽然被确定为水利工程用地，但是土地的利用现状却是耕地，属于农用地的范围，理应构成非法占用农用地罪。

另外，需要指出的是，河道采砂一直是各地难以治理的顽疾，受经济利益的驱动，无证无照采砂、有证有照超范围、超限量、在禁采区、禁采期采砂等违法现象屡见不鲜。河道管理范围内砂石资源的滥挖乱采，不仅严重毁坏河滩土地、林木，损害农民群众的利益，而且极易导致河势改变，造成堤基悬空，给河道行洪带来安全隐患。无序、过度采砂，还易引发一系列民事矛盾纠纷，严重影响社会稳定。地方河道管理部门由于没有行政强制权力，且许多采砂户都与一些黑恶势力相互勾结，致使河道禁采管理工作面临巨大压力。在该案中，张某超范围在泗河管理范围采砂，损毁了滩地19.33hm2。对此严重违法行为，虽然水行政主管部门依法进行了查处，但由于受相关法律法规不健全、处罚力度小、缺乏行政强制措施等因素制约，对非法采砂当事人的处罚根本形不成威慑。例如《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》规定，对非法采砂的没收违法所得，并处5～10万元的罚款。处罚幅度小，没有拘留权限，造成了河道采砂难以管理的被动局面，不得不依靠公安机关联合执法，予以打击。

3 完善治理非法采砂的相关制度

3.1 建议修改完善水法律法规增强可操作性

1）增加河道、湖泊内采砂的条款。围绕规范河道采砂管理，制定出台河道采砂管理方面的法规制度，强化各级政府的管理责任，实行治理非法采砂地方行政首长负责制，维护河道工程安全，确保社会和谐稳定。同时，增加可操作性的条款，或者由国务院制定具体的实施条例，将一些原则性条款予以细化。如《中华人民共和国水法》第三十九条规定，国家实行河道采砂许可制度，而到目前为止，国务院尚未规定具体的河道采砂许可制度实施办法。

2）加大处罚力度。现行涉及河道采砂的水法律法规最早的是2002年颁布实施的《中华人民共和国水法》。10年来，我国经济社会已经发生了巨大的变化，继续沿用最高10万元的罚款显然不合适，建议增加没收违法所得的内容，并提高罚款力度。

3.2 尽快将非法采砂单独入刑

目前，水利部门处罚非法采砂行为，主要依据的是《中华人民共和国河道管理条例》，但该条例也只是笼统的规定了非法采砂的可以并处警告、罚款、没收非法所得。在办案过程中，最常遇到的就是非法所得不好界定，罚款最多10万元，这与非法采砂获取的暴利相比，处罚太轻，特别是对非法采砂者根本不具有威慑力。实践证明，单独依靠水利部门已经无法阻止非法采砂行为的蔓延，很多不得不依靠公安机关以《治安管理处罚法》的有关规定进行处罚；有的地方将非法采砂行为按照非法采矿罪进行打击，用《刑法》抑制非法采砂的行为。例如，《刑法修正案（八）》将原先343条中的“经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏的”修改为“情节严重”的,但是什么情况算“情节严重”,并没有相应的司法解释出台。

针对以上问题,建议将非法采砂罪单独列出，同时，改变原来实施采砂行为后,还必须按照其行为的结果进行量刑的做法，把“结果犯”变为“行为犯”,只要实施了法律规定中的具体行为,就是触犯了刑法,可以进行刑事处罚,而不再限于“情节严重”。在具体细节上也要规定几项具体行为,一旦实施这些行为就可以入刑。这其中包括经过行政处罚后,仍继续非法采砂的，结伙非法采砂的，使用钻机等大型设备非法采砂的，多次非法采砂的，可能对堤坝、桥梁、航道、矿井等工程设施造成威胁的，给水生态环境造成破坏的。

3.3 依法规范河道采砂管理

在有关部门办理该案的过程中发现，被告人张某在办理采砂许可证审批程序上存在诸多问题，如在申请许可证时提交的证明材料不准确、不齐全，划定的采砂范围不明确，采砂保证金和采砂管理费未按照规定缴纳等。这里管理单位存在审查不严、监管不力、措施不到位、处罚程序混乱的问题。因此，在河道采砂管理工作中，须加强相关法律法规的学习，熟练掌握法律法规的规定，依法实施河道采砂许可，切实强化对河道采砂的日常监管。对河道非法采砂行为要依法严厉查处，执法人员当事人的违法行为要做到定性准确，处罚适当；要严格按照《水行政处罚实施办法》规定的程序，由2名以上的水政监察人员共同办理水事违法案件，杜绝1人执法现象的发生。同时，切实加强各级水政监察队伍建设，严把水政执法人员“入口关”，不断强化对水政监察人员的教育和培训，提高执法素质，以适应新形势下依法治水管水工作的需要。

（责任编辑赵其芬）

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1009-6159（2014）-03-0010-02

樊金华（1962—），男，科长